县目标绩效管理体系的问题及对策探讨

XXX 县目标绩效管理体系的问题及对策探讨 摘要 近年来，随着我国行政体制改革的不断深化，目标绩效管理在各级党委政府中越来越受重 视。XXX 县在开展目标绩效管理工作中，积极探索、大胆实践，逐步走出了一条符合本县 实际的目标绩效管理道路，取得了一定的成效。通过几年的实践，目标绩效管理体系中一 些弊端和问题逐渐显现，急需对目标绩效管理体系进行修正和完善，健全目标绩效管理机 制。XXX 县应从管理机制、指标体系、督办机制、考评体系以及结果运用等方面入手，建 立健全一套以落实县委政府决策部署为核心、以激励创先争优、强化内部管理、注重结果 评价为重点的目标绩效管理体系，激发和调动全县上下干实事、抓落实的积极性和主动性， 推动美好 XXX 县建设。 关键字 目标管理 绩效考核 XXX 县 1 目标绩效管理体系发展背景 “目标管理”的概念是管理大师彼得德鲁克（Peter Drucker）1954 年在其名著管理实 践中最先提出的，是指管理者通过目标对下级进行管理，当组织最高层管理者确定了组 织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的分目标，管理者根据分 目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。政府绩效管理始现于 20 世纪末期的西方国 家，随着我国行政体制改革的不断深化，我国开始借鉴和引进国际流行的新的管理机制、 管理技术和工具，政府目标绩效管理也是在这样的背景下在我国党政机关行政管理中应用、 发展起来的。政府目标绩效管理是行政管理制度的创新和有效管理的工具，是全面贯彻落 实科学发展观、树立正确的政绩观的重要手段，对提高政府绩效、改进政府工作，建立规 范、公正、透明、廉洁、高效的行政管理体制有着重大意义和重要作用。 XXX 县开展目标绩效管理工作不足十年的时间，通过积极探索，大胆实践，在 2011 年制订 了较符合 XXX 县实际的目标管理考核办法并沿用至今，基本建成了一套“组织健全、内容 科学、机制完善、程序完备、操作规范、运转协调、结果公平”的目标绩效管理体系，通 过目标绩效管理推进经济社会发展，极大地激发和调动了全县上下干实事、抓落实的积极 性和主动性。虽然取得了一定的成效，但在工作开展过程中发现了许多问题，急需进一步 完善目标绩效管理体系和机制，深化目标绩效管理工作，才能保证县委、县政府重大决策、 重要工作部署的全面贯彻落实，才能推动 XXX 县法治政府、责任政府、服务政府、效能政 府的建设，才能推动 XXX 县在全市同类区县中率先崛起，与全市同步全面建成小康社会。 2 目标绩效管理体系现状 2.1 目标绩效管理体系原则 XXX 县坚持科学发展、加快发展的工作指导思想，以统一领导、依法行政、实事求是、 突出重点、分级负责、客观公正、注重实绩为工作原则，着力建立“组织健全、内容科学、 机制完善、程序完备、操作规范、运转协调、结果公平”的目标绩效管理体系，以树立 “凭实绩用干部、看公论选干部”的良好用人导向，调动全县干部干事创业激情，全力推 进美好 XXX 县建设。 2.2 目标绩效管理体系的考核对象分类 XXX 县结合本县实际，对全县 19 个乡镇、82 个县级部门（含垂直管理部门和部分企事业 单位）开展目标绩效管理，充分考虑了各乡镇和部门的差异，实行统一考核办法、统一评 分标准、分类排位。将 19 个乡镇按人口数量和经济发展水平分为一、二、三类，有效避免 了因经济发展基础不同、工农业分布不均所带来的不公平现象；将 82 个县级部门按职能分 工分为县委党群部门、县政府综合经济管理部门、县政府社会事务管理部门、县垂直管理 部门四类，构建了县、乡两级规范统一的目标绩效管理框架。 2.3 目标制订的依据 依据中、省、市、县的重要工作部署，县委、县政府当年中心工作、 政府工作报告 和全县经济社会事业发展规划，上级下达的主要经济指标和重要工作任务，以及各乡镇、 各部门按照法律、法规、规章的授权和职能分工，由本乡镇、本部门完成的主要业务工作 和承诺的实事目标。 2.4 目标的基本内容 XXX 县进一步优化完善了目标绩效管理指标体系，创新设立了“实事承诺、目标选贤”考 核管理办法，对乡镇、部门新设置了“实事承诺目标考核” ，同时保留了保证目标、共同目 标、单项工作等考核内容，既重视经济指标考核，又重视党建考核，既重视年度综合考核， 又重视日常工作考核。 2.5 “实事承诺、目标选贤”考核 “实事承诺、目标选贤”考核机制是 XXX 县为做好分类考核、差别化下达任务的创新举措。 乡镇的“实事承诺目标”除经济社会发展主要指标、全县性主要工作任务外，由各乡镇在 年初根据自身实际申报在结构优化、民生改善、公共服务和社会管理等方面的实事性目标； 县级部门的“实事承诺目标”在兼顾全县经济社会发展主要指标、主要工作任务和自身职 责等内容上，由县级各部门在年初根据自身实际申报在依法行政、公共服务、机关管理和 惠民富民等方面的实事性目标。 2.6 服务对象满意度测评体系 XXX 县在 2009 年建立了服务对象满意度测评机制，并纳入年度综合考核，广泛吸引公民、 社会机构参与，在年终通过问卷调查的方式，开展综合测评和社会评价，收集各乡镇各部 门在依法行政、工作作风、服务质量等方面的情况，广泛征求各方面对各级各部门工作开 展情况的意见，促进各级各部门切实改进工作作风，真真切切为群众办几件看得见摸得着 的好事和实事。 2.7 目标的考核评定 为确保目标绩效考核的公开、公平、公正，进一步完善了目标绩效考核机制，建立了“实 事承诺目标”考核专家库，对“实事承诺目标”实行动态验收考核制度，目标责任单位每 完成一项承诺目标即可向县委、县政府申报验收，由县委县政府督查目标办公室按结构比 例从专家库中随机抽取人员组成验收考核组，通过目标责任人述职、验收考核组实地察看、 走访调查、查阅资料等方式进行验收考核，并由验收考核组成员评分后，经验收考核组成 员和目标责任人签字后，归入该单位“实事承诺目标”档案，作为年终考核计分依据。 经济发展主要指标则由年终统计数据或由对应责任部门提供指标的完成情况，完成目标任 务 110%以上的，按基本分的 110%计分，完成目标任务 70%-109%的，按完成实绩比例计分， 完成目标任务 69%以下的不计分。保证目标、单项工作、共同目标等定性目标由目标责任 单位按照年初所定的考核标准，结合日常考核和年终考核，提出各单位的最终考核得分， 并与获奖加分与受批评扣分、一票否决情况、服务对象满意率测评结果一并纳入年终考核 中。各乡镇、县级各部门根据年终考核评分排序，按照一定比例在本类别内评出优秀、全 面、基本完成任务三个等次。 2.8 目标绩效管理考评结果运用 强化目标绩效考核的结果运用，将目标绩效管理考评结果作为改进工作、加强管理、 干部问责、实施奖惩的重要依据，建立健全了对单位与个人的目标绩效管理激励机制。一 方面，按照综合考核等次对单位领导班子成员和机关工作人员给予一定的经济鼓励。另一 方面，将考评结果与评先评优、干部任用紧密结合，把考评结果作为评定“四好”班子、 “五好”党委的重要条件，对“出色完成任务”单位的干部在选拔任用、职务升降、教育 培训工作中优先考虑，对“基本完成任务”的单位，取消党政“一把手”当年度评优资格， 降低班子成员和职工评优比例，对单位“一把手”及分管领导进行诫勉谈话。 3 目标绩效管理体系中存在的问题及原因分析 3.1 目标绩效管理意识淡薄 XXX 县目标绩效管理意识不强，整体思想观念还不适应目标绩效管理要求，部分单位 及干部对目标绩效管理的内涵、重要意义和价值认识还不够清楚、不够透彻，受传统“官 本位”思想影响，认为目标绩效管理就是年终考核排名次，在日常工作中对目标绩效管理 工作不够重视，目标绩效管理意识和理念还比较淡薄，目标绩效管理知识和能力还比较贫 乏。 3.2 组织机构不健全，人员力量不足 随着行政体制改革的不断深化，目标绩效管理工作逐步从年终目标考核向常态化、过程化 的目标绩效管理转变，成为各级党委、政府有效推动各项重要工作与重大决策部署有效落 实的重要抓手，目标绩效管理工作任务越来越重，而目标绩效管理队伍建设严重滞后，人 手严重不足，特别是基层干部流动较大，基层目标绩效管理机制不健全，没有确定较为固 定的工作人员，工作交接机制不完善，常常导致工作脱节。 3.3 目标绩效考核内容繁多，目标制定不够科学合理 目标绩效考核是综合性考核，考核内容涵盖了经济建设、社会事业发展、民生改善等 定量指标以及党的建设、作风建设等定性指标，例如：庆符镇 2014 年目标绩效考核内容包 括 16 个定量发展指标、16 项单项工作、5 项自行申报的实事承诺目标、17 余项定性保证 目标以及 10 余项共同目标，从中可以看出目标绩效考核内容种类多、指标细。同时，目标 绩效考核是自上而下的考核，在目标设定上要依据上级设定目标，缺乏针对性，虽然 XXX 县已建立了分类考核、差别化下达的机制，但仍存在机制不健全、落实不到位的问题，发 展基础较差的乡镇或非经济主要职能部门仍在考核中不占优势。在具体指标的制定上，缺 少科学合理的增长上浮机制，如在制定指标任务时单纯以上年度完成数为基数上浮一定比 例，却未考虑该指标执行过程中的环境因素、偶然因素，而导致任务制定过高或过低，无 法激励工作积极性和主动性。 3.4 日常绩效管理督查抓得不紧 受综合考核内容繁多、工作任务重、人手不足等因素的影响，对日常绩效管理与督查 督办还抓得不够紧，大多时候停留在查报表、看总结上，虽然也开展了一些常规性的督促 检查，但力度不大，不够全面深入透彻，往往是走走过场，报喜多于报忧，对发现作风不 实、工作进度差、质量不高等问题没有较真逗硬，只求结果，不重过程，只重年终考评， 忽略日常督查，目标绩效管理工作没有常态化。 3.5 年终考核流于形式化 中国传统的人情观念对考核产生严重的消极影响，人情在考核中占了很大的比重。 XXX 县成立的“实事承诺目标”考核专家库大多是由各职能部门专业人员和分管领导组成， 而这些专家成员同时也是被考核单位的人员，在年终考核时不可避免地出现这个单位和我 日常工作中联系配合较多较好分就打得高些，联系不多的单位分就打得低一些的现象，有 失公平。而年终各单位工作任务都较重，既要应付上级考核又要对下考核，往往考核时重 软件资料、显性政绩，而未真正深入现场查看或是实地调查了解工作取得的实效，使得年 终考核流于形式化。社会评价机制不健全，开展服务对象满意度测评时调查问卷发放范围 有限，评议主体缺乏代表性、评议方式单一，没有广泛吸引公众参与，社会评价常常成了 自己评自己。 奖惩激励机制不健全 XXX 县的奖惩激励机制还不健全，仍存在吃大锅饭、平均主义的现象，绩效管理结果 与有效运用衔接不够，在干部选拔任用上没有充分发挥绩效管理结果的作用，缺乏长效机 制，在改进和推进工作上做得不够。同时，XXX 县干部待遇远低于宜宾市、翠屏区，甚至 还不如邻近的珙县、筠连县，干部选拔任用机制不健全，在经济待遇和政治待遇都不如周 边区县的情况下，一些年轻干部位子才坐热或是工作刚刚上手便已考离 XXX 县，一些工作 骨干往往在本工作岗位上干了三年、五年甚至七八年，仍未得到重用，工作已渐渐进入了 疲惫期，激情干事、创新干事的精神都有所懈怠。以庆符镇为例，该镇共有 59 人，其中公 务员 48 人，事业人员 8 人、工勤人员 3 人；其中 30 岁以下 6 人，30 岁到 40 岁间 15 人， 40 岁以上 43 人；领导干部 9 人，中层干部 19 人；59 人中就有 5 人在编不在岗，而近三 年已有 11 人考离或调离本单位。从中可以看出，干部结构比例严重失调，年龄老化严重， 年轻干部流失严重。如何留住干部特别是那些想干事、能干事、干得成事的干部，并让其 到需要的岗位上发挥作用已成为一大难题和迫在眉睫的事。 4 对策及建议 4.1 强化目标绩效管理观念 目标绩效管理是以价值的判断引导政府的行为，并以结果的运用最终实现对政府的管 理，它贯穿于政府管理的全过程，对推动政府职能转变、深化政府改革，构建一个服务、 高效、民主、负责、廉洁的政府具有极其重要作用。因此，要高度重视目标绩效管理工作， 广泛宣传其重要意义和作用，自上而下切实转变观念，在思想上达成共识，正确对待目标 绩效管理工作，要从目标考核向绩效管理转变，要从“唯 GDP”这种经济发展至上向经济 社会全面、协调、可持续发展转变，要从“官本位”向“民本位”转变，有了科学的发展 观和正确的政绩观，才会有正确的目标绩效管理理念，才能构建一个科学、合理、规范的 目标绩效管理体系，避免目标绩效管理流于形式、疲于应付等弊端。 4.2 健全目标绩效管理体系 进一步健全完善目标绩效管理体系，严格落实“统一领导、分级负责”的原则和“一 把手负责制”的要求，各乡镇、各部门也要成立相应的目标绩效管理工作小组，由一把手 为目标管理工作第一责任人，班子成员就分管事项向第一责任人负责，落实较为固定的工 作人员，形成自上而下、上下联动、纵向到底、横向到边的目标绩效管理体系。同时，规 范目标绩效管理内设机构职责分工，充实目标绩效管理力量，加大对目标绩效管理人员的 专业知识培训，每年组织全县各级各部门的目标绩效管理人员开展一次业务培训，积极推 广目标绩效管理中的好做法、好经验，提升目标绩效管理能力和水平。 4.3 优化目标绩效管理考评指标体系 目标的制定对整个目标绩效管理工作起着至关重要的作用。优化完善考评指标体系， 首先要坚持“综合评价、有所侧重”的原则，要围绕上级下达的工作任务和县委县政府确 定的中心工作，同时又要注重针对性，体现差异性，把握因地制宜原则，在制定目标任务 时应充分了解被考核单位的情况，找准被考核单位的定位，有针对性地制定目标任务，如 乡镇中庆符镇为县城所在地，可定位为城市综合发展类，月江镇为工业集中区所在地，可 定位为工业发展类，可久镇有丰富的旅游资源，可定位为生态旅游业加农业发展类，而趱 滩乡地势偏远，是一个纯农业乡镇，可定位为农业发展类。其次，要化繁为简，精简一些 常规性目标，归并同类性指标，突出特色性指标，定量目标与定性目标相结合，科学合理 分配分值比重，突出特色工作、难点工作、重点工作。最后，对定性目标要尽量细化、规 范化，避免模棱两可、含糊不清的语言；对量化指标要建立科学合理的指标增长机制，指 标过低或过高都不利于激发工作积极性和工作热情，制定指标数应以上年度完成情况为基 数的情况下，充分考虑指标完成过程中的各种因素，是否存在偶然性，是否受环境因素影 响，既要符合科学发展规律，又要适度加压。 4.4 目标绩效管理常态化 目标绩效管理不仅仅是目标考核，更重要的是绩效管理。要改变过去重年终考评、轻 过程管理的观念，要向过程管理、动态管理转变，注重日常性、实效性，将目标绩效管理 工作常态化。要健全督查督办长效机制，完善台帐管理机制和问责机制，将考核督查内容 设立台帐实行全程跟踪。要创新日常督促检查的形式，每次督查应有安排、有记录、有结 果、有反馈，汇集成督查档案作为日常考核的依据。庆符镇在开展目标绩效管理工作中就 建立了良好的长效机制，在年初定任务时，由每个班子成员自报任务、自领任务，将任务 分解落实到了人头，在实施过程中，实行月报制度，每个班子成员将自己所承担的工作任 务的进度情况、存在问题、对策措施每月填报成表，交由专人负责汇总报第一责任人，这 样有利于全面掌握情况、及时发现问题、及时采取措施、有效追责问责。这样加强日常管 理、过程管理的好经验值得在各乡镇、各部门中广泛推广。 4.5 完善目标绩效考评机制 要杜绝目标绩效考评中的打人情分、流于形式的现象，目标绩效考评机制必须要向科学化、 标准化、制度化方向发展。一是考评主体向多元化发展。健全完善目标绩效考评机构，让 目标绩效考评机构能相对独立地开展目标绩效考评工作，要强化审计、监察在目标绩效考 评工作中的作用，要吸引人大代表、政协委员以及公众参与目标绩效评估，加大公众参与 度，重视公众满意度的考评，保证公众参与的途径畅通。二是考评方式向多样化发展。切 实落实动态验收考核制度，对实事承诺目标完成一项即申请验收一项，减轻年终考核压力， 可将实事承诺验收与项目验收相结合，如某乡镇实事承诺目标为修建乡村公路 5 公里，在 项目主管部门组织项目验收时，实事承诺验收同步进行，项目验收完毕，参与项目验收人 员和实事承诺验收组成员一起当场对实事承诺目标评分考核，纳入实事承诺验收档案。这 样可以避免年终考核任务多、时间紧的压力，也可避免只重视软件资料，没有深入实地现 场查看，实事承诺验收流于形式的弊端，也可在一定程度上避免打人情分这种有失公平的 现象发生。考核中除采取责任人述职、实地查看、查阅资料等形式外，还可通过走访调查、 发放调查问卷等形式开展，可适度推广相关利害人或公众评分的考核方式，让目标绩效考 评工作真正取得实效。三是引入电子政务新载体。电子政务可使信息传递更加迅速及时， 反