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改进和加强对垄断行业的价格监管 成思 ( 广东外语外 贸大 学国际经济贸易学院广东广州5 1 0 0 0 6 ) 摘要：随着我国价格管理体制改革的深入，垄断行业价格监管已受到重视，垄断行业价格形成机 制逐 步完善 ，但是 目前我 国垄断行业价格监管仍存在很 多问题 ，需要进一步的改进和加强。本文首先 阐述 了国外一些 发达 国家对垄断行业价格监管的现状和 经验 ，接着分析 了我 国垄断行业价格监管的现 状 ，其中重 点分析 了价格监管中存在的 问题 ，然后针对这些存在 的问题提 出改进和加 强垄断行业价格 监管的几点对 策。 关键词 ；垄断行业价格监 管成本 约束 中图分类号：f 7 2 6 2 文献标识码 ：a 文章编号：4 4 1 6 1 8 f( 2 0 1 0 ) 0 7 - 0 0 0 8 0 5 一 引言 改革开放至今，随着我围经济的发展和市场体制 的完善 ，我国已基本形成了适应社会主义市场经济的 价格管理体制，市场在资源配置中起基础性作用。但 是 目前在我国垄断行业 ，仍然存在着价格形成机制不 合理 ，一些垄断行业价格大大高于平均成本 ，职工工 资福利远远高于社会平均水平，利用垄断地位变相乱 收费等问题。因此改进和加强垄断行业价格监管十分 紧要，而且具有十分重要的意义。 首先 ，改进和加强我国垄断行业价格监管是完善 社会主义市场经济体制的内在要求。2 0 0 9 年中央经济 工作会议明确提出要推进垄断行业体制改革 ，完善市 场竞争机制。我国垄断行业没有经历过 自由竞争阶 段 ，具有行政性垄断的特征 ，竞争意识差 ，缺乏降低 成本和提高劳动生产率的压力。有的行业过度投资， 将不合理的成本转化为高价格 ；有的行业不愿意引入 竞争机制 ，以低价格限制竞争者进入。为了完善市场 竞争机制，必须对垄断行业进行监管。价格作为市场 机制的核心 ，是市场经济体制下调解利益分配的杠 杆，因此价格监管是对垄断行业监管的重要内容。 其次，改进和加强我国垄断行业价格监管是完善 收入分配制度 ，构建和谐社会的重要手段 。垄断行 业实行垄断高价 ，获取高额利润 ，致使这些行业职工 工资福利比其他行业平均水平高出很多，拉大了收入 差距 ，引起了群众很大的不满。同时，垄断高价在给 自己行业带来高额利润的时候 ，加大了其他企业的经 营成本 ，损害了其他企业的利益，这也会引起这些企 业的不满。这些问题如果不能得到妥善解决，就会滋 生不稳定因素，不利于建设和谐社会。价格是调节收 入分配的杠杆 因此应该改进和加强垄断行业价格监 管 ，促进国民收入合理分配，构建和谐社会。 二国外垄断行业价格监管的现状及经验 英围和美围是较早进入市场经济的发达国家，其 对垄断行业的价格监管机制比较完善， 且监管方式比 较灵活。总结他们对垄断行业价格监管的历史和现状 可知，价格监管方式主要有以下三种 ：( 1 )“ 福利性 价格”监管方式，这种监管方式主要关注垄断行业的 社会公益性，要求采取尽可能低价的政策 ， 让尽可能 多的人以尽量便宜的价格使用。可以不盈利， 亏损由各 级财政补贴。确定价格的方式是严格核算成本，按财 政支付能力许可核定政府补贴，成本与政府补贴间的 差额，由向使用者收取费用补足；( 2 )“ 公正报酬率” 监管方式， 主要应用于私有私营、基本没有竞争的垄断 行业。如果放任垄断企业追求利润最大化，就会严重 作者简介 ： 成思， 广东外语外贸大学国际经济贸易学院硕士研究生， 研 究方向为宏观经济学。 8 辛 怕 i 摇2 0 1 0 年 第 7 期 损害消费者利益。既让经营者有投资兴趣，而又不让其 获得超额垄断利润的办法，就是对经营者的利润率进 行限制；( 3 )“ 价格上限制”和 “ 价格上下限制”监管 方式。 “ 价格上限制”以 “ 公正报酬率”决定的价格水 平为基础， 考虑物价上涨和生产率提高因素， 决定下一 年价格水平。 “ 价格上限制”的采用发生在垄断行业引 入竞争时期，只对原垄断企业采用。这时对新进入企 业， 政府不管制价格。 “ 价格上限制”给了原垄断企业 与新进入企业竞争的政策余地，由于 “ 价格上限制”使 垄断企业可以大幅降低价格，防止新企业的进入，限制 竞争， 所以给价格制定一个下限， 有利于展开竞争 ( 王 学庆 ，2 0 0 6 ) 。 英国目前对垄断行业价格监管采取的是价格上限 制，这种做法可以促使垄断企业 自觉进行成本控制以 及技术创新，提高生产效率，以便获得更高的利润。 同时，英国对垄断行业严格区分 自然垄断业务和非 自 然垄断业务，实行差别化管理。对于 自然垄断业务 ， 实施严格的价格监管。而对非 自然垄断业务，则放松 监管，并适当引入竞争 ( 王喜凤 ，2 0 0 7)。如英国的 电力行业 ，英国规定发 电、输 电和供 电业务分业经 营，在发电市场 、售电市场引入竞争机制，鼓励多家 公司展开竞争；输变电则由全国电网公司独家经营 ， 国家仍对输变电价格进行监管 ，从而形成了多家发电 公司、多家配电公司和一家输电公司的格局 ，促进了 英国电力效率大大提高 ，电价大幅下降，国家不用再 补贴电力，服务质量也明显改善。 美国对垄断行业的价格监管采取公正报酬率的监 管方式，通过对投资回报率的确定来间接控制垄断行 业的价格，这样在对价格监管的同时使企业能获得合 理的回报。美国行业协会凭借其专业的资源和优势 ， 在价格监管工作中发挥了重大的作用，这也是美国对 垄断行业价格监管中值得借鉴的经验。 法国在第二次世界大战后，经济百废待兴 ，政府 对行业进行垄断，并且对价格进行管制，这种状况一 直持续到1 9 8 6 年。当时随着法国经济的恢复，物资供 求已基本平衡 ，法国开始推行经济市场化 ，颁布了 价格放开与竞争条例 ，废止了原来的 价格管 制条例，将供求基本平衡的大部分商品和服务价格 放开，通过竞争来调节物价 ；但是仍对少数垄断的、 公用性的收费和关系国计民生的商品价格进行管理 ， 并逐步建立起比较科学 、规范的价格监管机制。其中 有两点十分值得借鉴 ：首先是其政府定价的成本依 据。成本加 目标利润法是法国政府制定垄断行业价格 所采用的一种主要定价方法。法国政府价格监管理论 认为 ：政府定价不能依据企业 申请调定价时的上报成 本，因为其中可能有很大的虚假成分；也不能完全依 据企业的实际成本 ，政府固然应 当通过调查审核掌握 企业实际发生的成本 ，但实际成本并不等同于正常、 合理的成本。制定和调整垄断行业价格时，而应综合 考虑历史成本 、当前实际成本、国际成本 ( 其他欧盟 国家的成本水平 )以及组织结构 、技术水平及生产规 模等多方面的因素综合确定垄断产品的合理成本 ( 张 利英 ，2 0 0 4)；其次是法国价格监督体系十分完善 ， 由公众监督、行业监督、政府监督以及国家竞争委员 会监督四个方面组成 ，该体系对价格监管起到了重要 的辅助作用 。 三，我国垄断行业价格监管的现状 ( 一 ) 垄断行业价格监管历程 从2 0 世纪8 0 年代到现在 ，我国垄断行业价格监管 大致经历了两个阶段 ： 1 从2 0 世纪8 0 年代中期 lj 9 0 年代中期 ，垄断行业 价格监管以放松管制为主。由于改革开放前为稳定居 民生活 ，政府对垄断产品制定了很低的价格，造成垄 断企业缺乏激励 ，生产效率低下，公共产品长期供不 应求。为解决供给短缺问题 ，政府采取有限度放松市 场准入限制和终端价格管制，调动地方积极性。 2 2 0 世纪9 0 年代后期以来，垄断行业价格监管以 完善垄断行业价格形成机制为主 ，目的是为了解决遗 留的深层次体制矛盾 ，特别是要解决政企关系、微观 活力、市场竞争性、政策和监管有效性等问题。改革 的具体思路是通过政企分开，完善价格形成机制 ，塑 造合格的竞争主体，打破垄断，培育统一的竞争性市 场 ( 王喜凤 ，2 0 0 7 )。 ( 二 )垄断行业价格监管取得的成效 政府依照垄断行业价格监管改革的思路进行了一 系列的改革 ，这些改革取得了较大的成效 ，主要表现 在以下几方面： 1 价格监管法律体系已基本形成。1 9 9 8 年 价格 法的颁布 ，为垄断行业价格监管提供了基本的法律 依据。后来又逐步出台了 反不正当竞争法 、 消 2 o 1 0 年 第 7 期辛 畅 f 耗 9 费者权益保护法、 招标投标法、 铁路法 、 民用航空法 、 电力法 、 邮政法 、 电 信管理条例 、 电网管理条例 等法律法规 ，为加 强价格监管提供 了法律依据。接着又颁布实施了 价 格违法行为行政处罚规定 、 制止价格垄断行为暂 行规定、 政府制定价格行为规则、 政府制定 价格成本监审办法、 禁止价格欺诈的规定 等规 章。2 0 0 8 年 ，期待已久的 反垄断法也正式颁布实 施，至此 ，我国已经形成了以 价格法 、 反垄断 法为核心的价格监管法律体系，使垄断行业价格监 管有法可依，有利于监管工作的开展。 2 价格监管范围覆盖较全面。我国对绝大多数垄 断经营的商品或者服务价格实行了较为严格的政府管 制。价格管制范围涵盖电力、石油、天然气 、广播电 视、电信、邮政 、 铁路运输、民用航空、管道运输、高 速公路 、 港口服务、 大型水利工程供水、 城市供水、城 市燃气供应 、 城市供热、城市排污、 食盐等领域。 3 规范了价格监管的程序 ，提高 了监管的透明 度 。我国垄断行业价格监管基本程序是 ：价格主管 部门根据国民经济发展状况、市场供求情况和社会承 受能力提 出调整价格的初步方案一组织成本和价格调 查一征求各方面意见一形成价格调整方案一公布执行 一事后监督。对一些与人民群众生活密切相关的垄断 行业商品和服务的价格采取价格听证制度。另外 ，还 加强了价格监督的力度 ，开展了对电力、成品油、铁 路 、邮政、电信等价格专项检查和价格巡查。在价格 公示方面，强化价格公共服务 ，积极开展价格公共服 务进万家活动，把价格工作做到群众身边。价格投诉 网络也初步形成，开通了全国统一的 “ 1 2 3 5 8 ”价格 举报电话 ，并建设了价格举报信息管理系统 ，提高了 价格举报水平。 ( 三 ) 垄断行业价格监管存在的问题 尽管我国垄断行业价格监管取得了以上成效，但 仍然存在着一些问题，主要表现为： 1 法律体制有待健全。首先，虽然我国已经形成 了以 价格法和 反垄断法为核心的价格监管法 律体制，但是现有法律法规的规定过于原则，对于垄 断行业成本控制标准和利润率的确定等缺乏具体的规 定 ，使价格监管工作缺乏约束力和操作性。其次，对 垄断行业监管的立法主要采取的是委托行业立法的方 1 0 怕 f 括 2 o 1 o 年 第 7 期 式 ，这可能会造成对垄断行业的保护，而与保护消费 者权益的目标相违背。 2 成本约束机制有待完善。实行垄断行业价格监 管 ，其中的关键就是要对垄断行业成本进行约束。根 据 政府定价行为规则规定，政府定价或者调整指 导价，应当以行业平均成本或有关商品和服务的社会 平均成本为依据 ，但是价格监管部门很难准确地掌握 行业和社会的平均成本 ，而且各地一些垄断行业的价 格也不具有可比性，因此这样原则性的规定在实际中 难 以操作 。 目前 ，我 国垄断行业价格监管 中普遍采取 的是成本加成定价法，垄断行业将成本上报给价格监 管部门，监管部门以此为依据进行定价。由于缺乏科 学的定价成本核算体系，对于成本的合理性以及加成 比例或者利润率的合理性等都没有明确的规定，这样 使垄断企业虚报成本的行为有机可乘 ，监管部门很难 对垄断行业成本的合理性和真实性进行正确的判断， 这给价格监管工作增加了难度。 3 价格监管工作透明度不够 ，信息披露机制虽初 步建立 ，可实施力度不够。首先 ，价格听证制度在我 国虽已被采用，但是很多列入听证的行业的价格听证 会并没有如实举行 ，举行 了的价格听证会也存在听 证会代表选择较随意、听证准备时间仓促、资料准备 不足等问题，使听证会的效力大打折扣。甚至在听证 会上出现了一些怪现象 ，如甘肃省供电、供水 、公交 等垄断行业和企业价格听证会 “ 逢听必涨”现象，令 消费者颇有意见。其次 ，价格监管部门和垄断企业之 间存在信息不对称 ，企业上报的成本往往是个别成本 而并非社会平均成本 ，企业为了提高价格曲意增加经 营成本，由于监管部门掌握的垄断企业的成本信息很 少，因此很难对其进行有效的监管。目前虽然我国已 经实行了价格公示制度，但是实施力度不够，垄断企 业信息披露不及时，价格监管部门与垄断企业之间仍 存在严重的信息不对称。甚至有些乱收费以公示代批 准，为乱收费披上合法外衣 ，以此欺骗公众。 4 价格监管方式比较混乱，没有针对性。目前， 我 国监管部门并没有根据垄断行业的行业性质 、 市场结 构等采取有针对性的价格监管方式。一些该由政府提 供、采取福利性价格政策的行业不仅享受政府补贴， 还以盈利为目的， 价格监管部门对他们却采取了 “ 公共 报酬率”价格监管方式 ， 使非盈利性行业变成了盈利 性行业， 严重影响了这些行业的社会公益性质。另外， 一 些按 “ 公共报酬率”监管的垄断行业，对 “ 报酬率” 并未做出明确的监管标准，使这些行业变成了暴利行 业。少数采取了 “ 价格上限制”的垄断行业， 并没有考 虑通货膨胀率和生产率提高等因素，而是人为设定上 限，使 “ 价格上限制”被严重扭曲， “ 价格上限制”也 并未起到在垄断行业引入竞争的作用。 5 价格监管力度不够。目前我国垄断行业价格监 管中存在普遍的监管被俘现象 ，一些监管机构出于种 种原 因主要站在被监 管对象 的立 场上说话 ，维 护垄断 行业的利益，这在国有垄断企业中尤为明显。另外， 由于监管机构进行监管的权力、人力和物力不足 ，缺 乏监管经验 ，监管法律法规不健全等原因使监管机构 不能进行有效的监管。 四 改进和加强我国垄断行业价格监管的对策 ( 一 )明确价格监管的目标 。目前国内学者对我 国价格监管的目标有比较统一的意见 ，就是价格监管 的目标应该南五部分组成 ：一是提高资源配置效率， 确保向消费者收取的价格是合理的。二是要建立一套 有效的激励机制，以促进企业充分利用规模经济。三 是保证企业具有一定的自我发展 、不断进行大规模投 资的能力。四是促使垄断企业要保证能向消费者提供 不间断的、普遍的供应和优质服务。五是区别不同的 行业制定不同的定价机制 ( 毛宇山，2 0 0 5)。这五个 具体的目标注重了保护消费者利益和垄断企业的长期 发展两个方面，而且提出了不同行业制定不同的定价 机制，使价格监管的针对性更强。因此 ，价格监管部 门应该将这五个 目标作为制定价格监管政策的依据， 有的放矢地进行价格监管工作。 ( 二 )清晰界定价格监管的范围，提高价格监管 的针对性。借鉴英同对垄断行业价格监管的经验 ，我 国也应实行差别化管理。我固垄断行业可以分为非 自 然垄断行业和 自然垄断行业。非 自然垄断行业如民 航 、电信等是 山政策硬性规 定的 ，具有行政 性垄断 的 性质 ，对这些行业应该以鼓励其健康发展为目标 ，放 松对其价格监管，积极引入市场竞争机制，使其不再 是垄断行业。 自然垄断行业主要包括 电力、铁路运 输、和煤气供应等基础设施产业，这些产业的主要业 务是f 1 中央政府或地方政府的企业垄断经营 ，政府既 是管制政策的制定者和监督者 ，又是具体业务的实际 经营者，这样会导致企业组织管理效率低的问题。事 实上，自然垄断行业中的业务有 自然垄断较强和 自然 垄断较弱的业务之分，对于自然垄断较强的业务 ，价 格监管部门应该对其价格严加管制 ，政府定价的行为 也应限制在这些业务内。对于 自然垄断较弱的业务 ， 应该以引入竞争为主 ，逐步放开对其价格监管，形成 多家经营的格局，使其实行竞争性价格 ，进一步完善 市场竞争机制。 ( 三) 加强成本监审， 强化成本约束机制。由于政 府与垄断行业之间的信息不对称 ， 加上政府缺乏科学 的定价成本核算体系，导致政府很难科学的定价。因 此， 建立完善的定价成本核算体系， 强化成本约束机制 十分紧要。首先， 要加强成本监审， 将成本监审作为政 府制定或调整价格的前提条件。2 0 0 6 年国家发改委颁 布了 政府制定价格成本监审办法， 办法第7 条中规 定： “ 成本监审实行定价前监审和定期监审相结合的 制度 ，政府价格主管部门应当在成本监审目录中确定 不同商品和服务的定期监审的间隔时限，定期监审的间 隔时限最短不得少于一年。”在成本监审中，价格监管 部门应分行业明确加入定价成本的科 目、核定方法和 标准 ， 对不符合成本监审办法规定的费用一律不允许 计入定价成本 ， 并应将这些信息公布给垄断行业经营 者， 使他们加强成本管理； 定期审查垄断企业成本变化 情况， 为政府定价或调价提供及时的信息。其次， 确定 垄断行业成本控制参数。对垄断行业成本进行约束不 仅要对其实时成本进行监审，还要控制其调价的频率 和幅度。影响垄断行业成本因素主要有物价、 工资率以 及技术进步率等，可以考虑以商品零售物价指数和社 会平均工资增长率来确定垄断行业成本上升率，以技 术进步率和垄断行业生产效率与国外同行业先进效率 的差距确定成本下降率 ，当成本上升率超过成本下降 率时启动调价程序 ，这样可以促使垄断行业经营者努 力降低成本 ， 提高生产效率。再次， 对于采取 “ 公共报 酬率”监管方式的垄断行业，应该明确公共报酬率的 标准， 这个标准应该综合考虑经济发展、 消费者承受 能力、垄断行业经营成本、 社会或部分行业的平均利润 率等因素， 避免垄断行业的暴利行为。 ( 四 )改进价格监管方式，实行有区别的监管。 近些年 ，受市场化改革的影响，大多数行业都强调放 开价格 ，导致一些应该由监管部门进行价格监管的垄 2 o 1 o 年 第 7 期辛 怕 f 错 1 1 断行业价格不适当的放开 了。结果垄断企业主导了 定价权 ，获取高额垄断利润，严重影响了社会公平。 因此 ，在对垄断行业进行价格监管前，必须区分该行 业是可盈 利还是 不可盈利 ，是 可开展竞争还是不可开 展竞争，这对采取何种监管方式至关重要。对于公益 性很强，不可盈利的垄断行业 ，应该采取 “ 福利型价 格”监管方式 ，政府给予补贴的同时要特别加强成本 核算，严格控制成本的不合理上升。对可盈利不可开 展竞争的垄断行业，应采取 “ 公正报酬率”或 “ 价格 上限制”价格监管方式，监管其成本 ，并确定合理的 报酬率 ，防止产 生垄断暴利 。对 可盈 利可开展竞争 的 垄断行业，应该放松监管，引入竞争者；在引入竞争 者的阶段，对现有垄断行业实行 “ 价格上限”或 “ 价 格上下限”监管方式，对新进入的企业价格则不予管 制，等有效竞争形成后，则在市场中形成价格。 ( 五 )完善价格监管机制，提高价格监管工作的 公开性和透明度。首先 ，完善价格听证会制度。2 0 0 8 年1 0 月公布的 政府制定价格听证办法规定： “ 进 一 步完善 、落实听证会制度 ，切实发挥好听证会广 泛征求意见 、提高政府定价的科学性 、合理性的作 用。”对列入价格听证 目录的垄断行业商品和服务价 格 必 须公 开 听证 ，听 证 代表 应 该吸 收一 些 经济 、技 术和法律方面的专家，对价格制定或调整给予专业 意见，同时还应听取广大消费者的意见，体现价格监 管保护消费者权益的目的。同时 ，我国价格听证会应 该借鉴国外经验 ，采取轮番制，充分听取各利益集团 和专家的意见，提高价格听证会的公开性和民主性。 其次，加强社会监督，借助社会的力量提高价格监管 的有效性。第一 ，完善价格公开制度。价格公开制度 不仅要将政府制定或调整的价格公开 ，还应将价格决 策的依据 、程序 、方式等公开 ，接受社会的监督。第 二，建立企业信息披露机制 ，加大对垄断企业成本 、 价格的社会监督。定期披露垄断企业经过审计的财务 报表等信息 ，且要求垄断企业定期向公众提供关于企 业经营情况 、成本变动情况等信息，降低信息的不对 称性，防止垄断企业谎报成本的行为，有利于政府形 成更科学的定价 ，也促使垄断企业降低成本，规范价 格。再次，我国可以借鉴国外经验 ，建立行业协会， 利用行业协会专业的资源和优势辅助价格监管工作。 ( 六 ) 进一步完善监管立法，加大价格监管的力 1 2 场 f 括 2 o 1 0 年 第 7 期 度。以上提出的关于改进和加强价格监管思路的实施 都必须要有法律的保障，才能得以顺利进行 ，取得成 效 。因此 ，针对以上思路要进一步完善监管立法 ， 为监管工作提供有力的法律依据和执法保障。要加大 价格监管力度，完善法律是重要的一环 ，同时也应注 重监管机构这一环。首先 ，针对监管被俘的情况 ，监 管机构应改变对国有垄断企业保护的做法，将其与其 他企业一视同仁 ，严格按照监管法律法规对其进行管 制。其次 ，应加大对监管机构人力、物力的投入 ，保 证监管工作顺利进行。最后，明确监管责任，加强价 格监管机构对垄断行业价格监管的地位，削弱代表被 监管行业的监管机构的权力，维持目前价格监管机构 与行业主管机构共同管理的体制，使行业主管机构成 为独立于被管制行业利益之外的管制机构，进一步加 大价格监管的力度。 参考文献 国家发改委价格司、价 检司联合课题组 垄断行业价格监管问 题研究【 j 中国物价，2 0 0 6 ， ( 1 1 ) ：3 6 2 】 国家发 改委价 格司监测分析处 进一步