从预算法原则谈预算法的问题与对策经济法论文.doc

从预算法原则谈预算法的问题与对策摘要：随着预算法修正案(草案第二次审议稿)的公布不难发现由于我国目前一些关系重大的政治经济体制尚未改革或确定下来，未形成利于预算法全面修改的大环境，所以当前的预算法修仍然局限于中等程度的修改，在具体实践中仍有很多问题的存在，而解决问题的关键在于从最根本的原则出发对预算制度进行分析得出解决问题的措施，本文通过对预算法的原则的阐述引出我国现行预算法存在的问题，并且从原则出发探寻解决问题的对策。关键词：基本原则 预算监督 信息公开 公众参与 有着“经济宪法”之称的预算法关乎着所有人的核心利益，我国的预算法自1994年实颁布实施以来，已经走过了近10年的岁月，这期间中国的经济发展之快使得现行的预算法已经不能适应现阶段改革开放和经济社会协调发展的需要，存在一些明显的缺陷和不足。1、 预算原则折射出的预算法问题(1) 法定性预算的法定性是指预算从编制、审查、批准、执行、监督的整个过程都要符合法律的规定，都要经过立法机关的审查批准，具有法律效力。预算内容本身合法是预算存在的前提，整个预算过程合法行是预算得以执行的基础。预算成立之后，就是法律文件，它是国家集中性财政资金来源规模、去向用途的法律性规范。非经法定程序任何单位和个人都不得改变。然而实践中有些地方政府和部分的领导仍存在乱批条子、乱开口子的现象，税务部门变相包税，越权减免税的的行为也是屡禁不止，这不仅仅违反了依法理财的原则，也违反了预算法定的原则。(2) 民主性 预算是“政府公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，所以预算的民主性是指预算必须充分体现民众的意愿在经过民众的同意的同时还应接受民众的监督。 民主性旨在强调预算方案在合法的基础上，更加注重预算方案实施过程中的合社会性，预算是政府将财政收入投入社会生活为民服务的过程，其中绝大部分的预算资金是民众纳税的结果。所谓“取之于民，用之于民”，应该充分保障预算的民主性，使得民众可以充分享受预算收入的执行情况。坚持预算民主原则，不仅可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展的客观规律以及真正反映未来年度的财政收支情况，而且有利于是想对政府财政收支行为的监督，以公民权利制约国家权力。我国目前并未充分发挥民主性的作用，主要体现在公民参与预算配套措施不完善，人大的预算监督职能未得出充分发挥等题。(3) 完整性 预算法的完整性是指，预算方案的编制应该在预算的所有各部分都完备的情况下进行。预算主要有两部分内容及预算收入和预算支出，预算法修正案(草案第二次审议稿) 第五条明确规定各级政府的全部收入和支出都应该纳入国家预算收入，然而目前政府的收入中只将税收收入和国有资产收入纳入了国家预算收入的范围，土地出让金收入、政府基金收入、政府债务收入、预算外收入等政府收入尚未纳入国家预算收入。这就使得预算编制无法在真正公平和科学的环境中展开，无法做到与国家的经济发展和人民的生活利益做到最好的衔接。(4) 公开性 预算公开性是指各级政府和部门的预算的编制，执行和决算的全部过程，不仅要经过国家权力机关审判，同时还要想通过新闻媒介像广大公众公布宣传。在整个预算过程中除了涉及国家秘密的不得向社会公开以外，其他的事项都应该向社会公开，充分保障公民的知情权。我国目前预算公开有限体现在预算公开的程度低，许多政府推进的预算公开还未达到预算透明的程度，其公开的信息内容既笼统又粗糙，特别是公众关心的“三公”经费使用问题，由于预算公开的科目不细化，公众难以看懂就使得预算公开不具有实质性的意义了，另外预算公开也缺乏足够动力，预算公开大部分是响应建设开放性政府的政策号召，缺乏足够的动力支撑，这样也使得预算公开失去了既定的法律效果和作用。2、 预算法问题解决对策探析（1） 坚持预算法定，落实预算法律责任 预算法定时预算行为顺利展开的硬性条件只有合法的预算才是最终能得到有效执行和良好社会效果的预算方案，保证预算的绝对法定性关键在于完善预算法律制度。世界上许多国家都以预算法律的形式将财政资金的筹集和分配方式，组织机构及其职权范围，预算编制、审核、批准、执行程度固定下来建立预算管理的法律程序。坚守预算法定关键在于严格落实预算法律责任，法律责任作为最严厉的社会行为规制手段是保持预算公开性的最有效方式，预算法要明确列举预算中的各种违法行为，同时也要严格领导和直接责任人员的相关责任，以便查处遏止有关的违法乱纪行为，增强预算法制观念，强化预算约束。法律和道德的社会作用是互补的，要想做到真正落实预算法的法定性除了严格预算法律责任以外还应注意对相关人员的道德教育，预算是关系国计民生的重大内容，合法的预算是人民安居乐业生活的保障，因此对那些违反法律规定，利用职务之便变相包税，越权减免税的领导和直接责任人员要进行道德教育，使他们真正的明白在其位尽其职的重要性，只有将道德与法律共同融入预算法问题治理的社会大环境中，才能真正拥有一个合法公共利民的预算方案。（2） 保障预算民主，完善预算监督机制 按照预算监督权的行使主体，我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法（人大）监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。人民代表大会是代替人民行使民主权利的机构，因此保障人大监督权的有效行使就显得十分重要了。要想充分保障人大预算监督权的行使需要从如下几个方面努力，第一，明确赋予人大预算修正案权。根据我国现行预算法规定，人大只享有对预算的概括性批准权，并不享有对具体项目分别进行表决和调整的权利，此种情况下人大在审查预算时只会产生两个极端的效果，整体通过或整体否决政府预算，这样可能虽然使不合理的政府预算排除了但是同时也会影响其他正常预算活动的开展，其结果导致人代会一般只能是整体通过政府预算，同时人大只具有初审预算的权力，通常人大常委会即使在初审是发现了预算草案的问题，也是没有权力让政府修改预算的。发达国家议会在预算审批过程中有质询、调查、修正和否决权的，我们应该借鉴外国的有力制度，明确赋予人大预算修正权，使得人大可以更加科学合理的对预算进行审查，保证预算的优质高效执行。第二，建立专业的预算审查机构。预算审查和监督专业性强、工作量大、内容繁杂，需要多个专门机关通力协作才能完成。由于缺乏奖券的预算监督组织体系、缺少强有力的专门机构及专业的预算审查人员，使得各级人大不可能对预算进行实质性的监督。因此，建立一个由专业化高水平的专职工作人员组成的并吸收财政、预算、法律、会计、公共管理等领域的的抓国家，保证其较高的独立性及较强的审查监督力的专业预算审查机构就显得十分重要了。第三，编制临时预算，经各级人大常委会批准后执行。我国目前采取的预算制度采取历年制（自公历1月1日至12月31日），与人大开会审批预算的时间（每年3月份）无法衔接，致使各级政府在财政年度开始的前几个月缺乏经权力机关批准的正式预算。世界上主要有两类形式的预算年制，一种是我国采取的历年制，还有一种是跨年制的预算年制分别是以英国、日本为代表的（4月1日至次年3月31日）、以瑞典、澳大利亚为代表的（7月1日至次年6月30日）及以美国为代表的（10月1日至次年9月30日），虽然可以通过改变人大的会期采取和英日一样的预算年制使得预算年制的时间与人大的会期相一致，但是实践中改变人大的会期是相当困难的，实行跨年制也有需要克服的难题，因为如此每年一次的人代会就既要审批下年度的预算草案又要审批上年度的预算执行情况，因此，采取由政府编制临时预算草案、由人大常委会批准后的予以执行的方式来解决预算执行依据和保障预算的人大监督是是符合我国国情的正确选择。同时还可以通过建立菜于是的预算制度、预算听证制度、预算审查中的辩论制度等措施保证没一个民众都有参与预算的权利，是他们自身可以更加方便的行使自己的权利（3) 贯彻全面性原则，将政府全部收支纳入人大预算监督范围 世界上大多数国家都是预算全面性原则的贯彻国，英国法律要求所有政府收入都应该进入统一的基金，美国自1969年起编制“统一预算”成为惯例，日本法律也规定将全部的财政收入和支出编入预算。预算全面性原则不仅要求将一国政府的全部财政收入技术性地、规则性的列于一份统一的静态预算文件，更要借助由动态的预算过程将政府的一切收支活动都纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众代表机构（人大）的监控视野。我国政府目前普遍存在预算外资金，制度外“小金库”，仍有数量巨大的资金如巨额财政超收收入、政府部门尤其是地方政府的隐形举债形成的资金、各地的中央转移支付资金等，没有纳入预算，游离于人大的监督之外。除此之外还有一些如社保基金以及其他部分的专项资金虽然列入预算收支的范围，但是如何对这些资金进行管理，现行的预算法并没有做具体的规定或者具体的规定很少，不足以对这些资金做出法治化监督。因此针对上述问题我们应该从如下两个方面采取措施，一方面，对于没有纳入预算范围的政府收入要严格按照程序依法纳入预算范围，以便于充分保障预算法的完整性，同时要扩大预算收入的范围，确立编制预算财政综合预算法律地位，严格把关政府收支，在预算法中明确“预算收入”和“非预算收入”的范围，并扩展对预算收支的涵盖范围，尽可能全面反映预算内外资金的安排。凡是公众依法委托政府进行管理的自己，不论这些资金用于什么用途，都应该涵盖在预算法的效力范围之内，不能有任何公共资金游离在这个放弃之外，不受法律程序的监控。另一方面，对于那些依法纳入预算范围但是并没有配套管理措施的社保基金以及其他专项资金，根据公共资金的用途和方式，将其划分为不同的类别，预算法可以根据不同类别自己规定不同的职权关系设置不同的管理组织机构，使得这类公用资金可以在预算范围内得到很好的管理和运用，真正的在公共事业管理中发挥其应有的作用。（4） 预算信息透明化，保障公民知情权 预算公开性的一个重要表现是预算编制内容的透明化，首先，由于我国政府推进的预算公开达不到预算透明的程度，公开的预算信息笼统又粗糙预算公开的科目不细化公众难以看懂，导致了我国预算公开的程度非常低，针对这一现象政府应该细化预算报告，提高预算编制的透明度，改变过去只列“类”级收支书目的惯例，将预算报表扩张至“款”级和“项”级，对于重要的、社会公众关注的重大问题如“三公经费”支出情况应该扩展至“目”级，必要的时候还应该附上详细的预算编制说明，同时可以借鉴发达国家的经验将预算内容通俗化使得民众即使在没有专业知识人员的解读下也可以看懂预算内容，扩大预算知情者的范围，充分保障公民的预算知情权。另外我国目前的预算公开只是狭义上的公开，大都公开的是人大审批后的预算案。而多数国家在实践不仅仅公布全部的预算内容及相关的一系列的配套措施，连预算之前的环节也都列入了预算公开的范围，甚至对制定预算时的各种标准、各种考虑、和一些预算细目也会有些详细的说明，因此除了法律规定的属于国家秘密的不能公开的预算信息外，预算编制、审批、执行、监督的歌环境和全过程应尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法现象。其次，由于我国的预算公开是为了迎合建立开放型政府的社会主题，使得预算公开的效果大打折扣，预算公开缺乏足够的动力支撑。而现实中政府为了行使给公权或谋取私利总是倾向于进行预算保密。预算公开之所以缺乏公开的动力追根溯源在于缺乏法律的支持，只有在法律的框架内，才能限制政府预算权行使的合理边界，实现预算法治的目标。虽然政府信息公开条例虽然规定了政府信息必须公开但是并没有将公开的规定落实到实处。由于该条例的位阶低于档案法和保密法，导致其实际执行的效率降低，因此应尽快出台位阶更高的信息公开法是预算公开法定化，充分保障公民的知情权和实现预算民主。最后，关于预算公开主体方面仍存在问题。预算法修正案(草案第二次审议稿)第11条规定各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。由此可以得出预算公开的主体是政府的财政部门，由于政府财政部门与政府之间具有形式上的隶属关系，多说情况下迫于政府的压力财政部门并不能做到真正的公平的公开，民众也无法得知准确的预算信息，所以要想保证预算的公开性首先得确保公开主体的独立自主性，建议可以在各级政府之外设立一个单独的预算公开部门，没有利益的影响才能实现正真意义上的公开。3、 结语 预算法修正案(草案第二次审议稿)出台我国预算法从某种程度来说达到了中的规模的修改，但是我国现行预算法仍在预算法定性方面存在问题、预算监督机制不完善、预算完整性有待加强、预算公开力度不够等，针对以上问题本文提出了坚持预算法定严格预算法律责任，完善预算监督机制保障预算民主、贯彻全面性原则将政府全部收支纳入预算范围以及保持预算信息透明化使保障公民知情权等措施。参考文献著作类：1刘隆亨：税法学，法律出版社，2006年11月第一版2邓子基：财政学，中国人民大学出版社，2001年版3高培勇：中国政府预算：制度、管理与案例中国财政经济出版社，2002年版论文类：1王雍君：论预算法修订的核心原则，首都经济贸易大学学报，2008