国家行政机关公文写作与处理授课提纲(徐加曾)

国家行政机关公文写作与处理授课提纲 （2008 年 5 月 23 日） 办公室各位同仁： 按照会议安排，今天由我和大家共同学习国家行政机关公文 写作与处理这一课题。总体来说，这一课题范围很广、技巧很多， 讲起来也很枯燥，加之本人的水平和能力有限，因此，我认为这一 课题也很难讲。但既然安排了 2 个小时的时间来进行专题学习。我 就结合着自己在工作中所积累的一些经验、体验和做法，与大家共 同进行探讨学习，讲得不妥和不对的地方，请各位予以批评指正。 今天，我主要讲三个方面的内容。 一、公文的简要常识 我们把一切公务活动中所形成和使用的文字材料称之为公文， 这是不加任何限制的定义。由于公文的种类繁多，其性质、特点各 异，使用范围不同，颁发程序、规范程序、执行落实的行政约束力 不一，又有保密程度、紧急程度之分，因而比较庞杂。为了熟悉、掌 握和正确使用不同公文，我们有必要对公文进行区别分类，相对加 以规范。规范公文，必须分门别类，按其属性加以区别。如果不加 以区别分类，分文的写作、办理、制发就难以“对号入座”。对现代 公文文种的分类规范，目前尚没有统一的认识和一致的意见。从总 结公文处理的实践和一些分类规范看，按公文的属性和不同的根 据予以分类规范，尚比较科学和符合实际。具体有以下分类法： 2 按照机关的种类划分，有党务机关公文、行政机关公文、司法 机关公文、军事机关公文、企事业单位公文、社会团体公文等。本 书讲的主要是行政机关公文。 按照公文的行文方向划分，则分为上行公文、平行公文、下行 公文三种类型。这是公文草拟、制发首先要明确的。否则，制发的 公文就没有目的、没有针对性。 按照公文的保密程度划分，则分为绝密公文、机密公文、秘密 公文、内部材料、普通公文等 5 种。我们每草拟一份公文，其应属 于哪一种，要根据有关保密规定确定。 按照公文的紧急程度划分，则分为特提公文、特急公文、加急 公文、平急公文、普通公文 5 种。在机关运行中，属于比较急的公 文，多以电报、传真方式传递，按规定时限办理。 按照使用范围划分，则分为通用公文和专用公文两大类。通用 公文如新办法所列的决定、通知、通报、报告、请示、批复意见、 函、会议纪要等；专用公文如司法类公文、经济类公文、任免类公 文以及议案、提案、建议、说明类公文等。本书所讲的主要是通用 公文。 按照规范性和分发程序的规范程度、行政约束力的强弱划分， 可分为规范性公文和非规范性公文两大类。新办法所列的 13 种 公文，其颁发程序比较规范，行政约束力较强，属于规范性公文。 在规范性公文中，还有颁发程序更严格、更规范、约束力更强， 执行中更加权威的法律、法规性公文，如法律、法规、规章中的法、 3 条例、规则、章程、规定、办法、实施细则、实施办法等。根据制发 程序的严格性、执行落实约束力的强弱，对法律法规性公文进一步 划分，则又可分为法律性公文和法规规章性公文。在法律性公文中， 又有母法与单项法律即宪法与普通法之分。 在规范性公文中，其制发规范、执行约束力低于法律、高于通 用规范性公文的，是法规规章性公文，如条例、规定、办法、规程、 章程、细则等。在法律规章性公文中，法规高于规章。法规性公文 又分为行政法规和地方性法规；规章性公文又分为部门规章和地 方政府规章。法规规章性公文有多种不同的文种。 在规范性公文中，还有与通用规范性公文处于同一层次上的 专用规范性公文，如司法公文、军事公文、外交公文等。 在公文中，规范性公文以外的，则属于非规范性公文。对非规 范性公文按照其使用范围划分，则可分为非规范性通用公文和非 规范性非通用公文两类。非规范性通用公文的种类比较多，如调查 报告，工作计划类，工作总结类，提案、建议、说明，讲话稿类，简 报信息类，书信类公文，启事类公文，条据类公文，表格类公文，大 事记等。非规范性非通用公文的种类比较杂，涉及面小，本书不作 具体阐述。 二、常用规范性公文写作 按照办法的规定，常用规范性公文主要有 13 种，分别为命 令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、 意见、函、会议纪要。 4 由于时间关系，今天不可全部都讲，我重点对 12 种在工作经 常使用的公文作讲解： （ （一一） ）通通知知 1 通通知知的的释释义义 通知是一切机关、会事业单位、社会团体传达上级指示，部署 安排工作，实施管理措施，处理公共事务，任免聘任干部，批转、转 发、印发下级机关、上级机关和不相隶属机关有关公文，要求以下 级机关需要周知的事项等使用的公文文种。通知是新中国建立以 来一直被确定使用的规范性文种之一。通知是下行文，制发主体应 是受文单位的上级机关或主管单位，且受文单位与制发主体应有 直接或间接的隶属关系。 2 通通知知的的分分类类 通知是公文中使用频率最高的一个文种，也可以说是一个综 合型的公文载体。根据功用，通知大体分为以下几种类型：一是部 署性通知。这类通知主要用于为贯彻上级机关的工作指示而作出 的部署，或本级机关决定开展工作所作的具体安排。二是管理性通 知。这类通知主要是机关的内设部门对某项业务工作制定的管理 意见、规定、方案、细则、办法等，需要转发各单位贯彻执行的通知。 三是知照性通知。这类通知主要用于向有关单位、部门传达、告知 本级机关决定的事项，如人事任免、机构设置、启用印章、重要更 正等。这类通知只要求下级机关知晓，不需要贯彻落实。四是事务 性通知。这类通知主要有转发上级的文件或领导讲话通知、转发领 5 导指示通知、会议通知等。 3 通通知知的的特特点点 从内容看，通知有以下几个特点：一是明确性。通知有明确的 受文单位。下发的通知需要报上级机关的用抄报，不相隶属的相关 单位用抄送。二是指令性。除知照性通知外，任何通知都有做什么， 怎么做的内容，用通知这种方式来统一、规范各单位的做法。三是 政策性。各级党委、政府制定的政策，有的是用立法形式发布的， 还有许多是用“通知”来规定的，政策性较强。四是兼容性。通知虽 然是独立的一个文种，有其适用范围，但在实际运用时，很多通知 的内容与指示、决定、意见这些文种都有兼容性。如下行文的意见， 内容和写作方法与通知没有什么差别，必要时可以把“意见”换成 “通知”文种行文。 4 通通知知的的格格式式 通知的格式为：标题主送机关正文成文时间。任何通知 的格式是基本不变的。 5 通通知知的的写写法法 通知的写法应根据目的、对象、内容和材料确定。这里介绍的 是一些常规的写法。 （1）标题的写法。情况不同标题的写法也不同，觉的有四种写 法：一是以机关红头文件或电报印发的通知，标题要写发文机关、 发文事由、文种。例如国务院办公厅关于开展全国粮食清仓查库 工作的通知。二是以白头文件形式印发的通知，标题可以省去发 6 文机关这个要素，只写发文事由和文种。例如，关于认真做好 年工作总结的通知。这类属临时性的工作通知，没有必要用红头 文件印发。三是以白头文件形式印发，且是机关内部事务的通知， 可以省去发文机关和发文事由，只写文种“通知”即可。四是转发文 件的通知，发文机关、发文事由、文种三个要素要齐全，这里要注 意避免出现三个以上“的通知”。具体处理有两种方法：一种是直接 转发原文，不要转发经过转发的文件。如市人民政府要转发 省人民政府转发国务院关于严禁再建楼堂馆所的通知的通知 时，标题可写为市人民政府转发国务院关于严禁再建楼堂馆 所的通知的通知。另一种是不引原文标题，只写发文机关和标题 内容。例如，市人民政府转发国务院关于严禁再建楼堂馆所文 件的通知。这样写就不会出现三个以上“的通知”了。 （2）主送机关的写法。主送机关是指与制发机关有直接或间接 隶属关系的受文单位，通知的发送范围根据需要确定。通常有三种 写法：一是普发通知要统称，因为单位多范围广，不可能一一都写， 只能统称。统称必须有固定不变、规范统一的程式，不能随意。例 如，县人民政府的普发通知，一般主送机关的统称是：“各乡、镇人 民政府，县直各委、办、局”，主送机关的顺序不要随意颠倒，任何 公文的通知都要这样规范来写。二是发部分单位的通知要简称。例 如州人民政府发部分单位的通知，涉及两个县的主送机关应简称 为：“县、县人民政府”，不能写为“县人民政府、县人民政 府”；涉及财政、农业、水利部门的，主送机关应简称：“州财政局、 7 农业局、水利局”，每个部门前边不一定要都加“州”字。三是只发每 个系统一个单位的通知要全称。例如，市人民政府发的涉及一个县 人民政府、市财政局、市工程建筑公司的通知，应写为“县人民 政府，市财政局，市工程建筑公司”。 （3）正文开头语的写法。主送机关写完后，在写通知事项前边 通常都要写一段话，这就是开头语，也叫导语。开头语主要围绕是 什么，为什么内容来写，把什么、为什么交代清楚就行了，不要写 其他无关紧要的话。写开头语有几种方式：一是总结式。这就是对 前一段的工作进行简要总结，看到成绩，指出存在的问题，然后再 写为什么发这个通知。二是目的式。这就是把是什么省去不写，开 头就是为什么发这个通知。这是一种觉的开头方式，写起来较简单， 不需要进行更多的构思。三是叙述式。这也是开头觉的一种写作方 式。例如，转发领导批示的通知，首先要交代一下某领导在什么材 料上，对什么问题作了什么批示，这个批示对工作有什么指导意义， 然后再写通知的要求。这样写，才能让下级机关了解通知的来龙去 脉。四是依据式。这就是根据上级机关的通知精神，对本单位的工 作作出安排部署。五是点题式。这种开头方式一般用于转发文件的 通知，开头就把转发的文件标题点出来，直接入题。 以上开头语写完后还要紧接着写一句“现将有关问题通知如 下”，用以结束开头语，引出下文。这样，上下前后才能自然转接。 （4）正文内容的写法。通知正文内容与报告、请示正文内容的 不同之处，就是要写好叫下级机关做什么、怎么做的问题。因此， 8 写作时要紧紧扣住“怎么做”来写。既然前边写的是“现将有关问题 通知如下”，一般都有 3 个以上的问题要解决。要解决这些问题就 要把问题分开来写，一写什么，二写什么，三写什么都必须明确。 提出的方法要切合实际，有操作性。具体怎么写，有几种方法可以 参考： 一是标题要引人入胜。正文中的每一个问题都写一个小标题， 这个标题要根据所写内容，认真推敲、提炼，可用对偶句式或排比 句式作标题，以引人入胜。对偶句式是字数都一样多的两句话，例 如，“强化意识，加强领导”、“完善措施，活化机制”、“狠抓质量，注 重实效”、“转变作风，搞好服务”等，都属于对偶句式。排比句式是 三句话以上，每句话字数都一样多，例如，“与时俱进，开拓创新， 努力实现两个转变”、“突出重点，打好基础，全面提高整体素质”。 采用排比句式作标题，不仅引入注目，而且思想性和理论性较强。 二是开口要尽量小。正文中每个问题的小标题，都是入题之口。 写标题要考虑开口不宜过大。开口太大，内容不容易写清楚；开口 小一点，内容就容易写得充实、丰满。例如，把“精简会议，精简文 件”作为一个问题的标题来写，就要分别说明如何精简会议、如何 精简文件，写起来很费力。如果分开各作一个问题的标题，开口就 小多了，写起来就省力得多。 三是内容要纵横交错。在写每一个问题时，都要考虑纵要到底， 横要到边。写清楚上级是怎么要求的，下边应该怎么做。纵要到底， 就是要把该写的问题写完，该写几个问题就一定都要写到，不能少 9 写图省事。横要到边，就是写每个问题要考虑它的横面。例如，写 关于传染病防控工作的通知时，一般都涉及要求各级党委、政府加 大宣传力度的问题，怎样加大？光靠各级党委、政府开会宣传是不 够的，就必须写明要利用报刊、广播电视、互联网、手机信息、黑板 报、墙报、文化站、科技站、卫生院、图书室等媒体和单位，把各行 业都调动起来，对广大人民群众进行传染病防控工作知识的宣传 教育，做到家喻户晓，人人皆知，群防群控。这就是横面。 四是表述要有虚有实。“虚”是指写作者对问题的思想认识。正 确运用“虚”这种表述方式，往往能起到公文的灵魂作用。我们常说 某某同志写的材料思想性很强，就是指他对问题的认识和分析深 刻。“实”是指解决问题的具体方法，要求要切合实际，有可操作性， 不能讲空话、大话、套话。通知的正文写法一般要求有虚有实，有 血有肉。例如，有一通知要解决的是建立和完善公共财政体系的问 题，正文一开头就写“完善和建立公共财政体系是贯彻三个代表 重要思想的体现，是全面建设小康社会的重要保障，是建立社会主 义市场经济体制的重要环节。”这就是对问题的认识，不是具体的 方法，但却是这个问题写作的有机组成部分。通过对问题的认识， 提醒各级各部门对此项工作引起重视。认识写完后再写怎样建立 和完善公共财政体系的要求。当然，每个问题不一定都要虚实结合 起来写，那样就成格式化了。一般问题不需要写认识，要求怎么做 直接说就行了。 （5）结束语的写法。有的通知常用“特此通知”或“此通知”来作 10 结束语，这是多年来写通知的习惯沿袭用语。认真推敲起来，实属 拖泥带水、多余的语言。实际上通知可不写结束语，正文写完即可。 有的写结束语，但不是一句话，而是一段话，对通知的贯彻落实提 出总的要求。 （6）落款的写法。通知与其他公文一样，最后要署单位名称和 成文时间，具体写法与请示相同。 （7）通知应加盖印章。 （ （二二） ）报报告告 1 报报告告的的释释义义 报告是向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见和建议，答 复咨询，上报备案等使用的公文文种。报告是典型的上行公文。 2 报报告告的的分分类类 报告与其他公文不同，既有规范性报告，又有非规范性报告。 这两种报告的类别不同，载体也不同。规范性报告是以机关文件作 为载体印发的公文，体例、格式、版式讲究规范。非规范性报告通 常是以白头文件形式印发的公文，除体例、格式讲究规范外，版式 的随意性较大。本节讲的是规范性报告，关于非规范性报告的写作， 将在第三章中专门论述。规范性报告从内容上看主要有以下几种 类型：一是工作报告。就是按照上级机关要求所作的工作性报告， 让上级机关掌握情况，更好地指导工作。二是情况报告。即在贯彻 党的方针政策中遇到了问题，需要如实向上级机关反映、陈述意见、 说明理由的报告。三是回复报告。一般是就上级机关询问或临时交 11 办的事项向上级机关写的报告。四是备案报告。备案是行政机关为 加强规范性文件的监督，保证规范文件质量，维护社会主义法制统 一，促进依法行政而建立的一种行文制度。备案的内容是各级行政 机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具 有普遍约束力的文件（规章除外）。备案报告行文的程序是：制定机 关在规范性文件的公告签署之后，应将备案报告、规范性文件正式 文本和说明装订成册，一式三份报上级政府法制机关登记。上级政 府法制机关的收到备案报告之日起 5 日内，对规范性文件进行形 式审查。符合规定的予以登记，并向制定机关出具统一编号的规 范性文件登记回执；不符合规定的，不予登记，返回制定机关重新 报送或作其他处理。 3 报报告告的的特特点点 报告具有三个特点：一是运态的上呈性。报告属于上行文中的 一种文体，不能作为下行文和平行文使用。二是行为的从属性。一 是方面是上级机关要求报，另一方面是制定机关必须报，任何报告 不外乎这两种情况。三是内容的特殊性。只有在上级机关询问或本 级机关在工作中遇到新情况、新问题时，才向上级机关报告。不能 不分情况什么问题都报告，给上级机关增加公文处理的负担。 4 报报告告的的格格式式 报告与其他公文一样，有相对固定的结构形式。具体讲，其格 式的结构是：公文标题主送机关正文结尾成文时间。这些 要素缺一不可。 12 5 报报告告的的写写法法 报告的写作方法多种多样，不是固定不变的。每一个报告空间 怎么写，应根据公文内容来确定，但基本写法是通用的。具体如下： （1）标题内容要全。报告的标题内容结构是：发文机关+发文事 由+文种（报告）。 本来，按照国家行政机关公文处理办法规定， 只有下行文和平行文的公文标题才冠发文机关名称，上行文的公 文标题是否冠写发文机关没有硬性要求。后来，考虑便于电脑管理 检索，国务院办公厅秘书局专门做了规定，要求各省、区、市政府 上报国务院的公文标题都应冠上发文机关。因此，为统一机关的公 文格式，行政机关报告的标题应按发文机关+发文事由+报告格式 来规范标注。 （2）主送机关可视需要而定。作为规范性公文的报告必须有明 确的受理机关。报告原则上应只报一个直接上级机关或主管部门， 特殊情况也可写两个以上机关，不管写几个机关，都应根据需要来 定。由于报告是属于阅知性的公文，不需要上级机关办理答复，因 此，除主送机关外，发文机关认为有必要阅知的其他上级机关，可 用抄报的形式报送。但是，除突发事件报告外，不得越级主送。 （3）导语要简明扼要。导语就是在主送机关名称之下、正文的 引言或概述。导语主要有两个内容： 第一，要说明为什么写这个报告。这是报告开头必须交代清楚 的内容。通常有三种写法：一是依据式。这种写法一般是工作报告 13 和回复报告采用。例如：根据什么机关的什么通知精神，或者根据 某某领导的指示精神，我们怎么做，做了什么等等。二是叙述式。 这种写法一般用于情况报告。即以叙述的形式简明扼要地说明写 此报告的原因，以表明其必要性。三是点题式。这种写法常用于写 备案报告。写什么备案报告，一开头就要把备案文件的标题点出来。 第二，要写连接词。导语写完后，紧接着要写一句话：“现将情 况报告如下”。用这句话作为承上启下的连接词，以结束导语并引 领报告的主要事项。这是工作报告、情况报告、回复报告的格式化 写法。备案报告因系备案性质，且需上级机关回复，其格式相对单 一，较为特殊，不需要写这句话。 （4）正文层次要清晰。正文是公文写作的主要部分，报告也不 例外。特别是篇章结构、段落大意、过渡照应、内容详略等，都要认 真谋篇布局。先写什么，后写什么，顺序安排必须合理。正文层次 的基本结构是：第一，基本情况；第二，主要做法；第三，收到的效 果；第四，存在的问题；第五，今后工作的建议。这是工作情况报告 正文层次结构的通常内容和顺序，写作时可以视需要取舍。回复报 告的层次结构就不一定这么复杂，只要把上级机关询问的问题写 清楚就行了。备案报告就更简单，一般都是综合式写法，从开头到 结尾只有一段文字，没有段落层次。具体怎么写要靠写作者自己去 把握。 （5）结束语要规范。正文写完了要另起一行写一句报告的结束 14 语。结束语的写法很多，规范的写法有以下几种：回复报告和情况 报告一般写“专此报告，请阅”；工作报告一般写“以上报告当否，请 阅示”；备案报告一般写“请予审查”。无论什么报告，不要简单地用 “特此报告”或“此报告”来作结束语。 （6）成文时间要准确标注。报告结束后，均应在正文的右下边 标注成文时间。成文时间就是领导审核签发的时间。按规定，行政 机关的公文成文时间要用汉字标注，例如“二 OO 四年十一月八日” ，不能标注为“二 OO 四十一八”或“O 四年十一月八日”。加盖单 位印章不写单位名称。 （ （三三） ）请请示示 1 请请示示的的释释义义 请示是本级机关、单位在工作中发生的不能自行决定的重大 问题，不属于本机关、单位权限审批范围的事项，需要上级机关审 批、解决的重大事项，以及对上级指示要求中不明确的问题等向上 级机关主求指示、批准时使用的公文文种。请示作为公文的一个文 种单独使用的时间并不很长。1951 年由政务院印发的公文处理 暂行办法草案中，只有报告没有请示，对上级的请示或报告事项 均用报告这个文种。1981 年国务院办公厅发布公文处理暂行办 法时，才把请示从报告中分离出来，成为独立的一个文种，并规 定了适用范围。 2 请请示示的的分分类类 请示可分为以下几种类型：一是请求审批事项的请示。例如， 15 工程立项、机构调整、人事任免、发展规划、管理办法、工作方案等。 二是请求解决问题的请示。这是本级机关在工作中员到的困难和 问题，需请求上级机关帮助解决的公文。例如，解决资金、添置设 备、改善条件等。三是请求批转文件的请示。这种请示常用于部门 制定的规章性文件或涉及面较大的工作意见，请求领导机关转发 贯彻执行的请示。四是请求指示、答复的请示。这种请示一般用于 急需处理、而本级机关又无权决定的事务性工作，或涉及面较广的 政策性问题，需请求上级机关给予指示，统一做法。请示事项较单 一，但有一定的时效性。 3 请请示示的的特特点点 请示与报告同属于上行文，具有明显的特点：一是超前性。凡 请示都是打算要做的事情，必须事前行文，不得事中、事后行文。 二是从属性。所请示的事项不管有多急、有多么重要，都必须经过 上级机关核准同意才能组织实施，未经批准不能执行，更不得超越 职权先斩后奏。三是依赖性。例如，要钱要物这一类的请示，只有 依靠上级机关才能解决。四是单一性。凡请示性公文，主送机关只 能写一个，不能一文多送；只能一文一事，不得一文多事。五是保 密性。请示性公文从上报之日起到上级机关批复前，都要注意对请 示内容的保密。一方面不能发下级机关，另一方面不能向有关或无 关单位泄露请示的事项，必须待上级机关批复同意后才能公开。 在公文处理实践中，由于报告与请示都是上行文，受文单位都 是上级机关，因而经常出现报告与请示不分，两个文种使用混乱的 16 现象。应了解请示的性质特点，明确报告与请示有以下明显的区别： 从公文处理上讲，报告属于阅知件，请示属于办理件。从功能上讲， 报告是向上级机关汇报情况，反映问题，供决策参考；请示则主要 请求上级机关给予指示，解决困难，答复问题。从内容上讲，报告 的内容比较广泛，涉及面可大可小，篇幅可长可短，形式也比较多 样；而请示则比较单一，一文一事。在行文格式上，报告比请示限 制较少。 4 请请示示的的格格式式 请示性公文，不管内容多或少，篇幅长或短，都有基本的格式， 这种格式与报告相同，其结构形式是：公文标题主送机关正文 结束语成文时间。除了有附件可在结束语后边写“附件”外，其 他结构都是固定不变的。 5 请请示示的的写写法法 写请示与写其他公文一样，具有基本的写作方法和要求。 （1）标题的写法。按照国务院办公厅的要求，标题规范的写法 是：发文机关+请示事由+文种。例如：“市人民政府关于的请 示”。三个内容缺一不可。这里特别要注意准确使用文种，“请示”不 能用“报告”来代替，也不能把“请示”和“报告”合在一起，写成“请 示报告”。 （2）主磅机关的写法。任何请示性公文都有一个受文单位，就 是直接的上一级机关。主送机关的写法较简单，只要写出受文单位 的名称即可，不要写领导的姓名、职务。另外，必须考虑三个问题： 17 第一，只能写一个主送机关，不能写两个以上受文单位。例如“市 委、市政府”。第二，要写规范的简称或统称，不能随意乱写。例如， 给市人民政府写请示，不一定写全称，写“市人民政府”或“市政 府”都是规范的简称或统称，但不能简写为“市府”。第三，要注意行 文关系，只能逐级行文，不能越级行文。 （3）正文的写法。正文是指主送机关（不含主送机关）之下、结 束语（不含结束语）之前的公文内容。这是整个公文写作的重中之 重。这部分内容不一，结构复杂，写作技巧要求较高。虽然没有可 借鉴的模式，但不管什么请示的正文，都要求写好以下内容：一是 要写开头语，要用简明扼要的文字交代清楚为什么写此请示，尔后 用“现将有关问题请示如下”一句话来结束开头语，同时启动请示 内容的写作。二是要写好请示的问题。这部分内容要紧接开头语后 边写。党见有两种写法：请示内容不复杂的采取“综述式”写法，所 请示的问题用一个自然段就可写完；请示内容涉及问题较多的采 取“分述式”写法，把所请示的内容分成若干问题，分别陈述意见， 这种写法是最通行的。无论采取哪种写法，都要摆事实、讲道理， 把请示的问题讲清林，这样才能引起上级机关的重视，并给予关心 支持。三是提出的方法要合理可行，不能只提出问题，还应该结合 实际提出解决问题的具体方法，供上级机关办理答复时参考。 （4）结束语的写法。正文写法后要写一句结束语，以表示正文 截止。结束语的规范写法有三种：一是请求审批事项、解决问题的 请示，一般写“特此请示，请审示”；二是建议性的请示，一般写“妥 18 否，批请示”或“以上意见如无不妥，请批转有关单位贯彻执行”；三 是请求指示的请示，一般写“以上请示当否，请指示”或“当否，请指 示”。这三种结束语只是常见的写法，实际上相互之间没有严格的 区分度，大都可以通用。但除此之外，其他结束语不要乱用，例如： “特此请示”、“此请示”、“可否，请示”等。因为这些结束语语义不全、 不规范，从语气上说也不够谦恭。 （5）附件的写法。为使领导机关掌握了解情况，有些请示需要 在正文后边附相关材料，一并上报领导机关，这就是附件。附件的 写法有规范的格式。即在正文完了以后下空 1 行字、左空 2 个字 （不顶格）的位置写“附件”，附件后标全角冒号（：）。如果只用阿拉 位数字编序号，把附件标题分“1”、“2”、“3”写出来。序号 后边标点符号用圆点（）标注，不能用顿号（、）标注。附件标题写 完后不使用任何标点符号。 （6）落款的写法。任何公文都要落款，具体写法是：正文结束后 都不署单位名称（3 个以上单位联合行文例外），用汉字写成文时 间。书写的位置是：以本级机关名义印发的公文，成文时间写在正 文（包括附件）结束后往下空 5 行字距的第 5 行右下角（右空 4 个 字）位置上；以本级机关办公厅（室）名义印发的公文，成文时间写 在正文结束后往下空 3 行字距的第 3 行右下角（右空 4 个字位置 上。要加盖印章。 （7）请示件应当在附注处注明联系人的姓名联系电话。 （ （四四） ）函函 19 1 函函的的释释义义 函是平行机关，不相隶属机关、单位之间相互商洽工作，通报 情况，询问和答复问题，征询意见，向有关主管部门请求批准事项 时使用的公文文种。这里指的函是正式公函，属于规范性公文。 2 函函的的分分类类 函的种类可根据不同标准进行多种划分，有以下几种类型： （1）根据行文性质分，有去函和复函两种。去函指本机关主动 与对方单位联系公务发出的函。复函是指本机关答复询问或批准 事项发出的函。 （2）根据行文形式分，有公函和便函两种。公函是按正式公文 格式行文的一种公文。公函有两种形式，一种是有正式的文件头， 发文机关标识用红色印制，编专用字号。另一种是信函式文头，这 种文头是国家行政机关公文格式规定使用的，它的形式与机关 公用笺相似，不同之处是，发文机关名称下边 4mm 处印一条武文 线（上粗下细），武文线下边 200mm 处一条文武线（上细下粗），而 不是常见的红色反线。同样编文件专用字号。这是公函页面的两种 形式。便函是用于联系一般事项使用的函。例如，本级机关派人到 外地考察学习，事前需向当地对口单位联系，请他们协助安排食宿、 考察项目等，一般都使用便函。便函用机关公用信笺纸行文即可， 不需编字号。便函属于非规范性公文。 （3）根据行文作用分，有商洽函、咨询函、答复函、请批函、邀 请函和告知函 6 种。商洽函是以函的形式与有关机关、单位商讨洽 20 谈公务事项。询问函是以函的形式向有关机关、单位征询、探问公 务事项。答复函是以函的形式回答和批准所问事项及请求批准事 项。请批函是以函的形式向有关主客部门请求批准。例如，各省、 区、市的地（州、市）级政府拟在北京设立办事机构，一般都要事前 给北京市政府办公厅发一请批函，请求他们批准设立。邀请函是以 函的形式邀请上级领导或相关机关、单位派员参加某项活动。告知 函是以函的形式使有关单位知晓某一项公务事项。 3 函函的的特特点点 函之所以被列为规范性公文中的一个文种，就是因为它具有 多种特点，在公务活动中有极其特殊的用处。一是灵活性。突出表 现在行文灵活、程序简便、传递迅速。有的格式化行文，有的也用 信笺行文；有的编字号行文，有的不编字号行文；有的写标题，有的 不写标题；有的邮送，有的传真。二是多向性。函除不能给直接或 间接相隶属的上下级机关、单位行文外，其他都可以使用。三是多 属性。有的与请示搭界，如询问和向有关主管部门请求批准事项。 有的与批复搭界，如答复询问和上级主管部门对有关部门请求的 批准。有的是商洽、处理一般事宜。四是广泛性。这是从应用范围 来讲的，大的可以用于请批事项，小的可以用于联系工作，还可以 用于政审调查等。函不仅运用广泛，而且使用频繁。五是简练性。 即篇幅简短。从公文的内容看，函一般写几百字就说清楚了，层次 结构不复杂，语言组合要求也不高。 在公文处理实践中，由于对函文种的作用了解不够，把本来应 21 以“函”行文的文种误用成“通知”、“请示”等，影响公文处理工作的 规范化。“函”作为文种使用，实质不在其内容上，而在于其形式上。 如请求批准事项，审批权在上级机关的，则使用“请示”；审批权在 平行机关业务主管部门的，则使用“函”，其内容都是一样的，行文 具体表现则在标题上。 4 函函的的格格式式 函的格式有三种。第一种是：标题主送机关正文结束语 成文时间。这种模式的函要编字号，存档备查。通常用于商洽、 答复、请批等公函。第二种是：标题（如“邀请函”、“干部商调函”、 “调查函”）主送机关正文结束语成文时间。这种格式的函 与前者的区别主要是标题的写法不同，事由可以不详细写明。第三 种是：主送机关正文结束语成文时间。这种格式没有标题， 一般是告知函、便函使用。 5 函函的的写写法法 函的写作不复杂，篇幅要求也不长，无论是公函还是便函，一 般都分为两个自然段写。第一段写正文，第二段写结束语，特殊情 况也有分若干段写的。下面分别介绍几种写法： （1）标题的写法。除告知函、便函外，函都应写标题，具体有两 种写法；一是由事由+文种组成标题，例如关于请一位领导参加出 口商品交易会组委会的函。二是简明事由+文种的标题，例如邀 请函、干部商调函。 （2）主送机关的写法。一般一函只写一个主送机关。有的函也 22 有内容相同，需与几个部门商洽的情况，不管什么情况，都要分别 致函。 （3）正文的写法。函本身就有简练的属性，写作时不需叙述更 多的认识和议论，可直来直去，只要把发函的意思表明就行。去函 主要把握好三个内容，即：为什么发这个函，做什么事项，请对方 单位怎么给予支持。复函则注意写好两个内容：一是开头要简述对 方单位的来函情况，包括来函日期、来函标题（没有标题的要把内 容引出来）、来函字号。例如：“你厅于年月日给我厅关于 请一位领导参加出口商品交易会组委会的函（外经函号） 收悉”。简述对方单位的来函情况，目的是告诉对方本复函是对这 个来函的回复，让对方单位知晓此事的办理结果。二是针对对方单 位请求办理的事项写好复函意见。回复的态度要明确，同意的要有 具体意见，不同意的要写明理由，给对方单位合的解释。 （4）结束语的写法。正文写完后，一般要写一句结束语，以表 示对对方的谦和、尊重。函的结束语有多种写法，不同的种类写法 也不同。商洽函常用的结束语是“可否，盼复”、“当否，请复”；答复 函常用的结束语是“特此函复”；请批函常用的结束语是“专此函报， 请复”、“特此函报，请予批准”；邀请函常用的结束语是“专此函请， 顺致敬意”；告知函常用的结束语是“特此函告”。以上只是函部分 常用的结束语。此外，还有许多很好的写法。但是，不管怎么写，都 不要用“此致，敬礼”来作结束语。 （5）落款的写法。函，有一个单位发的，也有两个单位联合发 23 的。一个单位发的函，单位名称和成文时间按“通知”的写法即可。 两个单位联合发的函，单位名称和成文时间要按规定要求规范地 写。即：落款单位要平行居中排列，一般是主办单位在前，协办单 位在后，中间距离以盖印章不相交切为原则。成文时间写在落款单 位下空 1 行字距、居中位置上，左右两边各空 7 个字。最后盖章。 （ （五五） ）会会议议纪纪要要 1 会会议议纪纪要要的的释释义义 会议纪要是在会议宗旨指导下，根据会议记录、会议文件和相 关资料锤炼而成，反映会议基本情况和精神的纪实性公文，是传达 会议主要精神和确定事项，要求与会单位共同遵守、执行的一种文 体。 2 会会议议纪纪要要的的分分类类 会议纪要，是把一次会议召开的概况、讨论的主要问题和决定 事项整理出来形成的一种文件。其种类一般是按会议的特点划分 的，常见的主要有以下几种：一是常委会议纪要。这是指党委常委 参加的会议纪要。例如，中共市委常委会议纪要。二是常务会 议纪要。这种会议纪要专用于政府主要领导或主要领导委托某领 导主持召开的领导班子成员会议。例如，省人民政府常务会议 纪要。三是办公会议纪要。这是用于单位主要领导主持召开的研 究部署工作的会议纪要。例如，省财政厅厅长办公会议纪要。 四是党组会议纪要。这是指党组召开的研究党内事务的会议纪要。 例如，省人民政府办公厅党组会议纪要。五是专题会议纪要。 24 这是指某领导召集有关部门召开研究专项工作的会议纪要。这种 会议纪要一般是级别较高的领导机关使用，地、县级机关没有必要 分得这么细。例如，省人民政府专题会议纪要。六是协调会议 纪要。机关中有许多日常事务工作需要通过召开会议协调处理，协 调的结果要记录备查，就要用会议纪要来作为栽体。协调会议纪要 一般也是相当一级的机关适合使用。七是综合会议纪要。这种会议 纪要什么会议都可以使用。通常首页是红色的会议纪要文头，每 个纪要是什么会议，在标题上写明就行了。这种会议纪要综合性较 强，最适合地、县级领导机关使用。 3 会会议议纪纪要要的的特特点点 会议纪要是一个特殊的文种，除纪要性、决议性、周知性外， 还有以下特点：一是真实性。每个会议纪要都是会议情况的真实记 录，而不是凭哪位领导的主观意愿编造的。二是从属性。会议纪要 不是关起门写出来的，也不是先写出来然后再开会议定的，而是要 根据会议议定的情况来写。起草人要服从会议，不能会议服从起草 人。三是指令性。会议纪要虽然与“通知”不同，但同样具有指导工 作的作用，什么工作怎么做是明确的，而且一旦形成纪要，相关单 位和部门都必须遵照执行。四是综合性。一个会议纪要既可以纪要 一项工作，也可以纪要不同的几项工作，综合性较强。 4 会会议议纪纪要要的的格格式式 会议纪要既是公文中的一个文种，又是会议纪要本身的载体。 所有的会议纪要都通过“会议纪要”这个载体印发，一般不用“文件” 25 载体印发。由于它的这种特殊属性，其格式也得分两方面介绍。 第一，文件头的格式。任何会议纪要都要有一个正式的文头 （用红色印刷）。会议纪要文件头的格式两两种：一是由发文机关+ 纪要种类+会议纪要组成。例如，省人民政府常务会议纪要、 市人民政府市长办公会议纪要，以此类推。二是由会议纪要 四个字组成。例如，综合运用的会议纪要文件头，标识“会议纪要” 即可，把发文机关和纪要种类都省去。这两种文头的字体都用小标 宋字体，字号由制文机关酌定。标识位置与下行文的文件头一样。 会议纪要标识的下边缘往下 28mm 处，从左至右画一条与版心等 宽的红色反线。在红色反线上边 4mm 处，左边写制文单位的全称， 右边写印发会议纪要的时间，居中写“第期”，不编字号。 第二，文章的格式。纪要文章的格式很简单，通常是：标题 综述纪要事项附注。没有主送机关，不加盖印章，写不成文日 间由各单位酌定。 5 会会议议纪纪要要的的写写法法 会议纪要一般采用综合式写法，按其格式结构分层来写。 （1）标题的写法。标题有两种写法：一是用会次+会议名称+会 议纪要作为标题。常委会、常务会、办公会的会议纪要都是这种标 题。例如，第次常委会议纪要、第次省长办公会议纪要、 第政府常务会议纪要等。会次要从一届党委或政府组成后第一 次会议记起，到换届前最后一次会议止，主要记录本届党委或政府 召开会议多少次，不能以年度记。二是用会议内容和会议纪要作为 26 标题。例如，关于部队退伍士兵安置工作的会议纪要、关于市 政府采购协调工作的会议纪要、关于全省防震减灾工作的会议 纪要等。以上两种会议纪要前边都不写发文机关。 （2）开头语的写法。任何会议纪要都首先要综述一下会议的情 况，按顺序写好以下内容：一是开会的时间（在异地召开的会议要 写地点），由谁主持召开什么会；二是参加开会的领导；三是会议内 容，包括会议议题，哪些单位的领导汇报了情况，哪些单位的领导 发表了意见，最后哪位领导作了总结讲话；四是对会议总的评价 （议题单一的会议也可不写）；五是与下文的连接词，在开关语写完 后接着写一句“现将会议议定的事项纪要如下”。开头语主要是介 绍会议的一般情况，语言简明扼要。 （3）纪要事项的写法。纪要事项要根据领导最后总结讲话的精 神来写。因为领导的总结讲话是综合了各方面的意见，并经过深思 熟虑后形成的，是成熟可行的意见。要把领导的总结讲话记下来 （或录下来），认真领会讲话精神，然后再动笔写。通常领导怎么讲 就怎么写。特殊问题也可在不改变领导讲话意思的前提下，进行必 要的文字修饰。这样写出来的纪要才真实、客观、不夸张、不片面。 千万不能凭自己的主观臆想去写，领导讲过的没写，没有讲的倒写 进去了，这不仅不能如实反映会议精神和实际情况，而且不可能使 会议精神得到贯彻落实。 （4）附注的写法。附注一般是记录参加开会单位、领导的姓名。 重要内容的会议纪要，都应在纪要正文结束后，下空 1 行另起一段 27 分两层写出度、列席会议领导的单位和姓名。如“出席会议的领导： ”和“列席会议的领导” （ （六六） ）批批复复 1 批批复复的的释释义义 批复是上级机关答复下级机关请示事项时使用的公文文种。 是针对下级机关的请示，发自上级机关，体现领导意愿和权威，答 复性与指导性相结合，对报送请示的下级机关直接约束力的公文。 2 批批复复的的分分类类 批复可分为三种类型：一是解释政策规定的批复。这类批复主 要是下级机关在执行上级机关制定的政策规定时，遇到的一些无 法解决的问题，提出来请上级机关给予明确。例如，“文革”期间上 山下乡的知识青年参加工作的工龄如何计算的问题，上级机关要 对相关的政策作出明确解释，给予批复。二是帮助下级机关解决问 题的批复。这类批复是最多的。例如，下级机关在经济活动中碰到 了资金、设备配置、人员编制等方面的困难，请求上级机关帮助解 决，上级机关提出帮助解决的办法，并给予批复。三是批准下级机 关无权决定的问题的批复。例如，机构设置、区划调整、重大建设 项目、城市建设规划、县域经济发展规划等，都是必须报上级机关 批复同意后才能组织实施的。 3 批批复复的的特特点点 批复具有以下特点：一是下行性。批复只能由上级机关对下级 机关行文，不能平行。二是被动性。所有批复都是有请才有复，没 28 有无请行文的批复。三是针对性。批复都是有针对性的，下级机关 请示什么问题只能批复什么问题，无关的问题不需要涉及。 4 批批复复的的格格式式 批复的格式是：标题主送机关正文成文时间。 5 批批复复的的形形式式 从机关实际工作来看，可采取两种形式批复：一是同意或部分 同意下级机关所请示的问题，要以党委、政府或部门的名义正式行 文批复。这样，既便于下级机关落实起来有文字依据，又便于机关 存档备查。二是不同意下级机关所请示问题的，不一定行文批复， 但是，应以办公厅（室）的名义电话答复下级机关，说明为什么不同 意的理由，给下级机关一个说法。 6 批批复复的的写写法法 （1）标题的写法。按下行文的要求规范地写。具体写法是：发文 机关+批复问题+文种。例如国务院关于同意市撤销县设立 区的批复、省人民政府关于同意追认同志为革命烈士的 批复等。 （2）主送机关的写法。批复的主送机关只能是一个，哪个单位 上报的请示就写哪个单位，一般写全称或规范的简称。 （3）开头语的写法。批复的开头语比较简单，只要引出下级机 关请示的标题和文件字号就可以了，不需要更多的议论。常见的开 头语有两种写法：一是综合式，就是开头与批复内容连在一起写， 只用一段文字就把所批复的问题说清楚。例如：“你州关于接受日 29 本国际协办事业团捐赠胎儿监护仪的请示（政发号）收 悉。经研究，同意你州人民医院接受日本国际协办事业团无偿捐赠 价值万元人民币的胎儿监护仪壹台，请按规定办理有关手续。” 二是分段式写法。就是比较重要而且涉及面广的批复，要分若干段 来写。开头语是第一自然段。这种写法的主要内容是：来文单位称 呼、来文标题、来文字号、连接词。例如：“你市给省政府报的关于 组建林业股份有限公司的请示（政发号）收悉。经研究， 现将有关问题批复如下”。来文时间可写可不写，要写必须接在“你 市”后边。 （4）批复内容的写法。写批复内容的次序是：首先要对下级机 关请示的问题提出明确的意见，是完全同意还是部分同意，要有个 态度；其次，要提出如何解决问题的具体方法；再次，要指出下级机 关在执行批复时应注意的问题，以免造成负面影响。 （5）结束语的写法。批复通常不写结束语。如果要写，必须用 公文语言在最后写一段表达要求性或指示性的内容。一般不使用 “此复”或“特此批复”来作结束语。 （6）落款的写法。批复的落款与其他公文的格式相同，这晨不 再赘述。 三、常用非规范性公文写作 （ （一一） ）调调查查报报告告 1 调调查查报报告告的的释释义义 调查报告是对客观事物调查后，根据调查材料和研究成果写 30 成的书面报告，是机关、单位在运行中经常开展调查研究而使用的 非规范性通用公文。具体讲，就是某地区、某系统、某行业、某单位、 某问题的客观情况进行周密调查研究，将调查所收集到的资料加 以系统的整理，经综合分析和研究的成果，以书面形式向领导机关 汇报、提供研究机构或通报广大读者的一种文体。 2 调调查查报报告告的的分分类类 调查报告可分为不同的种类。按性质分，有综合型调查报告和 专题型调查报告两种。按内容分，有情况性调查报告、经验性调查 报告、研究性调查报告、问题性调查报告和专案性调查报告几种类 型。按调查方式分，有全面调查报告、抽样调查报告、跟踪调查报 告和一般调查报告。常用的有以下几种： 综合调查报告。这是围绕某方面的问题，进行多方面的周密调 查，将调查的材料加以分析整理写成的调查报告。如毛泽东同志的 湖南农民运动考察报告，恩格斯的英国工人阶级状况，统计部 门的关于全省经济形势的调查分析与对策建设等。 专题调查报告。这是就某个问题对一个调查对象或事件进行 调查，根据调查到的材料写成的调查报告，如关于我省高等学校 办学和管理体制改革的调查与思考、关于依法治省情况的调查 报告。 经验性调查报告。其内容一般包括先进