吉林省城乡最低生活保障制度问题研究1

吉林省城乡最低生活保障制度问题研究吉林省城乡最低生活保障制度问题研究 一、吉林省最低生活保障制度现状1 （一）吉林省城市最低生活保障制度2 1.城市最低生活保障范围.2 2.保障标准及资金.3 （二）吉林省农村最低生活保障制度3 1.农村最低生活保障范围.3 2.保障标准及资金.4 二、吉林省最低生活保障制度的研究论述及存在问题5 （一）实证分析6 1.数据规模.6 2.描述性统计.6 （二）存在的问题分析8 1低保标准相对偏低，部分低保对象的基本生活难以维持9 3制定标准不规范，全省无统一要求10 4机构、人员、经费还存在一定“瓶颈”问题10 三、完善吉林省最低生活保障制度的实施方法11 （一）最低生活保障制度的完善11 1.保障生存权利.11 2.低保实施的普遍性.11 3. 联系当地实际生活水平.11 （二）政策建议12 1.应参照当地的财政支出和平均工资水平.12 2.统筹城乡社会救助制度.12 3.统筹吉林省城乡最低生活保障必须加强最低生活保障方面的立法.13 4.建立多层次的社会保障体系.13 参考文献13 一、吉林省最低生活保障制度现状一、吉林省最低生活保障制度现状 “1997 年 9 月，国务院下发关于在全国建立城市居民最低生活保障制度 的通知 ，通知明确指出到 1999 年底全国各个城市必须建立起城镇最低生活保 障制度。 ”吉林省政府按照国务院的要求，在全省范围内统筹，1997 年底在九 个市州均建立了居民城市最低生活保障制度，将低保人数提高到了 10136 人， 增长率达到 117.8%。到 1998 年底，省政府将低保范围扩展到各县区，使 41 个 县(市)区享有国家最低生活保障，人数比上年增加了 36382 人，同期提高了 361.4%,使得吉林省最低生活保障人数达到 46518 人。 “2001 年 8 月，中共中央、 国务院决定进一步加强城市居民最低生活保障制度建设，要求尽快把符合条件 2 的所有城市贫困居民纳入最低生活保障范围，尽快实现应保尽保的目标。 ” 图 1 吉林省 1996-2009 年城市居民最低生活保障人数增长率 数据源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 从图 1 可以看出，低保人数增长率在 2002 年以前呈现出极大的浮动性，而 原因是由于吉林省建立城市居民低保制度起步较迟，基数小，而国家在起步阶 段在保障资金上和政策上大力支持，从而导致了初始的几年波动性较大。2003 年以后，省政府研究了以往近六年的最低生活保障建设经验，并且借鉴和改善 其他城市的以往经验，进一步完善低保制度及其配套措施和政策，增加了低保 人群的医疗保障范围，逐步改善了被保障家庭的社会保障体系建设。 2010 年，全省共筹集城乡低保资金 36.70 亿元，其中城市低保资金 28.97 亿元，农村低保资金 7.73 亿元。城市低保月标准和月人均补助水平达到 226 和 198 元，比上年增长 5.6%和 16.5%。农村低保年标准和年人均补助水平分别 达到 1319 元和 989 元，增长 5.9%和 30.1%，有效保障了全省 213 万城乡低保对 象的基本生活。 （一）吉林省城市最低生活保障制度（一）吉林省城市最低生活保障制度 1.城市最低生活保障范围城市最低生活保障范围 依据国务院制定的城市居民最低生活保障条例 ，吉林省出台单独法规， 确定了城市最低生活保障范围，有下面几种类别：持有非农业户口并家庭人均 收入低于当地城市居民最低生活标准的居民；无生活来源、无劳动能力且无法 定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民；虽有一定收入但家庭人均收入依然低 于当地居民最低生活标准的城市居民。吉林省城镇低保目前覆盖人群包括生活 困难的在职人员、下岗人员、退休人员、失业人员、三无人员和其他类型的贫 困人群。15 1996 年吉林省城市最低生活保障建立初始期，由于没有成立统一的管理机 3 构，其被保障保障对象主要是由于国有企业改革而下岗的困难职工和城镇登记 失业人员。保障金的给付是由地方政府每年的财政收入按一定比重分配，因此 初始期低保的有范围限制，所以政策的优越性也没有得到充分的展现。到了后 期根据国家对全国各省市统一建立城镇最低生活保障的安排，省政府对初期的 低保制度进行了重新调整，同时各地地方财政对最低生活保障资金逐步加大， 因此从 2000 年开始吉林省最低生活保障救助数量大幅增加，资金支出也得到大 幅度提升，与此同时最低生活保障人数的数据为 143.67 万人达到历史最高，同 时低保的财政支出支出也达到了顶峰，此后低保人数平稳增长。 2.保障标准及资金保障标准及资金 根据城市居民最低生活保障条例的规定，吉林省城市居民最低生活保 障标准的划定主要依据定量分析法，包括：当地维持居民最低生活所需的衣、 食、住费用；适当的水电煤气费用及未成年人教育费用；市场物价指数尤其是 生活必需品价格指数；当地经济发展状况和财政收支状况；其他社会保障标准。 吉林省城市发展起步晚，经济能力较薄弱，民政开展规模和幅度也比较小，因 此民政资金支出水平较低；自 2001 年开始，民政资金保障率出现大幅度提升， 截止到 2008 年末，吉林省民政资金达到 4.7 亿元，占国家民政资金支出的比 例达 2.2%，尽管从全国来看，占比重较小，但考虑到吉林省自身的经济状况， 有了较大的进步。 图 3:吉林省民政资金支出趋势图 数据来源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 （二）吉林省农村最低生活保障制度（二）吉林省农村最低生活保障制度 1.农村最低生活保障范围农村最低生活保障范围 “按照国务院发布的(国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通 4 知的要求制定了吉林省农村最低生活保障档案管理办法 、 吉林省农村居 民最低生活保障资金管理暂行办法 、 吉林省农村贫困家庭收入核算办法(试行) 、 吉林省农村居民最低生活保障办法 。 ”依靠这些制度可以确定吉林省最低生 活保障对象主要条件是具有吉林省农村户口且其家庭人均年收入低于当地最低 生活保障标准的，其中包括一些老、弱、病、残人群。2007 年 10 月 17 日吉林 省民政厅财政厅发布了吉林省农村居民最低生活保障办法 ，其中明确规定了 享有农村低保的人群范围：行政区域内持有常住农村户口、家庭年人均实际纯 收入低于当地农村最低生活标准的农村居民；行政区域内长期重病、重残、年 老体弱、丧失劳动能力、生存条件恶劣的农村居民。 时至 2009 年末，吉林省农村最低生活保障人员达到 756785 人，占全国的 1.6%。吉林省农村最低生活保障人员构成为女性群体 279482 人，占吉林省总体 最低生活保障人数的 36.93%；老年人 282140 人，占吉林省总体最低生活保障 人数的 37.28%未成年人 85777 人，占吉林省总体最低生活保障人数的 6.1 %； 残疾人 131504 人，占吉林省总体最低生活保障人数的 8.9%。 2.保障标准及资金保障标准及资金 从吉林省农村最低生活保障标准的确定主要按照这样的程序制定:第一步， 确定影响农民基本生活的因素。这其中主要有当地农民年均纯收入;基本生活消 费的开支费用;当年的通货膨胀因素;当年地方政府财政收入。第二步，确定农 村最低生活保障标准的原则:一般采用既能够保障农民最基本的生活消费水平又 能促进农民开展生产，促进农村经济发展的原则。第三步，各县级地方政府确 定当地农村最低生活保障标准后提交到上一级人民政府备案审核。第四步，各 级地方政府公布实施最低生活保障标准。第五步，每年各级地方政府对当地消 费水平、物价水平、财政状况等因素的变化对农村最低生活保障标准进行调整。 依照吉林省农村居民最低生活保障办法的规定，吉林省农村居民最低 生活的保障标准制定主要依据：当地农村居民年人均纯收入；当地农村居民全 年基本生活所需衣、食、日用品、水、电费用；当地物价水平、消费能力和财 政状况。 早在 2004 年，吉林省政府就开始对吉林省农村家庭困难人群进行专项补助， 同年吉林实现了农村困难人群专项救助活动，救助对象主要是家庭年人均收入 低于 625 元的农村人口，经过统计共计 46 万人，平均每人补助 150 元，一共投 入了 6900 万元。2005 年，吉林省根据 04 年专项救助中的经验和程序，决定将 农村家庭人均收入低于 625 元的人群纳入吉林省农村最低生活保障体系中来， 5 同时确定每人每年救助标准定为 180 元，救助资金由吉林省转移支付中划拨， 当年共筹集农村最低生活保障资金 9630 万元。2006 年，吉林省政府决定扩大 农村最低生活保障救助对象规模，将救助标准从原来的农村家庭年均收入低于 625 元调高到 683 元，这样增加了 30 万人的救助对象，达到了 80 万农村困难 居民，同时将年人均补助标准从原来的 180 元提高到 240 元。 2007 年，吉林省制定了吉林省农村居民最低生活保障办法 ，同时吉林 省财政对农村最低生活保障加大投入力度，截至到 2007 年底，吉林省财政投入 农村最低生活保障资金共计 2.88 亿元，同时将救助标准也提高到了 693 元，农 村最低生活保障人均补助提高到 360 元。 从表 3 可以看出吉林省县级以上农村最低生活保障标准存在较大差异，与 全国同时期相比，吉林省农村最低生活保障支出水平比全国低 15 元，这一方面 与吉林省经济发展水平和财政收入状况相适应，另一方面吉林省农村救助人群 基数大，救助标准又在逐年提高因此农村最低生活保障水平支出要比全国其他 省份低一些。从吉林省各市县内容分布来看，也存在不均衡发展，其中长白山 区农村最低生活保障 2 月份支出水平最高达到 131 元每人，而通榆县 2 月份农 村最低生活保障支出水平最低仅为 11 元每人。 表 3: 2010 年 2 月吉林省县级以上农村最低生活保障情况 数据来源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 6 二、吉林省最低生活保障制度的研究论述二、吉林省最低生活保障制度的研究论述 及存在问题及存在问题 （一）实证分析（一）实证分析 1.数据规模数据规模 吉林省自 1996 年才开始建立最低生活保障制度，得到的低保数据有限，因 此本文进行分析的数据全部选自吉林省 2011 年共计 49 个县市地区城市居民最 低生活保障标准、劳动者平均报酬财政支出、社会消费品零售总额、和人均 GDP 等五指标合计 245 个数据来构建吉林省最低生活保障制度基础模型。 2.描述性统计描述性统计 图 4 吉林省各市县最低生活保障标准 数据来源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 表 5 2009 年吉林省最低生活保障各指标描述性指标 7 数据来源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 将吉林省 2009 年 49 个城市各分类指标整理： 表 7 吉林省 2009 年城市最低生活保障分析指标统计情况 地区 最低生活保 障 平均劳动报 酬 人均 GDP 长春市29402917934193 九台市15601598818755 榆树市17161707514084 德惠市17161671519584 农安县17161521715411 吉林市21123160430016 桦甸市15602224126796 蛟河市14041884219555 舒兰市14821694046282 磐石市18002056113330 永吉县15602032915273 四平市17162086217739 公主岭市15601708916233 双辽市14041728216245 梨树县14041496113784 伊通县14041651520749 辽源市17401929021989 东丰县15001809114410 通化市18002054619703 梅河口市15962069422373 集安市16801602522241 通化县15601614521504 辉南县13201460315110 8 柳河县13201561511663 白山市15602147323159 临江市17161603421887 抚松县15601878620364 靖宇县15601981616783 长白县19501827817926 松原市19203344028486 长岭县14761677314900 前郭县17162297240912 乾安县14041870626372 扶余县14041348515553 白城市15601579414327 洮南市15601625911242 大安市15601623912365 镇赉县15601743116122 通榆县1560141619653 延边州15601920517391 延吉市15602300631929 图们市15601913714189 敦化市15601709515512 龙井市1404218358858 珲春市15601872824097 和龙市14041568611757 汪清县15601394310231 安图县14041581013346 数据来源:根据中国民政统计年鉴 、 吉林省民政统计年鉴整理得到 通过实证分析可以简单的看出地方政府的财政支出和劳动者报酬是影响一 个地方低保水平的主要因素。从改革开放后，吉林省国有经济占有较大比例， 农业经济是根本，可提供仅仅是初级产品，在整个价值链环节处于一个相当较 低的地位，因此在整个国家进行市场经济改革的进程中，财富的分配格局是农 业经济占比较大的省份向工业产值占比较大省份流转。而每一个发达省份的财 政收入现阶段主要靠第工业产业的贡献，地方财政收入与支出自然比较高。因 此吉林省低保的支出水平的深层次原因不在于吉林省财政投入的多少，而在于 9 经济产业链结构调整的问题。 （二）存在的问题分析（二）存在的问题分析 吉林省是有着悠久历史的重工业基地和能源基地。在计划经济年代,拥有资 源、农业、大中型国有企业。但是,随着我国渐进式改革由沿海向内地推进, 制 度变迁使吉林省的国有经济优势逐渐转变为越来越沉重的负担。国有企业步履 维艰,企业下岗职工增加,职工贫困群体逐步扩大。同时, 由于社会变迁所导致 的其他类型的贫困也在逐步增加,贫困程度加深,城镇贫困问题越来越突出。 省政府决定在 1996 年开始建立最低生活保障制度, 1999 年 6 月以前,城镇 最低生活保障月标准在 90- 130 元之间;共有保障对象 52639 人,占 1999 年非农 人口占 0.46%。在享受最低生活保障金的家庭中,无生活来源、无劳动能力、无 法定赡养人或抚养人的居民较多，从实际工作的角度来看, 在最低生活保障制 度执行的过程中,有下列问题亟待解决: 1低保标准相对偏低，部分低保对象的基本生活难以维持低保标准相对偏低，部分低保对象的基本生活难以维持 低保标准的制定，一直是低保制度的核心内容。标准是否合理、是否与社 会平均水平相适应、是否与其他社会保障项目的标准相配合，这些都值得重视， 但更为重要的是指导思想。根据我国的国情和综合国力的现状，采取“消除绝 对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针是适宜的，但是，由于当前各地确定 标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中问题不少， 不能完全按照上述方针来执行。由于地方财力有限，各地在制定保障标准时并 不是“量体裁衣” ，而是先定经费后定标准，在实施过程中按财政承受能力和保 障对象人数来确定标准。绝大多数的保障对象只是差额补助，再加上实际操作 中有许多理论上存在而实际上难以得到的收入，保障对象得到的差额补助就更 少。吉林省目前的城市低保标准虽每年稳步提高。由 2003 年的 130 元提高到 151 元，但仍然低于全国平均 177 元水平，列全国第 27 位。2007 年，吉林省月 人均补差标准提高到 85 元，同样低于全国平均 93.4 元水平，列全国第 24 位仅 从吉林省内看，2007 年全省城镇居民可支配收入 11285.52 元，恩格尔系数 （即居民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重）为 33.2%。151 元的低保 标准，如果全部用于食品消费，尚不足城镇居民平均水平 50%。 2. 三条保障线衔接问题三条保障线衔接问题 “按照国务院办公厅 关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障 和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知的规定: 国有企业下岗职 10 工都应当进入企业再就业服务中心, 并严格按国家有关规定签订基本生活保障 和再就业协议。下岗职工通过企业再就业服务中心保障其基本生活,最长时间为 3 年； 期满后仍未就业的,按规定领取失业保险金,最长时间为两年；享受失业 保险两年后仍未就业的, 按规定享受城市居民最低生活保障待遇。 ”由于下岗职 工基本生活保障和养老保险不能覆盖到位,而且个别地方仍然出现下岗职工基本 生活费、养老金拖欠、不能按时发放的等一系列问题。致使一部分下岗失业职 工本该享受到的保障享受不到。最低生活保障制度难以审查上述人员的收入状 况,更重要的是,按照规定也不属于最低生活保障制度保障的对象,最低生活保障 制度与前两种保障在保障范围上出现真空地带。 3制定标准不规范，全省无统一要求制定标准不规范，全省无统一要求 1999 年出台的城市居民最低生活保障条例以及 2007 年颁布实行的 吉林省农村居民最低生活保障办法均规定低保标准制定的原则是“地方属 地管理” ，保障标准由各地自行制定，其原因在于各地政府机构财政收支与经济 发展状况并不一致。后来的事态发展证明，保障标准由地方政府自行制定所带 来的后果就是标准的多样性。仅就吉林省的状况来看，虽然全省低保标准为 151 元/月，但具体落实到各地方标准，则又有很大差距，如长春市本级区财政 低保标准为 245 元/月，长春市周边所辖市县均为 130-140 元之间。全省最低者 为 117 元/月，尚低于全省平均标准。我们可以说，各地标准不可能做到整齐划 一，这终归是各地经济发展水平所决定。但从最低生活标准的划定来看，各地 维持生存之底线不可能差距过大，因为各地物价水平不可能由经济发展水平所 决定。如果标准制定过低则失去最低保障的意义。 4机构、人员、经费还存在一定机构、人员、经费还存在一定“瓶颈瓶颈”问题问题 经过近些年来的努力，吉林省的大部分地方虽都已设立了城市低保专门工 作机构，但仍需进一步完善，特别是有一些县（市）的城市低保工作一直与救 灾救济等工作混杂在一起，对城市低保工作的开展有一定影响。同时，在人员 配备和工作经费安排方面，还存在很多困难，人员配备不充分，有的县（市、 区）只有两、三个人管理几万城市低保对象，加之城市医疗救助、城乡社会救 助体系建设、未参保城镇集体企业退休人员发放生活费等新工作的开展，其工 作难度和压力相当大。从全省看，县以上管理人员与全省城市低保对象比例为 1：5000。近年来虽然在街道、社区通过公益岗位开发配备了一些低保干部，但 数量少，难以满足需要。最主要的是低保工作经费问题，虽然省里多次强调， 11 但当地限于财政困难，安排低保专项工作经费的很少，即使安排也额度偏低， 不能满足正常工作需要，只能挤占其他民政事业费，对城市低保工作的快速发 展造成了一定影响。 吉林省经济发展比较落后,而且省内国有企业较多,下岗、失业的问题尤其 突出。有的地方政府财政资金紧张，应付本地正常公务员开资都有困难，更不 用说拿出部分钱去支援低保开支了。在这种情况之下，地方政府只能提高限制 条件，在困难人群中选择更为困难的实施保障。 三、完善吉林省最低生活保障制度的实施三、完善吉林省最低生活保障制度的实施 方法方法 （一）（一）最低生活保障制度的完善最低生活保障制度的完善 想要完善和健全吉林省最低生活保障制度，必须遵循以下几个方面的原则 制定和实施: 1.保障生存权利保障生存权利 当前，人们的物质文化生活得到了极大的改善和提高，公民要求享有最基 本的生存权力显得尤为重要。低保的实施就是为了给公民基本的生存权利提供 保障。虽然在全世界各个国家当中实施的低保的制度和标准并不相同，但是其 本质就是要保障公民的生存权这点是一致的。吉林省的低保制度和标准的建立 也是为了这样一个共同的目的。为了使这个制度能够真正的得到落实,就必须要 保证这项制度开展的要公开、公平、公正。严查严打弄虚作假的情况。使真正 的困难人群享受他们应得的待遇，保障他们的最基本的生活。 2.低保实施的普遍性低保实施的普遍性 虽然国家和省内在制定低保标准时划定了人群的范围，但这条标准不应该 是死的，无论是社会里的哪些成员出了问题，生活出现了困难，我们都应当让 其享受低保政策，及时的保障他们的生活。 12 3. 联系当地实际生活水平联系当地实际生活水平 吉林省是老工业生产基地，在我们国家属于较大的省份。城市和农村的发 展水平不一，贫富差距较大，最低保障标准的制定比较困难。必须要考虑到当 地的实际需求，和当地人民的平均生活标准，以及各级企事业单位的承受能力。 如果制定的不合理就不能保证每一位困难人员都能享有保障，还可能导致很多 不法分子趁虚而入，使很多不合标准的也享受低保，严重影响了社会风气，真 正该享受的没能享受到低保，造成贫困人口越来越多，恶性循环。 （二）政策建议（二）政策建议 1.应参照当地的财政支出和平均工资水平应参照当地的财政支出和平均工资水平 当地最低生活保障标准主要受到多方面因素的影响，其中包括政策方面、 环境层次上、消费水平上，地方财政水平、经济发展水平和工资水平等。 要想完善吉林省最低生活保障标准，首先应该加大对于社保的财政支出， 调整财政支出的结构。从对吉林省各级地方政府财政支出的研究来看，整个财 政支出用于社保和就业的占 19.19%，而各大城市财政支出多少不一，所以才要 在制定低保标准时调整财政支出的结构。之后就要提高工资水平，使之跟当地 的物价水平相适应。一个国家之所以会有贫困人口，其根本原因是工资水平与 物价不符所致。当物价上涨过快时，工资没有能跟着涨上去，势必会有一部分 人的生活会陷入贫困。因此，在物价变动的同时，及时的协调工资的变动，对 于吉林省，甚至是我们整个国家的低保制度的发展都具有极其重要的意义，和 举足轻重的作用。 2.统筹城乡社会救助制度统筹城乡社会救助制度 吉林省建立城乡最低生活保障制度应该从全局角度出发，展望未来。随着 我国现代化经济的快速发展，我国想要实现农业现代化，就必须要将吉林省这 样的农业大省的农民彻底改变。然而原本可以很快实现的目标被户籍制度和土 地制度所阻碍，农民一旦失去土地就没有了固定的收入来源。在这样的时候， 改变城市社会保障制度，让农民也纳入城市最低生活保障的人群里来，同时改 变原有的户籍制度，让城市接收进城务工的人员户籍转入。这样就可以加快吉 13 林省农业现代化的建设，也能够让进城务工的农民没有后顾之忧，为城市的建 设全力贡献自己的一份力量。另外，通过补贴农村，来减少城乡居民之间的收 入差距。这样就能够从根本上对于农业、农民的政策支持不应该以吉林省财政 的转移支付为主，而应该多安排经常性财政支出的倾斜力度，对农村的扶持应 该制度化和经常化，这样能够保证中央和地方财政的支农资金落实到农民实处， 从根本上改变农村现代化过程中出现的资金障碍和制度性障碍，促进农村经济 水平提高，增加农民收入，已实现农村城镇经济收入差距的缩小。 3.统筹吉林省城乡最低生活保障必须加强最低生活保障方面统筹吉林省城乡最低生活保障必须加强最低生活保障方面 的立法的立法 统筹吉林省城乡最低生活保障体系建设必须依靠法制建设来实现。我们可 以看到英国是实行社会救助较早地国家，在其实行社会救助时便制定了相应的 济贫法 ，该法明确了公民在参与社会救助过程中应该享有的权利，并且在法 案中规定实行社会救助是政府应尽职责，并且政府专门成立了社会救助管理局。 此后对于法律不断完善先后出台了儿童法 、 劳工介绍法 、 国民保障法 和国民救助法 ，对于完善英国困难人员社会救助体系具有重要的保障作用。 对于如何完善吉林省城乡最低生活保障制度，当务之急就是在国家出台的 相关政策法规的前提下，充分考虑吉林省城镇和农村最低生活保障的差异，制 定出有差异并且对农村居民有倾斜的最低生活保障法规。采取多种形式完善最 低生活保障制度。除了货币补贴以外, 政府可以通过采购过剩产品(如农产品、 生活必需品等),以购物卷或分发实物等形式,给最低收入者提供更多的生