我国政府采购制度的缺陷 毕业论文.doc

我国政府采购制度的缺陷 【摘要】 政府采购是指国家机关或公共事业单位及其授权的组织为了公共利益或自身机构的运转或职能的需要而使用公共资金进行的对物、工程和服务的采购行为。政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的一系列法律和规章。政府采购制度在实施以来取得了明显成效，但我国政府采购工作仍处于初级阶段，因此在运行过程中还存在一些缺陷。本文就其缺陷及分析和完善方向进行论述。 【关键词】 政府采购;政府采购制度;采购前言 政府采购在一般意义上是指公共采购，是各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供公共服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，使用国家财政资金或属于财政性资金的预算外资金，从国内外市场上购买商品、工程或服务的消费行为。实行政府采购制度，将竞争机制引入了公共支出的使用过程中，坚持了公平、公正、公开的原则。随着政府采购制度的普遍推行，政府采购制度在我国政治、经济和社会生活中的作用越来越显著。一、 我国政府采购制度概述（一）政府采购制度概念政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为，规范政府采购活动的一系列程序和规则，其表现形式是一管理政府采购活动的法律和规章。1政府采购制度因各国法律制度、政治制度的不同而有所差异。但通常，政府采购制度都只包括管理并控制与采购合同订立方式有关的法律和规章。具体来讲，一国政府采购制度内容主要包括：（1）采购政策。其中最重要的是采购目标和原则，它是政府采购制度的灵魂。（2）采购方法和程序。它是政府采购制度的核心内容。（3）采购组织和管理。它是政府采购制度有效运行的基础。（4）救济制度。它是政府采购制度规章受到损害时，强有力的保护者。我国现行政府采购的特点：一是法定性特点。这是我国政府采购的最大特点。随着政府采购法的颁布实施，政府采购已成为法律赋予的神圣职责，开展政府采购就是依法行政，依法采购，不遵守政府采购制度就不只是违纪问题，而且还是违法问题；二是公正性特点。这是政府采购的最本质特点，离开了公正，政府采购就称不上“阳光采购”。政府采购法确定了公正、公平、公开和诚实信用原则；三是规范性特点。这是政府采购的重要特点，它主要体现在管理的规范性和操作的规范性之中；四是管理型特点；五是操作性特点；六是效益型特点；七是服务性特点；八是市场性特点；九是政策效应的多重性特点；十是与国际接轨性，政府采购也是经济全球化的产物2。（二）我国政府采购的基本情况1.采购规模政府采购规模持续扩大，全国政府采购规模由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，年均增长23.5%。政府采购实施范围从传统的货物类采购向工程类、服务类采购扩展。货物类采购从通用类货物向专用类延伸，服务类采购从传统的专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域，工程类采购逐步纳入政府采购管理的范围。政府采购资金构成从财政性资金逐步向单位自筹资金、银行贷款、bot项目市场融资等方面扩展。采购活动逐步涵盖一些公益性强、关系民生的支出项目，如农村具购置、中小学免费教材、医疗器械及药品、安居工程、文化下乡等。2.采购方式我国政府采购方式为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等，其中公开招标仍是我国现阶段的主要采购方式。例如，2009年采用公开招标的采购规模为5576.4亿元，占采购总规模的75.2%，采用邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购方式进行采购的规模分别为317.1亿元、637.7亿元、549.9亿元和331.0亿元，分别占采购总规模的4.3%、8.6%、7.4%和4.5%。数据来源：2007年、2009年政府采购基本情况表 2009年全国政府采购方式比重图 单位：亿元3.政府采购活动规范化财政部门作为政府采购监督管理部门，一直把法律制度建设和规范化管理作为一项重要工作来抓，推动采购活动更加公开透明和公正公平。在“十一五”期间，以政府采购法为统领、以部门法规为依托的政府采购法律制度框架基本形成，大多数地方都制定了专项管理办法和具体操作规程，增加了法律法规的可操作性，以公开招标为主要采购方式的格局进一步得到巩固。公开招标采购资金由2005年的1917亿元增加到2010年的6482亿元，占采购总规模的比例由65.5%提高到77%。信息公开度不断加大，基本实现了中国政府采购网主网站与地方分网站的互联互通，推动了招标信息在中国政府采购网的集中发布。内蒙、天津等地开始预公示招标项目，重庆、辽宁及贵州等地开始网上直播招标过程，有的地方还对项目评审专家信息进行公示，使政府采购工作更加“阳关”，电子化政府采购系统建设步伐加快，促进了政府采购操作业务的规范统一2。4.政府采购中心监督政府采购工作各级财政部门密切加强与监管、审计等部门的协作配合，不断创新监管方式，在促进廉政建设方面取得了新成效。全国政府采购管理机构与操作机构分离工作基本完成，“管理分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制进一步完善，专项检查工作深入开展，加强了政府采购工作的规范运行。二、采购制度在运行中存在的缺陷及原因分析政府采购制度在实施以来取得明显成效：一是通过公平、公正、公开的招标方式，增强了政府采购活动的透明度，减少了暗箱操作、索要回扣等弊端，有助于从制度上堵住产生腐败的漏洞；二是加强了资金管理，提高了财政资金的使用效益；三是增强了政府公务员的公仆意识和反铺张浪费意识，促进了观念和作风的转变。但是，我国的政府采购制度还处于试行摸索阶段，在运行中也暴露出一些缺陷。这些缺陷主要是：1.认识不清，目的不明是导致政府采购制度推行速度较慢的原因一项新的制度能否顺利实施，认识是第一位的。目前，政府采购作为一项新政策已在全国正式实施，但有的领导至今还没有弄清楚什么是政府采购制度，以及为什么要推行政府采购制度。认为推行政府采购制度是恢复计划经济和统分统配，甚至认为政府采购机构是一手遮天，集权独揽，与日益完善的社会主义市场经济背道而驰。有的领导则认为目前财政困难，能保证正常工资的发放就不错了，哪里有钱来安排物资采购资金。另外，社会民众则认为政府采购只不过是将各单位分散的采购资金简单汇总，集中采购而已，是换汤不换药等等。这样，就从根本上影响到政府采购制度的顺利推行。2.采购方式比较单一府采购的方式是多种多样的，按招标范围可分为竞争性招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购；按采购规模可分为小额采购、批量采购和大额采购；而按招标阶段可分为单阶段招标采购和两阶段招标采购3。目前，国外一般采取对大额商品公开招标和对小额商品采用采购卡相结合的方式，而且具体的招标方式也是多种多样的，例如公开招标、协商招标等。虽然，我国政府规定政府采购可以采用公开采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购和单一来源采购五种方式，但目前真正有效使用的却只有公开招标一种方式。理论上，公开招标是最有效、最透明的。可就目前我国实施政府采购制度的实践时间还不长，缺乏经验，我们的公开招标还只是一个基本框架，政府采购的“公开、公平、公正”的原则并没有得到充分的体现，仍存在一定的“暗箱操作”，还不具备全面推行公开招标的条件。而且，单一的公开招标形式对小额商品采购来说一定合适，一是成本太大，二是采购周期太长、程序复杂，时间上过于浪费。且在现行的公开招标中，也存在一些问题：有些地方只重视采购商品的价格，忽视了质量、技术、服务等因素。另外，评价的程序也还不完善，还夹杂着一些地方性和行政性的因素。3政府采购的规模小、范围窄根据国际经验，一个国家政府采购规模一般占其gdp的10%以上，或占财政支出的30% 。2007年我国政府采购规模占当年gdp的1.9%，占财政支出的 9.4%。近年来，我国政府采购规模虽然实现了大幅度增长，但与国际水平相距甚远4。这说明了我国政府采购工作仍处于初级阶段，并且在一定程度上说明，我国政府采购法对政府采购的定义与国际惯例相比，范围相对较窄。根据国际惯例，公共部门包括履行政府职能的机构或从事垄断经营的无商业风险的企业，它们开展的采购活动都是政府采购，而我国相应的规定是各级国家机关、事业单位和团体组织，范围要窄得多；从资金来源来说，不仅仅是财政性资金，还包括外国政府贷款、个人捐助等渠道的资金；从功能角度来说，凡是履行公共职能的采购行为， 都应是政府采购。而从我国各试点情况来看，政府采购的范围主要集中在交通工具、医疗设备、办公用品，也有部分省市实行定点会议、维修、加油等，个别城市把采购范围扩大到了城市绿化、公共设施维护等。换句话说，政府采购的范围主要局限于一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及管理、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上，而对于非标准化产品、采购限额以下的货物工程和劳务，如房屋维修工程、材料采购工程等则仍未实行规范的政府采购制度。这样的采购范围与完整意义上的政府采购差距很大，许多由财政资金负担的支出项目并没有包括进来。4.采购计划的编制和执行存在任意性目前，由于政府采购项目没有单列，“政府采购资金专用户”尚未设立，专项资金预算项目还没有制定相应标准，定性的多，定量的少，具体操作困难，导致采购管理部门无法全面准确及时地掌握各部门所要采购的货物、工程和服务项目，从而难以有计划、有步骤地实施政府采购招标工作。而且，政府采购计划的编制和执行也存在着很大的随意性，人为因素变更计划的现象较为普遍。在各地采购计划编制中，一般由采购单位申报采购计划，经同级财政部门汇总编制本地区的年度采购计划。但是，采购计划往往不是建立在严格的研究评估基础之上，单位需要什么就申报什么，只要资金有来源，能执行政府采购规定的程序，就可以随意的采购。且各采购单位都是以本部门预算最大化为出发点，在编制预算时通过各种方式来增加本部门的预算支出，以获得更多的支配权力，提高部门收益和地位。同时，预算的审批部门和各采购部门之间信息不对称，很难发现其中存在的问题。于是整个计划的编制、审批都存在很大的随意性，计划编制不完整、采购项目的确定缺乏论证、政府采购计划被随意变更的情况比较普遍。因此，实行政府采购制度只是改变了采购主体的采购方式，并没有有效地约束其效率低下、浪费严重的采购行为5。5.政府采购队伍缺乏专业人员政府采购工作涉及经济科学、自然科学等多学科知识，是一项集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点于一身的全新工作，要求采购人员不仅要熟悉财经、科技含量高的网络工程、建筑工程等方面的知识和市场操作的技能，还要懂得招标的有关法定程序和文件规定。只有这样政府采购人员才能切实履行好政府采购职能，提高政府采购的工作效率和采购效益。然而，各地在成立政府采购机构时，对人员配备的专业素质考虑较少，或受人员编制的限制，往往只是在财政部门内调剂产生，虽然他们有一定的财政工作经验，但政府采购工作对于他们是一个全新的课题。这些人员除了掌握所从事专业财经知识外，对于其他行业管理知识和高新产品专业技术知识甚少。如果不尽快使他们掌握政府采购的专业知识和技能，将在很大程度上直接制约着政府采购制度的推行。6.机构设置不尽规范根据中华人民共和国政府采购法的有关规定，财政部门是政府采购的主管部门，下设政府采购管理机构，主要负责本地区的政府采购管理和监督工作，财政部门不得直接参与和干涉政府采购中的具体商业活动。然而，各地特别是一些县级政府在推行政府采购的过程中，机构的设置往往都是在财政部门设立一个政府采购办公室或政府采购中心，属于财政部门内部的科室，代表财政部门行使政府采购管理监督和具体采购事务的双重职能，这就难免出现与财政职能不相适应的现象，从而使财政部门在政府采购管理职能上界定不清，出现财政职能越位和缺位现象。7.政府采购缺乏监督体系政府采购监督缺乏明确的监督主体、监督客体、监督内容、监督措施及其相互制约机制。政府采购区别于以往分散采购的最大特点便是它的程序性和规范性。政府采购工作的每一个层次、阶段和环节，都有其明确规范的职责分工和操作程序，都应受到相关监督主体的跟踪监督。只有接受明确的、系统的监督，才能保证政府采购工作的公开、公正、公平。目前，我国不少地方将政府采购的管理机构和操作机构职责全部交由采购中心，财政部门参与了政府采购的编制、采购支出资金的管理和监督。这种现象的存在有一定的客观原因，但随着政府采购工作逐步走向深入和大规模推开，这种“政事不分”的做法应该得到规范。8.采购过程存在违规操作现象政府作为国家最大的单一消费者，其采购的规模、数量、品种、价格和频率，对整个国民经济有着直接而又重大的影响。政府采购的规模往往很大，对于供应商来说，政府采购的订单很可能关系到企业的生死存亡问题，而政府的订单又不是每个供应商都能得到的。为了赢得政府的订单，各个供应商展开非常激烈的竞争，在价格或质量、服务缺乏竞争优势的条件下，为了获得更高的利润，供应商往往会采取贿赂采购官员、游说政府官员的做法。再者，经济体制改实质就是要改变人们之间的利益关系，政府采购制度的改革必然会有一部分人的利益受到绝对的或相对的损害。而各分散的采购单位是传统采购制度下的得益者，在实行政府采购制度改革的过程中又是利益的损失者，为了不使自己的利益受到损失，可能会对改革设置重重障碍，成为改革过程中或大或小的阻力，阻碍政府采购制度的实行。三、完善我国现行政府采购制度的措施建议 通过分析，我们发现我国现行政府采购制度从运行环境到运行机制，乃至制度本身，都在不同程度上存在缺陷和不足，制约着政府采购制度的推行和发展。完善我国现行政府采购制度是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。就现阶段而言，我国经济发展的不平衡，造成各地政府采购制度推行的程度千差万别，因而政府采购制度变迁应以强制性变迁为主。即通过政府命令和法律引入，采取强制性手段实现。具体的可以在以下几个方面予以考虑：1.加强宣传和教育，切实提高各级领导对推行政府采购制度重性的认识。可以通过办培训班的方式，也可以利用相关的报纸（如中国财经报）、网络（如中国政府采购网）、杂志（如中国政府采购）三位一体的政府采购信息发布体系，引导和提高公民及国家领导人员的知识水平，使他们逐步认识到通过政府采购制度的推行，可以有效地控制政府机关物质采购中的腐败，加快政府采购制度的完善。2.加强政府采购知识培训，提高采购队伍专业水平。一是加强和扩大政府采购培训范围，实行分类培训。在加强政府采购人员的培训时，也要加强对采购单位领导、财务人员、代理机构、供应商、政府公共事物和公益事业人员进行政府采购基本知识和技能的培训，从而确保政府采购人员队伍的专业化、职业化。二是要加强理论与实际相结合的现场培训，在培训方式上要多样化。三是加强岗前培训和上岗后的后续教育，实行重点培训。3.健全制度，强化管理。一是建立审评制度，强化资金控制；二是建立操作制度，强化规范运作。明确规范采购机构、采购单位、资金管理部门、供应商的责任和义务，并实行相互牵制制度，采购过程中的各个环节：公开招标网上订购或合同订购验收付款核算决算岗位的工作人员明确分工，严禁串岗、代理，预防采购风险；三是建立核算制度，强化财务管理；四是建立保证金制度，强化风险意识。4.加强法制建设，完善政府采购制度。5.建立监督机制，体现“三公”原则。首先，建立政府采购的监督法规体系；其次，在规范政府采购操作程序的基础上，建立重点采购环节的日常监督制度；最后，建立专职与兼职相结合的政府采购监督队伍。6.完善网络体系，形成采购大市场。网络管理师政府采购中的一个重要环节，对提高政府采购工作质量和效益有着不可估量的作用。网络体系包括很多方面，应主要抓好三个网络建设：一是人才网络建设；二是信息网络建设；三是市场网络建设。结束语 总之，现在我国政府采购制度还处于起步阶段。政府采购制度的完善是一个循序渐进的过程，是随着我国市场经济的不断完善而逐渐成熟，通过公开的市场操作，充分发挥政府采购的经济职能作用，实现我国现阶段的社会经济目标，为推动有中国特色社会主义市场经济发展做出贡献。 参考文献：1张照东政府采购制度比较研究m江西人民出版社20072曲永鑫我国现行政府采购问题研究d吉林大学。20073王保安立足国内改革和对外开放推动政府采购工作再上新台阶r.中国政府采购网2011-05-264马海涛、姜爱华我国政府采购制度研究m北京大学出版社20075闰翠、付国静我国政府采购制度的现状分析j东方企业文化国家与城市竞争,2010(5)6 张莉我国政府采购制度研究d山东大学20057张通进一步推动政府采购制度改革与发展在政府采购高峰论坛的讲话z8徐彩霞我国政府采购制度现状分析j辽宁对外经贸学院，2005（12）9中国政府采购网10财政部国库司our country government p