第四章干部任用的监督

第四节第四节 干部任职中的民主监督干部任职中的民主监督 所谓治国必先治吏，治吏在于选人用人。用人上的腐败是最大的腐败。它对于社会风 气的破坏，对于党和政府公信力的破坏是根本性的。2010 年 3 月，中共中央办公厅印发了 党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行) ，初步确立了党政领导干部选拔任用责 任追究制度，对进一步匡正选人用人风气和提高选人用人公信度具有重要意义。同时，经 中央领导同意，中央组织部相继制定了党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试 行) 、 地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行) 、 市 县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行) 。这“四项制度”配套衔接， 共同形成“事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究”的干部选拔任用监 督体系。其目的是为保证党的干部路线、方针、政策的贯彻执行，防止用人失察、失误， 严肃处理干部选拔任用工作中的违规、违纪行为。 一、党政领导干部选拔任用工作责任追究制度一、党政领导干部选拔任用工作责任追究制度 对党政领导干部选拔任用工作实行责任追究，要坚持“党委领导、分级负责，实事求 是、客观公正，权责一致、惩教结合，严格要求、违规必究”的原则。党委（党组）及纪 检监察机关、组织人事部门，按照职责权限负责对党政领导干部选拔任用工作实行责任追 究。 1党委（党组）主要领导或者有关领导在选人用人中应受到追究的责任事项 （1）违反干部任免程序和规定，个人指定提拔、调整人选的； （2）临时动议决定干部任免的； （3）不按照规定召开党委（党组）会议讨论决定干部任免的； （4）个人决定干部任免，或者个人改变党委（党组）会议集体作出的干部任免决定的； （5）突击提拔、调整干部的； （6）违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇的； （7）授意、指使、强令组织人事部门违反规定选拔任用干部，或者阻挠、制止纪检监 察机关和组织人事部门对选人用人问题进行调查核实以及按照有关规定作出处理的； （8）违反干部选拔任用工作规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的； （9）本地区、本部门用人上不正之风严重，干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪 律的行为查处不力的； （10）有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。 在发生突发重大自然灾害、群体性事件及其他紧急情况下，经上一级党组织批准的用 人行为不列入责任追究范围，但事后应当履行有关干部任免程序，并在一定范围内通报。 在党政领导干部选拔任用工作民主评议、民意调查中，本地区本部门群众满意度明显偏低、 选人用人方面问题突出、干部群众反映强烈的，经组织考核认定，应当追究负有责任的党 委（党组）和组织人事部门主要领导干部的责任。 2组织人事部门主要领导干部和有关人员在选择人用人上应受到追究的责任事项 （1）不按规定的基本条件、任职资格、方式、程序和范围，进行民主推荐及民主测评 的； （2）不如实向党委（党组）报告民主推荐、民主测评、考察等情况的； （3）不按照规定征求纪检监察机关对拟任人选的意见，或者不如实向党委（党组）报 告纪检监察机关意见建议的； 2 （4）不按照规定向上级组织人事部门报告干部选拔任用工作有关事项的； （5）对反映的线索清楚、内容具体的违反规定选拔任用干部问题不进行调查核实，以 及核实后不按照有关规定作出处理的； （6）对本地区、本部门领导成员违反干部选拔任用工作规定的行为不提出反对意见的； （7）不按照有关规定对干部选拔任用工作进行监督检查，整治用人上不正之风工作不 力，干部群众反映强烈的； （8）有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。 3干部考察组负责人和有关人员在用人选人上应受到追究的责任事项 （1）更改及伪造民主推荐、民主测评结果的； （2）不按照规定的程序和范围进行考察的； （3）对反映考察对象问题的线索清楚、内容具体的举报不调查核实或者不如实报告的； （4）隐瞒、歪曲、泄露考察情况的； （5）接受考察对象或者请托人的礼品、礼金、有价证券或者支付凭证等财物，参加考 察对象或者请托人安排的消费活动，以及接受考察对象所在单位特殊接待的； （6）不认真审核干部档案，导致干部信息不准确，造成严重后果的； （7）按照规定应当回避而不回避的； （8）有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。 4纪检监察机关有关领导干部和人员在选人用人上应受到追究的责任事项 （1）不如实向组织人事部门回复掌握的有关拟任人选遵守党纪、政纪情况的； （2）不按照有关规定对干部选拔任用工作进行监督检查的； （3）对发现的干部选拔任用工作中的违规违纪行为不进行调查处理的； （4）对反映拟任人选问题的性质严重、线索清楚、内容具体的举报不按照有关规定进 行调查核实的。 5其他有关领导和人员在选择人用人上应受到追究的责任事项 （1）在个别谈话推荐和考察中故意提供虚假情况的； （2）在干部选拔任用工作中营私舞弊，收受或者给予他人财物，安排或者接受他人安 排的消费活动的； （3）利用职务便利，违反规定干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作的； （4）要求提拔本人近亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员的； （5）在民主推荐、民主测评、组织考察，或者选举中搞拉票贿选等非组织活动的； （6）泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定等有关情况的； （7）故意向干部选拔任用问题调查部门提供虚假信息或者不实材料的； （8）有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。 6对违规者的处罚规定 （1）情节较轻的，给予批评教育或者责令作出书面检查；情节较重或者群众反映强烈、 造成恶劣影响的给予组织处理，包括：调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。 组织处理的情况，应当在一定范围内通报。 （2）若已列为考察对象或者提拔人选的，应当首先将其排除出考察对象或者取消其提 拔资格，再按照规定作出处理。 （3）依照中国共产党纪律处分条例及有关规定给予党纪处分；应当追究政纪责任 的，建议有关机关依照有关规定给予相应的政纪处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处 理。 3 （4）组织处理和纪律处分可以单独使用，也可以同时使用。 （5）受到调离岗位处理的，一年内不得提拔；引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的， 一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔；受到降职处理的， 两年内不得提拔；同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。 二、党政领导干部选拔任用报告制度二、党政领导干部选拔任用报告制度 党委（党组）组织（人事）部门按照干部管理权限，负责本级党委管理的党政领导干 部选拔任用工作有关事项的报告工作，并负责审核下一级组织（人事）部门报告的党政领 导干部选拔任用工作有关事项。 1常规报告的事项 下列事项应当书面报告上一级组织（人事）部门，经批复同意后方可进行。 （1）在机构变动或者主要领导成员已经明确即将离任时确因工作需要提拔、调整干部的； （2）越级提拔干部的； （3）党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，不经民主推荐，由组织推 荐提名作为考察对象的； （4）市、县、乡党政正职在同一岗位任期不到三年进行调整的； （5）其他应当事先报批的事项。 报告内容包括：提拔调整干部的原由，拟提拔调整对象个人情况、任用意向，职数配备 以及其他需要说明的情况。 2提前报告的事项 干部选拔任用中，在作出决定前应当征求上一级组织（人事）部门意见，包括下列事 项。 （1）破格提拔干部的； （2）除领导班子换届外，一批集中调整干部数量较大的（具体数量界限由各级组织人 事部门根据实际情况确定） ； （3）领导干部的近亲属（夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关 系的人员）在领导干部所在单位（系统）内提拔任用，或者在领导干部所在地区提拔担任 下一级领导职务的。 （4）领导干部的秘书等身边工作人员提拔任用的； （5）领导干部因被问责受到组织处理或者纪律处分，影响期满拟重新任用的； （6）超过任职年龄或者规定任期需要继续留任的； （7）其他需要报告的事项。 三、三、 “一报告两评议一报告两评议”制度制度 “一报告两评议”制度。 “一报告”是指地方党委常委会每年向全委会报告工作时，要 专题报告年度干部选拔任用工作情况；“两评议”是指在一定范围内对本级党委干部选拔 任用工作，以及对新选拔任用领导干部的民主评议。 “一报告两评议”一般安排在当年年底 或者次年年初的全委（扩大）会上进行，可以与领导班子和领导干部年度工作总结或者年 度考核结合进行。 1报告的内容 党委负责人代表常委会报告干部选拔任用工作。可以是专题报告，也可以作为常委会工 作报告的专项内容。报告一般包括下列内容。 （1）选拔任用干部的总体情况； （2）贯彻执行党的干部路线方针政策的情况； （3）创新选人用人措施和办法，建立健全干部选拔任用和监督机制的情况； 4 （4）整治用人上不正之风的情况（包括上年度评议整改措施落实情况） ； （5）存在的主要问题和改进的措施； （6）其他需要报告的情况。 2参加“两评议”的人员 （1）党委全委会成员； （2）本级人大、政府、政协领导班子成员； （3）本级纪委常委会成员； （4）本级法院、检察院，以及党委工作部门、政府工作部门、人民团体及本级党委、 政府派出机构的主要领导成员； （5）下一级党委和政府的主要领导成员； （6）其他需要参加的人员。 “两评议”参加人员采取无记名方式填写干部选拔任用工作民主评议表和新选 拔任用干部民主评议表 。 3民主评议新选拔任用的干部 民主评议的对象包括近一年内选拔任用的下列人员。 （1）下一级党委、政府正职领导干部； （2）本级党委、政府工作部门正职领导干部； （3）由本级党委管理的其他正职领导干部； （4）破格提拔（含越级提拔）的由本级党委管理的领导干部； （5）其他提拔担任重要岗位领导职务的干部（具体由上级党委组织部门确定） 。 （6）地方党政领导班子集中换届时，可以只对本级党委新提拔的正职领导进行评议。 4 “一报告两评议”的组织实施 “一报告两评议”由上级党委组织部门会同本级党委组织实施。本级党委组织部门应当 提前将开展“一报告两评议”的具体安排报告上级党委组织部门。民主评议表的收集、统 计由上级党委组织部门负责，本级党委组织部门配合做好相关工作。 5整改及责任追究 “一报告两评议”结束后，上级党委组织部门应当及时反馈民主评议结果。党委常委 会应当对民主评议结果进行分析，研究提出加强和改进工作的措施，并采取适当方式向全 委会成员通报“两评议”结果和相关整改措施。 根据民主评议结果，上级党委组织部门对民主评议满意度高、工作成绩突出的，要予 以表扬；对民主评议满意度明显偏低、干部群众反映强烈的，经组织考核认定后，按照规 定追究有关责任人员的责任，并督促整改。对民主评议满意度明显偏低、干部群众意见集 中的干部，本级党委组织部门应当对其选拔任用情况作出说明，并对相关人员进行教育和 处理。 四、干部选拔任用工作离任检查制度四、干部选拔任用工作离任检查制度 市县委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查制度，是指市县委书记因提拔使用、 平级交流、到龄退休等原因即将离任时，由上级党委组织部门对其任职期间履行干部选拔 任用工作职责的情况进行检查的制度。对因拟提拔使用即将离任的市县委书记的检查，一 般结合干部考察进行，由上级党委组织部门派出的干部考察组负责实施。对因平级交流、 到龄退休等原因即将离任的市县委书记的检查，按照干部管理权限由上级党委组织部门干 部监督机构负责组织实施。 1检查的内容 （1）任职期间贯彻执行党的干部路线方针政策的情况； 5 （2）任职期间市县委选拔任用的干部的情况； （3）任职期间本地区用人风气的情况； （4）任职期间遵守组织人事纪律的情况，特别是离任前有无突击提拔调整干部的情况； （5）任职期间加强干部监督管理工作的情况； （6）其他应当检查的情况。 2检查的程序 （1）在一定范围内，对即将离任的市县委书记任职期间履行干部选拔任用工作职责情 况，以及市县委近期新任用的干部进行民主评议； （2）通过个别访谈、召开座谈会、受理举报等方式听取干部群众意见； （3）查阅干部任免相关材料； （4）向下达检查任务的党委组织部门报告检查情况； （5）向被检查的市县党委书记反馈检查结果。 3参加民主评议的人员 对拟提拔使用的市县委书记的民主评议，参加人员范围与考察时参加民主测评人员范 围一致。 对因平级交流、到龄退休等原因，即将离任的市县委书记的民主评议，一般由下列人 员参加：党委全委会成员；本级人大、政府、政协领导班子成员；本级纪委常委成员；本 级人民法院、人民检察院主要领导成员；其他需要参加的人员。 4奖惩规定 （1）对民主评议中履行干部选拔任用工作职责总体评价“满意” 、 “基本满意”两项比 率合计不足 2/3，或者用人风气总体评价“好” 、 “较好”两项比率合计不足 2/3 的人员，经 组织考核认定，要采取相应的组织处理措施，其中拟提拔使用的，应当取消其资格。拟提 拔使用干部的考察材料中应当反映检查情况和民主评议结果。 （2）检查发现即将离任的市县委书记任职期间，存在严重违反干部选拔任用工作规定 问题的，以及在干部选拔任用工作中不履行，或者不正确履行职责导致用人失察、失误， 造成严重后果或者恶劣影响的，要进行调查核实。经调查属实的，根据有关规定追究其责 任，给予相应的组织处理或者纪律处分，对于拟提拔使用的，先取消其提拔资格，再视情 况作进一步处理。 （3）对于新任用的干部在民主评议中满意度明显偏低的，市县委书记应当就其任用情 况作出说明。考察组或者检查组应当对其任用过程进行调查了解。 第二节第二节 干部任职中的民主监督干部任职中的民主监督 还差一段序言还差一段序言 一回避制度 回避制度是一项重要的人事管理制度。建立严格科学的干部回避制度是干部人事制度 的重要内容。建立党政领导干部实行任职回避制度，是为了有效防止任人唯亲、考察失真、 用人失误等现象的发生。回避制度作为古今中外治官制度的一个重要组成部分，已被实践 证明是一项行之有效、必不可少的监督制度。回邀制度是以亲属回避为核心，旨在限制亲 6 属危害的一种人事制度。从世界范围看，大部分国家都建立了官员任职回避制度。回避制 度包括地区回避、职务回避及公务回避。2006 年 8 月发布的党政领导干部任职回避暂行 规定 ，对回避的范围、内容作了明确规定。 1回避制度的适用范围 （1）中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协的工作部门和工作机构的领导成 员，上述工作部门和工作机构的内设机构的领导干部。 （2）中央纪委和最高人民法院、最高人民检察院的副职领导成员及其机关内设机构的 领导干部。 （3）县级及以上地方党委、人大常委会、政府、政协及其工作部门和工作机构的领导 成员，上述工作部门和工作机构的内设机构的领导干部。 （4）县级及以上地方纪委和人民法院、人民检察院的领导成员及其机关内设机构的领 导干部。 （5）工会、共青团、妇联等人民团体和县级及以上党政机关所属事业单位领导干部的 任职回避，参照执行。 2回避制度的基本内容 （1）有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系，以及近姻亲关系的，不得 在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务， 也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织(人事)、纪检(监察)、审计、财务等工作。 （2）领导干部的配偶、子女及其配偶，以独资、合伙或者较大份额参股的方式，经营 企业或者举办经营性民办非企业单位的，该领导干部不得在上述企业或者单位的行业监管 或者业务主管部门担任领导成员。 （3）领导干部不得在本人成长地担任县(市)委、政府以及纪检机关、组织部门、人民 法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、 政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。 领导干部无正当理由拒不服从的，就地免职或者降职使用。领导干部有需要回避的情 况不及时报告或者有意隐瞒的，应当予以批评，情节严重的进行组织处理。 二、干部交流制度二、干部交流制度 干部交流制度是干部管理工作的一个重要组成部分。有计划地对领导干部进行交流， 是我们党的优良传统，是培养锻炼干部、提高干部素质、推进改革与发展的一项重要措施。 实践证明，党政领导干部实行经常化、制度化的交流，具有十分重要的积极作用。 1干部交流制度的建立 1990 年，中央印发了关于党和国家机关领导干部交流制度的决定 ，把领导干部的 交流作为我国干部制度改革的一项重要内容开始在全国推行。1995 年，中央印发的党政 领导干部选拔任用工作暂行条例和 2002 年中央印发的党政领导干部选拔任用工作条例 ，都对实行党政领导干部交流制度作了明确规定。在干部交流中，中央和地方互动为干部 交流提供了新的思路。李源潮指出：“集中组织中央机关与地方中青年干部双向交流任职， 是深化干部人事制度改革、战略性培养年轻干部的重要举措。 ”自党的十七大以来，对基层 工作经验的重视，已经成为干部培养的重要方面。一方面将中央机关官员派至基层，如习 近平所言，使这批干部“增长领导才干、积累实践经验、加快政治成熟” ；另一方面，选派 地方干部到中央机关，则如李源潮所言， “是改善中央机关干部队伍结构的迫切需要，也是 中青年干部锻炼成长的有效途径。 ”除了上下之间、中央与地方之间的交流外，干部学习交 流制度的视野也开始延伸。例如有的地方人才发展战略规划提出，要分期分批选送优秀人 才到发达国家政府部门挂职。还有的地方提出将选派乡镇一把手赴香港学习金融管理、道 路交通管理以及社会保障等方面的经验。对此，未来必将形成一套科学规范的管理机制， 7 以保证学习成效，防止公款腐败的滋生。 2干部交流制度的意义 （1）有利于激活干部队伍活力 就干部个体而言，无论是岗位交流还是异地交流，都会因环境和岗位的变化，促使他 们不断加强学习，尽快适应新的环境和岗位，以出色的工作业绩和扎实的工作作风，赢得 领导、同事和下属的承认，树立自己在领导班子中的威信。就领导班子而言，交流一个会 带动一批，使班子内部形成一种顺向的流动，从而调动一大批干部的积极性。即使交流以 后，因内部没有合适的人选可提拔，调进一个新的领导，对班子其他成员来说，也有一个 逐步适应和被认可的过程，也会促使他们努力学习，奋发进取，在新的领导面前充分展示 自己的能力和水平。可以产生“鲶鱼效应” 。所以说，干部交流是干部队伍活力之所在，是 干部工作动力之源泉。 （2）有利于改进干部工作作风和工作方法 领导干部长期在一个地区、一个部门、一个岗位工作，固然有熟悉情况，便于开展工 作的有利的一面，但也会带来诸多弊端。比如，长期固守一地，人的视野必然会受到限制， “坐井观天”容易墨守陈规、不思进取;再如，久居一地，彼此攀亲结友，盘根错节容易形 成各种 “关系网” ，影响办事的公正原则。又如，在一个地方呆久了，下面的干部长期在 自己的领导之下，有的甚至是自己亲手提拔起来的，这就很容易形成“一言堂” 、 “家长制” 的作风，削弱党的集体领导。实行干部交流制度。领导干部新到一地，既可发现许多蓬勃 向上的新事物，也会看到一些存在已久的老问题，既可冲破各种“关系网” ，也可避开长期 积累的矛盾和复杂的人际关系，从而在新的环境中，大胆探索，积极实践，开创性的工作。 （3）有利于人才资源的合理配置 由于地区之间经济发展的不平衡，部门、单位之间经济实力的差异，加之目前干部管 理制度的不尽完善，在不少地区、部门和单位都存在着人才分布与需要不相适应的状况。 一方面，有的地区、部门和单位存在人才大量积压和浪费的现象;另一方面，有的地区、单 位和部门人才紧缺，特别是具备干部基本素质、能够担任领导职务的人才难觅。实行干部 交流制度，就可以在组织的调配之下，打破“单位所有制” 、 “部门所有制”的限制，使大 中城市和经济发达地区积压的干部人才流向基层，流向不发达地区，从而改变干部结构不 合理、分布不均衡的状况，促进干部人才在各地区、各部门以及各行业之间的合理配置。 （4）有利于防止贪污腐败现象滋生蔓延 领导干部长期在一个地方工作，在一个岗位任职，从事一项工作，就很容易把工作中 赋予的职权视为已有，把行使的职权视为自己生活中的一部分，认为自己可以充分享有这 一权力，随意运用它为自己谋取方便，甚至进行权钱交易、权权交易、权色交易。这种滥 用党和人民赋予的职权为自己谋求私利的现象，不仅助长了各种腐败现象的滋生蔓延，也 会降低党和政府的威信，引起广大人民群众的公愤。实行干部交流制度，就可以改变领导 干部长期在一处任职的现象，通过工作职责、工作条件、工作环境的变化，使其小心谨慎， 踏实工作降低腐败发生的几率真，减少滋生腐败的土壤。从近年来查处的一些腐败案件可 以看出，不少腐败分子都是因为担任某一领导职务时间过长，把权力看作自己的私有财产， 批发“官帽” ，贪污受贿，一旦被交流出去以后，随即就东窗事发。 3干部交流制度存在问题 近年来，随着干部人事制度改革的不断深化，各地在干部交流方面探索出了一些新路 子。但仍然存在不少问题。比如，有的干部舍不得丢掉自己长期经营的“地盘” ，不愿交流 到新的单位;有的干部缺乏吃苦精神，不愿从发达地区交流到艰苦地区，从上级机关交流到 下级机关，从行政岗位交流到党务岗位;有的单位存在“门户之见” ，既不愿向外交流干部， 8 也不愿接收外单位交流进来的干部;有的单位干部交流的目的不明确，不是想通过交流使干 部开阔眼界，获取知识，增长才干，而仅仅把交流当作解决眼前一些具体问题的手段;有的 地区干部交流的范围比较窄，主要是县级以上党政领导班子成员的交流，其他领导干部的 交流相对很少。这些问题的存在，严重影响了干部交流制度的实施，既不利于干部的锻炼 成长，也给领导班子的结构优化带来了消极影响。因此，要有计划、有组织的在部门之间、 地区之间、岗位之间，实行全方位、大范围的干部交流，并有明确的原则和完善的制度作 保证。唯有如此，才能从根本上保证干部交流渠道的畅通，保证干部交流工作的计划性、 经常性和连续性。 4完善干部交流制度的对策建议 （1）发挥干部交流的导向作用 实现领导班子的优化组合，促进干部的健康成长，是干部交流的出发点和落脚点，是 干部交流中必须坚持的基本原则。这个原则要求我们在交流过程中必须把握交流对象和交 流进、出单位班子的基本状况。要根据新岗位的特点、性质以及班子的状况，确定合适的 交流对象，使新班子能在年龄、专业、知识、性格、气质等方面实现最佳组合。实施交流， 对干部本人来说，实际上是一个自我认识、自我完善、自我提高的过程。因此，在交流过 程中，要注意从交流对象自身的特点出发，为他们提供一个有利于开阔眼界、经受锻炼、 施展才干、提高素质的环境，真正发挥交流在培养锻炼干部方面的积极作用。对领导班子 来说，交流实际上是一种优化结构的手段，根本目的是为了有利于一个地区、一个部门工 作的开展。因此，在交流过程中，要正确处理好交流与稳定的关系。在考虑干部交流的同 时，也要考虑工作的连续性和稳定性。一般情况下，对班子主要负责人的交流不宜过频， 防止造成干部的临时观念和短期行为;要合理确定干部交流的数量，主要领导干部不宜同时 交流;交流对象特别是主要领导交流到新单位工作以后，要保持新单位工作的连续性，对已 确定的工作思路，凡是符合上级要求、切合本地实际的，应该坚持，不要轻易否定。 （2）实现干部交流规范化 各级组织人事部门要在广泛调查研究的基础上，系统地建立起干部交流的各项配套制 度，包括党政领导干部任期制度、交流轮岗和下派制度、回避制度、能上能下制度、交流 的激励机制、责任追究机制、社会保障机制等。在这些制度和机制中，要规定对在多部门、 多岗位交流或轮岗中表现好的干部(特别是流向落后地区的干部)给予奖励或优先提拔，以 鼓励干部流动特别是向落后地区流动。要在经济待遇、子女升学就业、房改政策等方面， 给予交流干部适当的照顾，以创造条件缩小地区之间、单位之间的差异，保证干部交流的 顺利进行。对于应该交流却没有交流的干部，交流要查找原因，追究管理单位的责任。属 于本人的责任，该降级的降级，该调离的调离，情节特别严重的，要给予撤职或其他纪律 处分。 （3）提高干部交流的科学性和合理性 实践证明，干部队伍整体结构的改善和素质的提高，与干部交流的形式和流向是紧密 相关的。唯有合理的交流形式和流向，才能使干部交流达到预期目的，收到良好效果。为 此，在交流形式上，要坚持以易地交流为主，兼顾岗位交流。对在一个地区、一个单位任 职达到一定年限的主要领导干部要实行异地交流;对影响班子团结的个别领导干部也要通过 异地交流，以消除矛盾、增强班子团结;对年龄偏大，不宜在领导班子中任职的干部，可在 本地轮岗交流，调整到非主要领导岗位上;对身体不好，确有实际困难，且本人提出要求的 领导干部，可改任非领导职务，退居二线或提前退休。在交流的方向上，要坚持以下派交 流为主，兼顾向上交流。要通过正确的导向，积极鼓励干部，特别是年轻干部到基层和艰 苦地区工作，以磨练意志，建功立业。要扩大交流范围，实行全方位交流。不但县级以上 党政领导班子成员要交流，而且其他领导干部，特别是公、检、法、工商、财税、银行等 9 涉及经济利益较突出的部门的领导干部也要大量交流中央部委机关的司局级、处级领导干 部要在部委内部交流，有的要跨部委交流，或向地方交流。地方党政机关厅局级干部要跨 省交流，县处级干部要跨地区交流，乡镇级干部要跨县交流。只有这样，才能充分发挥交 流制度的作用。 （4）积极疏通干部交流的渠道和疑难环节 现行干部管理体制中的条块分割是造成干部交流难的重要原因之一。特别 “条条”垂 直管理干部的部门越来越多， “条条”之间的干部基本上是“封闭的内循环” ，加上这些部 门大多是独家垄断经营、福利待遇好的部部门，因此“条” 、 “块”之间的干部交流很难。 要想在更大范围内实行干部交流，从中央到地方必须改革现行的干部管理体制，除了专业 性强、直接关系国计民生、需要高度集中统一的极少数部门外，一般部门都应以地方管理 为主，使其能参与“块块”干部交流的大循环。即使是少数“条条”管理的干部也应在相 互通气，协商的基础上，注意与“块块”干部的交流，使领导干部在各地区，各部门、各 行业之间相互调剂，促进地方经济社会的全面进步。 3.质询制度 质询制度是由代议机关的议员或代表对国家行政机关、司法机关及其公职人员提出质 问，要求他们在法定期间内给予答复，或并追究相应法律责任的一种民主监督制度。它最 早发端于 1721 年的英国议会，成文规定于 1789 年的法国宪法，现在已被大多数西方国家 所采用。在我国法律中，最早对质询制度作出明确规定的是 1954 年宪法，尽管当时并未使 用“质询”这一概念，只是规定“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、 各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。 ”但这已足以表明，质询制度从那时起就 已是我国人民代表大会制度的一项重要内容。1978 年宪法恢复了全国人民代表大会代表的 质询权，并把这种质询权扩大到了地方各级人民代表大会代表。1982 年宪法再次规定了全 国人民代表大会代表有向国务院及其各部委提出质询的权利， 全国人民代表大会组织法 、 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 、 全国人民代表大会和地方各级人 民代表大会代表法等相关法律文件，进一步完善了质询制度的许多具体规定，使各级人 民代表大会代表行使质询权有了更加切实的法律保障，更具有现实性。 借鉴和参照我国人民代表大会制度中的质询制度，在建立健全党内民主监督制度时， 可以考虑建立我们党内的质询制度。2003 年颁布的中国共产党党内监督条例(试行)已 经迈出了可喜的第一步，在监督制度中明确提出了询问和质询。所谓党内质询，就是党员 和党员代表对各级党的领导机关及其领导人的重大活动，特别是可能涉及权力滥用的活动 提出质问并要求答复的制度。这种质询制度与西方国家广泛采用的听证、质询制度不同， 它们在原则、操作方式、运用范围上都有着本质的区别。建立党内质询制度，可以使广大 党员及其代表根据自己的关心所在，集中对一些难点、热点、疑点问题进行全面具体的调 查了解，避免其他监督途径对权力活动的监督可能存在的一般化倾向，及时制止一些党政 领导干部任职期间的失误和舞弊行为，促使他们勤政廉政，执政为民。 四、财产申报制度四、财产申报制度 要求国家公职人员进行财产申报是国际惯例。“家庭财产申报制度”是一种防止官员贪污 腐败的措施。世界各国反腐经验表明，财产申报制度为推动廉政建设、净化社会风气起到 了不可低估的作用。我国的家庭财产申报制度实质上就是借鉴、采纳世界上通行的“官员 财产申报制度” 。建立健全家庭财产申报制度，对于从制度上加强对国家公务人员特别是各 级领导干部的经济监督，澄清吏治，端正党风，具有十分重要的现实意义。据了解，全世 界已有近百个国家和地区建立起了这项制度。相比之下，我国在财产申报制度上起步较晚， 制度依然有待完善。 1财产申报制度的起源财产申报制度的起源 10 早在 1766 年，瑞典公民就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。瑞典推行家庭财 产收入申报制度，被称作“阳光法案” 。 1883 年英国议会通过的净化选举，防止腐败法 ，是世界上第一部有关财产申报的法律。家庭财产申报制度是有关家庭财产申报、登记和 公布的制度，这个制度一直被延续下来，成为极具约束力的反腐机制。 1978 年美国国会通过了政府行为道德法 ，明确规定行政、司法、立法部门之官员 必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。 1985 年又通过众议院议员和雇员道德准则 ，对众议员及雇员的家庭财产申报作了更为 详细的规定。在美国，法律对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、 谎报、漏报、无故拖延的申报者，可对当事人直接进行处罚；司法部门可对当事人提出民 事诉讼，法院可判处 1 万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼， 判处最高 25 万美元罚款或 5 年监禁。泰国 1981 年颁布国家公职人员财产与债务申报国 家法令 ，规定公职人员对其在国内和国外的财产和债务，以及申报人应得的与夫妻或其他 人共有财产中的部分，都须按规定如实申报。墨西哥的财产申报法规定，在政府机构 工作的从科长到总统的各级官员都要定期主动地向监察部门申报家庭财产，对因工作性质 而易于产生腐败的海关、移民、税务、工程项目等部门的管理人员等，也要进行登记。 2002 年 6 月，墨西哥通过信息公开法 ，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收 入状况，以杜绝腐败现象。墨西哥国家审计局为此在互联网上开通了专门的网站，供国家 公务员公开自己的收入情况。 2我国的财产申报制度 1995 年 4 月，中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于党政机关县（处）级以上 领导干部收入申报的规定 。2000 年 12 月，中央纪律检查委员会第五次会议决定，要进一 步规范党员领导干部的从政行为，加强领导干部廉洁自律工作，要在省、部级现职领导干 部中首先实行家庭财产报告制度。中纪委、中组部于 2001 年 6 月联合发布了关于省部级 现职领导干部报告家庭财产的规定（试行） ，具体规定了省、部级现职领导干部进行家庭 财产申报的各项要求与措施。2010 年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于 领导干部报告个人有关事项的规定 ，要求县处级以上领导干部申报个人收入、房产、投资 等完善了报告的程序。 目前财产申报制度已经在全国多个地方开展试点，试点地区范围不断扩大，已经形成 一种积极的示范效应和带动效应。地方实践所积累的经验，对于建立全国性财产申报制度 具有极大的参考价值。在先期试点中，县级占了绝大多数，就申报主体的级别来看，大多 集中在科级干部和县处级干部。一个完整的官员财产申报制度，应包括“申报公开监 督问责”四个环节，目前地方的探索，仅仅迈出了“公开”的第一步。 3财产申报制度的意义 （1）如实申报家庭财产是领导干部履行角色规范的内在要求 每个领导干部都是人民的公仆，是党纪国法的实施者，是行使党和政府权力的行为主 体，他们的全部活动就是运用人民赋予的公共权力为社会、为人民服务。当然，他们在服 务社会的同时，也要从社会得到回报，这就是依照有关法律和制度的规定所取得的合法收 入。鉴于这笔收入是合法的，因而也是可以公开的。只有违背法律和制度规定，搞灰色收 入甚至黑色收入的人，才不愿或不敢向组织、向社会公开自己的家庭财产。 （2）可以为加强干部监督提供有利条件 从近几年揭露出来的腐败案件不难看出，绝大多数腐败，最终都体现在经济问题上。 实践证明，在市场经济条件下，干部在政治、道德方面虽然也有违背党纪国法的现象，但 比较起来，在经济方面犯错误的要更多一些。而其违反党纪国法侵吞的财物，除了极少部 分被直接挥霍掉以外，一般都要沉淀为当事人的家庭财产。所以，建立健全家庭财产申报 11 制度，可以为有效监督公职人员提供有利条件，使经济监督真正成为监督工作的重要组成 部分。 （3）可以为反腐倡廉、维护党的形象以及巩固党的执政基础提供重要保证 从近年来查处的腐败分子看，有的人腐败几乎达到无以复加的程度，一个重要原因就 是他们的家庭财产从未申报或从未如实申报。如果能够建立起一种有效的机制，将国家工 作人员特别是各级领导干部的家庭财产置于人民群众和党纪国法的监督之下，就会使腐败 分子难以为所欲为，从而有效地遏制腐败现象的发生。 面对严重的腐败现象，我们需要当机立断，以积极的姿态、开放的眼光，批判性地吸 收借鉴其他国家和地区在财产申报方面的立法经验和实践成果，结合我国具体国情，加快 领导干部财产申报的立法进程，建立和完善具有中国特色的财产申报制度。 五、重大事项报告制度五、重大事项报告制度 重大事项报告制度是指领导干部就个人生活中的重大事项向有关组织报告并接受监督、 管理的一项制度。它最初是在陕西省渭南地区于 1911 年试行起来的，不少地区和部门纷纷 效仿。中纪委、中组部认真研究，并将此项制度加以推广，相继在四川、陕西和青岛市、 佳木斯市进行试点。中纪委、中组部起草了关于领导干部报告个人重大事项的规定 ，后 经中央党建领导小组讨论修改并报党中央审议批准，于 1997 年初正式发布实施。2010 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于领导干部报告个人有关事项的规定 ， 对领导干部向组织报告个人重大事项作了明确具体的规定。 1应报告的人员范围应报告的人员范围 （1）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党 派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部； （2）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部； （3）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金 融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业 和国有控股金融企业）的领导班子成员； （4）副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干 部。 2报告内容报告内容 （1）本人的婚姻变化情况； （2）本人持有因私出国（境）证件的情况； （3）本人因私出国（境）的情况； （4）子女与外国人、无国籍人通婚的情况； （5）子女与港澳以及台湾居民通婚的情况； （6）配偶、子女移居国（境）外的情况； （7）配偶、子女从业情况，包括配偶、子女在国（境）外从业的情况和职务情况； （8）配偶、子女被司法机关追究刑事责任的情况； （9）本人的工资及各类奖金、津贴、补贴； （10）本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得； （11）本人、配偶、共同生活的子女的房产情况； （12）本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股 权激励） 、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况； （13）配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况； （14）配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况 3受理单位受理单位 12 领导干部报告个人有关事项，按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门负责受理。 受理报告的组织（人事）部门对报告人的报告材料，应当设专人妥善保管。 （1）中央管理的领导干部向中共中央组织部报告，报告材料由该领导干部所在单位主 要负责人审签后，交所在党委（党组）的组织（人事）部门转交。 （2）属于本单位管理的领导干部，向本单位的组织（人事）部门报告；不属于本单位 管理的领导干部，向上一级党委（党组）的组织（人事）部门报告，报告材料由该领导干 部所在单位主要负责人审签后，交所在党委（党组）的组织（人事）部门转交。 （3）领导干部因发生职务变动而导致受理机构发生变化的，原受理机构应当及时将该 领导干部的报告材料按照干部管理权限转交新的受理机构。 纪检监察机关（机构） 、组织（人事）部门接到有关举报，或者在干部考核考察、巡视 等工作中群众对领导干部涉及个人有关事项的问题反映突出的，按照干部管理权限，经纪 检监察机关（机构） 、组织（人事）部门主要负责人批准，可以对有关领导干部报告个人有 关事项的材料进行调查核实。 4其他规定其他规定 领导干部应当于每年 1 月 31 日前集中报告一次上年度的情况。领导干部个人婚姻变化、 本人因私出国（境）证件及出国（境）情况；子女与外国人、无国籍人、港澳及台湾人通 婚情况；配偶及子女移居国（境）外，以及从业、守法情况等，如上述各项发生变化，应 在 30 天以内按规定向组织报告。因特殊原因不能按时报告的，特殊原因消除后应及时补报。 新任领导干部应当在符合报告条件后 30 日内按规定报告个人有关事项。领导干部辞去公职 的，在提出辞职申请时，应当一并报告个人有关事项。报告人未按时报告的，有关组织 （人事）部门应当督促其报告。 对无正当理由不按时报告的，不如实报告的，隐瞒不报的，以及不按照组织答复意见 办理的。根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评、 调整工作岗位，以及免职等处理。构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。不按照规定 报告个人有关事项，同时该事项构成另一违纪行为的，依照有关规定进行合并处理。 六六. .离任审计制度离任审计制度 领导干部离任审计是经济责任审计的一部分，是对因任期届满、退休、调任、免职、 辞职等原因，不再担任本职务的领导干部在任职期间履行经济责任的情况进行审查和客观 评价。随着我国民主与法制建设的日臻完善，领导干部离任审计成为一道必不可少的法定 程序。这对于科学考察干部，增强责任意识，维护经济秩序，强化权力监督，以及促进党 风廉政建设起到了一定作用，并为组织部门选拔及任用干部提供了重要依据。领导干部离 任审计成为审计机关一项重要职责和常规性工作。 1离任审计制度的建立 1986 年，各级审计机关成立后不久，便根据党中央、国务院发布的全民所有制工业 企业厂长工作条例 ，普遍开展了国有企业厂长(经理)离任审计。这项工作对加强企业领导 干部的监督，对确认国有企业资产、负债、损益的真实合法，起到了积极作用。党的十四 大以后，为了加强对各级党政领导干部的教育、管理和监督，许多地方通过地方立法或以 党委、政府联合发文的形式，规定了对党政领导干部实行离任审计。审计机关也根据当地 党委、政府的要求，借鉴国有企业厂长(经理)离任审计的成功经验，开始探索对党政领导 干部离任审计，取得了良好的成效，并积累了一定的经验。此后，中纪委、中组部、监察 部，人事部、审计署等五部委联合发出通知，要求各地区及各部门积极、稳妥、有步骤地 推行领导干部任期经济责任审计，把它作为考核领导干部政绩、兑现奖惩、选拔任用的必 经程序，纳入干部监督管理的轨道。1998 年，中纪委第二次全会明确提出：“对国有企业， 县(市)直属部门和事业单位，乡(镇)党委、政府的主要领导干部，要实行离任审计制度， 13 未经审计的不得离任。有条件的地方可扩大实行这项制度的范围。 ”由此可见，在改革开放 和建立市场经济过程中，领导干部的经济责任越来越突出，涉及经济方面的问题越来越多， 实行离任审计制度，对于加强干部监督管理，促进廉政勤政，具有积极作用。 2离任审计制度的现实意义 （1）有利于全面客观地评价领导干部的政绩 一个单位的经济行为和经济责任，反映了这个单位领导班子及其主要成员的廉政勤政 状况。依据审计结论，对领导干部的经济责任作出量化的、实事求是的评价，可以更真实、 更全面地反映领导干部的实绩。一方面，能够为组织人事部门用好管好干部提供科学依据。 应该看到， “一把手”的用人权既是监督重点，又是管理难点，现实生活中，贪官边腐边升、 带病提拔的问题不时见诸媒体，暴露出对“一把手”监督的软肋。没有监督的权力就会导致 腐败，封官许愿和卖官帽就成为其附产品。 对于离任和接任的领导干部来说，离任审计也是一堂生动的廉政勤政教育课。通过审 计，摸清了单位的资产底数，分清了经济责任，对离任者有个客观公正的评价，为接任者 交清了家底，做到任上不做糊涂官，离任不交马虎账。而且，离任审计对上任、在任的领 导干部也是一种警示，使其一开始行使职权就必须树立起接受监督的意识，为拒腐防变打 好预防针。 （2）有利于对领导干部进行有效监督 为促进党政领导干部廉洁自律，近年来，党中央、国务院采取了一系列措施，如通过 建立个人财产申报制度、重大事项报告制度等，解决了不少问题，有力地推动了党风廉政 建设和反腐败斗争的深入。但是也必须看到，在实行这些制度的过程中，仍有一些自律意 识不强的领导干部虚与委蛇，存在的问题