粤港澳紧密合作区的法律依据及相关问题解析.doc

粤港澳紧密合作区的法律依据及相关问题解析慕亚平 慕亚平为中山大学法学院教授，wto与cepa法律研究中心主任，中国国际法学会理事；主要研究方向：国际经济法、港澳法。今年，适逢改革开放30周年，飞速发展的中国也到了重新定位深化改革的关键时机。汪洋书记提出广东要“进一步解放思想”、要再次“杀出一条血路”。在深化粤港澳合作方面提出在回顾总结改革以来粤港澳合作历程、经验，分析研究粤港澳合作新形势及深化cepa的基础上，成立粤港澳紧密合作区 关于合作区的名称，经历了一个研讨、调研和变化的过程，起初有粤港澳自由贸易区的提法，之后提出粤港澳特别合作区，期间有人提出粤港澳共同市场，目前初步确定为“粤港澳密切合作区”。在汪洋书记的亲自主持下，我省正在着手进行深化粤港澳合作的调研报告，意在论证在“一国两制”的前提下最大限度消除三地在制度及行政区划上的制约，力促粤港澳人流、物流、资金流的自由往来，建立粤港澳紧密合作区，从而组建中国最强大的超级都市圈新华网2008年03月03日报道：粤港澳拟建特别合作区 成立中国超级都市圈！见：/u/061028/15023/200803/2028834.html。根据初步设想：粤港澳紧密合作区的功能将与自由贸易区相似，为实现该合作区的有效运作，有望中央给予该合作区下放部分经济管理许可权、社会管理许可权以及金融创新试验权。本人认为这是一个令人鼓舞和振奋的设想，是一个有突破性的重大举措，如果顺利实施兴许会推动我国新一轮的深化改革。在该设想被广泛得到支持和赞同的同时，也有人对建立紧密合作区提出一些不同看法和疑问，有的担心建立粤港澳紧密合作区也违反wto规则，也有的担心建立粤港澳紧密合作区会影响“一国两制”原则，改变香港政治体制，改变“五十年不变”的方针，还有的担心建立粤港澳紧密合作区会影响国家政治权、行政权的行使，甚至有的担心建立粤港澳紧密合作区会打破国内经济发展的“平衡”引发国内格局变化。问题仍在讨论和激烈争论之中。对于这些问题，本人瑾发表一些浅见，主要是想通过这次机会与大家探讨，向专家请教。 一、建立粤港澳紧密合作区并不违背wto的规则。由于建立粤港澳紧密合作区涉及到香港、澳门在国际法和国内法上的地位问题，所以受到各方面的关注和重视，从法律地位上来看，这两个特别行政区即是中国国内的行政区划，同时也是wto中的“单独关税区”。香港、澳门作为特别行政区有具有不同于其他省、市、自治区的特殊的地位。因为在wto体制下，香港、澳门是国际经贸关系中的“单独关税区”。我们知道在wto的体制下确立了中国“一国四席”的地位：即在世界贸易组织体制内一个主权国家概念下的中国内地、台湾、香港、澳门分别以“单独关税区”名义加入而出现的四个席位并存的局面。于是，在国际经贸的交往方面各单独关税区具有一定的独立地位，他们之间的经贸交往对受到wto协议规则的制约和影响 详见慕亚平主编：wto中的“一国四席”，法律出版社2004年版，第4-8页。按照wto协议规则自由贸易区的建立应当是在国家或者单独关税区之间进行的，cepa协议就是分别建立在中国内地、香港、澳门三个单独关税区之间的协议，所以协议的签署和实施对受到wto的关注和审查。香港、澳门作为单独关税区所享有的与中国内地的平等权利也只限于wto管辖的范围内。wto毕竟只是一个国际经济组织，其管辖的范围就是贸易（即使贸易的范围在不断的扩张），这只是经济生活的一部分。而对于各国来讲，要合作的经济生活内容要更加广泛，远远超越wto的范围。例如，大量的投资活动、金融、技术和环保等等都没有纳入wto的框架之下。对内地与港澳来讲，合作的范围涉及经济、社会和法律等等范围。其中只有部分的经济生活是属于wto的管辖范围的，对于wto管辖范围的事项我们有义务遵循wto协议的规定，我们也有权利选择对我们最有利的方式。而对于那些超出wto管辖范围的经济生活的合作，内地与港澳完全可以根据我们的实际情况和发展需要来实现自由的安排。二、采用“粤港澳紧密合作区”解决了法律上的障碍。香港和澳门又是中国行政区划，属于中国的一部分，他们应当受到中国宪法与基本法的约束。作为一个主权下的行政区划之间当然可以进行经贸往来，这是属于国内法方面的问题。不管香港、澳门作为地方政府拥有多大的自治权，其自治权来源于中央政府的认同和授权。也就是说只要不违法国际法和wto规则，一国完全可以对国内事项作出安排，这也是国家主权所确定的。在建立粤港澳紧密合作区的法律关系中，港澳主体身份是中国国内的行政区划，并没有触及wto的规则，应当说在国际层面上没有法律问题。尽管广东省也中国的行政区划单位，但其在国际经贸交往中并没有相对独立的权利，也没有相对独立的国际交往身份。所以，以广东省的名义与港澳建立“自由贸易区”具有法律障碍。于是，采用“粤港澳紧密合作区”的提出，回避了“自由贸易区”，就绕开了wto设置的法律障碍，也避开了别国的质疑、纠缠和国际社会的审查与限制。从法律上看合作主体已经变化，已经由单独关税区变化为国内行政区划，使得跨境合作转化为国内法问题，避免了wto的审查，以及其他国家的“审视”，就如同早期建立“经济特区”一样，克服法律上的障碍。三、粤港澳建立紧密合作区完全符合“一国两制”的精神。拟建立的紧密合作区，强调的是合作，是经贸方面的密切合作，功能将与自由贸易区相似，足见已经充分考虑了各方的独立性和自主性，合作之中并不会改变合作对方的政治制度，不影响对方的意识形态，也不改变对方的法律制度。在紧密合作区中仍然保留港澳相当独立的地位，维系港澳政治体制、政策不变，坚持五十不变，保持港澳高度自治不变。只是想通过合作，建立新的融合，内地从港澳收取人类文明成果，先进管理经验，而内地为港澳提供更大的市场和发展空间。合作领域主要在经济贸易方面，不会引起政治方面的干预和独立。在紧密合作区设想中提到希望中央政府下放部分经济管理许可权、社会管理许可权以及金融创新试验权。有人担心会不会导致分权和影响国内的政治体制和行政权力？实际上下放权力并非放弃权利，仅仅是将部分权利的行使下放（授权）给紧密合作区，由紧密合作区自行行使，当然这种权力的行使不能超出授权范围。何况，合理引进先进治理方式和管理经验，主要是管理技能和水平的提高，并不会淡化主权和影响行政权力。实际上管理技能属于服务贸易的范畴，wto有相关规则可供参考。由于紧密合作区的建立是我国区域合作战略的一部分，直接由中央政府自主掌握和全面指导，既不会影响我国提出的“一国两制”的“一国”模式，也不会改变wto确立的“一个主权国家概念”。 四、建立粤港澳紧密合作区是对cepa协议的落实和提升。应当看到建立粤港澳紧密合作区是深入实施cepa的一个环节和推进措施，同时弥补了cepa实施中的不足与疏漏。cepa协议已经进入第5个年头，应当说已经取得不小的成绩，但从我国区域合作战略和签订cepa的预期目标看还远远不尽如人意。其中原因诸多，重要原因就是中国是一个变革中的大国，内地与港澳的合作会遇到许多法律和政策的影响，不可能一下子改变全国的法律与政策；加之，全国幅员辽阔、各个地区差异巨大，在和港澳进行密切合作方面存在许多不方便，加之密切合作经验不足，真正建立密切合作关系相当困难，合作成效自然不甚突出；而且基于全盘考虑我国诸多事项均需严格审批审查，程序繁多，从某种程度上制约了密切合作的开展。倘若建立粤港澳紧密合作区，将广东省放在密切合作最前沿，并给予一定的“特区”政策，建立合作的“试点区”、“示范区”，利用得天独厚的便利条件，为密切合作积累经验，势必推动cepa的深入实施，并对合作层次和水平有进一步提升，并积累经验推向全国。粤港澳紧密合作区的建立是对先前的泛珠三角合作战略的深化和提升，是为泛珠三角合作战略进一步明确主攻方向和领头羊。应当看到泛珠三角合作已经取得令人瞩目的成效，粤港澳紧密合作区的建立，可以更加推动内地与港澳的合作而且是更加深入、更加具体、更加密切的合作，并且突出在合作前沿的广东省的先导作用。这样更利于深化内地与港澳的“一体化”进程。五、建立粤港澳紧密合作区符合改革开放精神、利于港澳繁荣稳定也合乎我国区域合作战略。紧密合作区是我国深入改革开放的必然结果，是我国30年改革开放经验的积累和总结，是改革开放的扩展和新阶段，是将我国改革开放中的“特区”经验与wto中的“自由贸易区”经验融合。同时也符合我国进一步推动的区域合作战略。在国家“十一五年规划纲要”中明确将区域经贸合作作为我国新的对外经贸战略。我国已签署六项自由贸易协定：中国-东盟自由贸易协定、两个cepa、中巴(巴基斯坦) 自由贸易协定、中智（利）自由贸易协定和近期签定的中新（西兰）自由贸易协定。正在同澳大利亚、新加坡、瑞士、冰岛、海合会6国等进行自由贸易协定谈判；并开始了与印度、韩国、秘鲁等国的自由贸易协定研究。在这种情形下强调加深粤港澳合作，特别是建立粤港澳紧密合作区实际上是认同并顺应了cepa为我国区域合作战略的重要内容。由于具有特殊的地缘关系，利用粤港澳得天独厚的地缘优势和语言、文化、风俗习惯相近性，在紧密合作区的框架下，粤港澳三地将在“一国两制”的前提下，最大限度消除制度上及行政区划上的制约，加速三地人流、物流、资金流的自由往来。使繁荣的港澳具有广阔的腹地和后盾，同时也为内地提供更多帮助和支持，共谋发展。这样实际是为cepa的深入实施注入了新的活力，使其更具深入实施的可行性，有助于以后我国提升内地与港澳合作的规格建立自由贸易区 关于我国建立自由贸易区的意义与思路的论证，详见拙作：建立泛中国自由贸易区的必要性及其法律依据探讨，载于慕亚平、李伯侨等著区域经济一体化与cepa的法律问题研究，法律出版社2005年版。，甚至达到粤港澳的融合，建立共同市场，真