行政法制监督之我见

行政法制监督之我见 任何一种权力的行使，都必须受到严格的监督和制约， 否则就可能被滥用，甚至产生腐败。行政权也不例外。党 的十六大报告明确指出：“要加强对执法活动的监督，推 进依法行政，维护司法公正，确保法律的严格实施。 ”对行 政权进行监督和制约，宪法和有关法律法规已经作了大量 的规定，并初步形成了内外结合的监督体系，而现在这些 监督、制约机制在现实生活中还没有全面、有效地发挥作 用。因此，必须采取有效措施，强化监督工作，促进行政 机关依法行政。 下面我就行政法制监督提出我个人的几点见解和思考。 一、行政法制监督的涵义一、行政法制监督的涵义 行政法制监督是指监督主体依照宪法、法律、行政法 规及其他规范性文件对行政主体及国家公务员行使行政职 权的行为和遵纪守法的行为进行的监督。 二、行政法制监督的种类二、行政法制监督的种类 按照不同的标准可以将行政法制监督划分为不同的种 类： 1、以监督主体的不同种类为标准，可以将行政法制监 督分为国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、行政 机关的监督、人民群众的监督、社会组织和团体的监督等 几种， 第 1 页(共 10 页) 也有人主张将行政法制监督分为国家机关的监督和人民群 众的监督两大类。 2、以介入监督的时间为标准，可以分为事先监督、事 中监督和事后监督三种。事先监督是指在行政行为实施前 由行政监督主体所进行的监督，目的在于防止行政主体滥 用职权，以防患于未然。事中监督是指监督主体在行政行 为实施过程中所进行的监督，目的在于在行政行为实施过 程中及时发现问题，有效地防止违法和不公正的行政行为 的继续存在，避免危害结果的发生。事后监督是指监督主 体在行政行为实施终了之后，对行为过程及行为结果进行 的监督。事后监督是一种救济性监督，对违法行为造成的 危害结果予以纠正和补救，例如行政复议、行政诉讼这些 司法性的监督活动就是典型的事后监督。 3、以监督的侧重点为标准，可以分为对行政机关的监 督和对行政机关工作人员的监督两大类。在实践中，监督 往往针对行政机关的行为而发生。要注意的是，对行政机 关的监督与对国家行政机关工作人员的监督内容是不一样 的，例如，在我国，对国家行政机关的监督，是对行政机 关所做出的行政行为的合法性和合理性进行的监督；对国 家行政工作人员的行政法制监督，除了要对他们以国家行 政机关的名义所做出的行政行为的合法性和合理性进行监 督外，还要对他们本身的素质，即他们在行使职权过程是 否廉洁奉公、是否遵纪守法，也即是否符合国家公务员法 规定的国家行政工作人员的法定条件进行监督。 第 2 页(共 10 页) 4、以监督的内容为标准，可以将行政法制监督分为对 行政合法性的监督和行政合理性的监督两类。行政法制监 督的核心是对政府及其工作人员在行政管理活动过程中是 否严格坚持依法办事进行监督，也就是主要对行政行为的 合法性进行监督。但是，在现代，出于国家行政管理的需 要和行政效率的考虑，许多具体的行政法规范常常赋予了 政府及其工作人员极大的自由裁量权，导致在实际生活中 出现行政行为不合理的情形，损害了行政相对人的利益， 破坏了行政机关在公民心中的形象和威信。因此，行政法 制监督的内容还包括针对政府及其工作人员依法运用行政 自由裁量权是否恰当进行的监督，即对行政行为合理性进 行的监督。对行政行为合理性的监督，是从属于对行政行 为合法性监督的一种监督内容，但在行政法制监督体系中 是一种十分必要的、不可缺少的监督内容。 5、以监督主体与监督对象的关系为标准，可以将行政 法制监督分为外部行政法制监督和内部行政法制监督。外 部行政法制监督，是指行政主体之外的监督主体依法对国 家行政机关及其工作人员在行政管理活动过程中是否坚持 依法行政所实施的监督。如国家权力机关依法对国家行政 机关及其工作人员是否依法行政所实施的监督。内部行政 法制监督则是指作为监督主体的行政机关在行政机关系统 内部所实施的监督。 三、行政法制监督的特征三、行政法制监督的特征 行政法制监督的特征主要表现在以下几个方面： 第 3 页(共 10 页) 1、监督主体的全面性 我国行政法制监督的主体具有全面性，既包括国家机 关的监督，也包括非国家机关和公民个人的监督。其中国 家机关的监督包括国家权力机关、国家审判机关和国家检 察机关的监督以及行政机关的内部监督等。非国家机关的 监督主要是指各民主党派的监督、社会团体的监督、人民 群众的监督、社会舆论的监督、公民个人的监督等。 2、监督范围的广泛性 行政法制监督的内容是行政行为，它客观上要求凡是 行政行为，无论是对抽象行政行为还是对具体行政行为， 都必须实行有效的监督。对抽象行政行为的监督主要是对 其合宪性的监督，抽象行政行为主要是指行政机关制定普 遍性行为规则的行为，对抽象行政行为的监督，主要表现 为立法机关对违反宪法和法律的行政法规和行政规章予以 撤销或废止的行为；具体行政行为是指行政机关依法对具 体事项或特定个人采取措施的行为。对具体行政行为的监 督，既包括对具体行政行为合法性的监督，如行政诉讼制 度，也包括对具体行政行为合理性的监督，如行政复议等。 3、监督权限的法定性 监督权是一种重要的权力。因此，行政法制监督必须 严格依法进行。表现在：一方面要依照行政实体法进行监 督，如依照宪法及有关法律；另一方面要严格依照行政程 序法进行监督，如行政复议法、行政诉讼法等。 4、监督方式的多样性 第 4 页(共 10 页) 行政法制监督主体的全面性特点决定了其监督方式的 多样性。不同的监督主体基于其法律地位和权限具有不同 的监督方式，如作为立法机关监督方式的审议、质询，作 为司法机关监督方式的司法审查、法纪检查，作为行政机 关监督 方式的行政监察，作为公民监督方式的申诉、控告、检举 等。正是这些不同监督方式的综合作用，使行政法制监督 具有全面性的功能。 四、当前行政监督体制存在的主要缺陷四、当前行政监督体制存在的主要缺陷 从总体上说，我国现行的行政监督体制是适合我国国情 的,也是较为全面、系统、有效的，但这一体制尚不够完善， 在实际动作过程中也暴露出明显的缺陷与不足。 其主要表现 为： 1、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力 较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制，行政监督主 体不仅是行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、 社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，机构多，方式 和渠道多，这是一个优点。但如果不把各种监督整合好， 这种优越性也难以发挥出来。从实际情况看，各种监督之 间的关系目前还没有理顺，虽然各类监督主体都有监督权， 但各自如何分工不甚明确，不甚合理，以至于越权行事， 滥用权力，互争管辖或互相推诿的情况时有发生，各类监 督机构都有监督权，谁都管，但又谁都不管，结果造成“漏 监”，甚至使腐败分子消遥法外。这严重影响了行政监督的 实效性。 2、行政监督法制化程度低，监督弹性大。行政监督立 法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执 行 第 5 页(共 10 页) 监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳， 如果缺乏行政监督立法，就会造成监督机关无法可依，行 政监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性， 甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少， 有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消 极影响，如，是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限， 有的没有法律规定，有的规定不清，这在监督上易引起混 乱。同时，又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏 法律依据和法制手段，这大大影响监督工作的严肃性，公 正性。 3、行政监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预 防性监督及事中的过程性监督。长期以来，我们一直把监 督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监 督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控 制。应该说，这是一种“马后炮”式的监督，由于事前预防和 事中控制不完善，以致造成行政偏差出现过多，行政监督 机构整天忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。 预防为主应是行政监督工作的根本目标，应以“防患于未然” 为主，同时加强过程中的控制，加大“马后炮”的力度，建立 起全方位的监控机制。 4、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有 的地位和必要的独立性。在当前的内部行政监督机构中， 行政监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关 内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，即受同级行 政机关的领导，又受上级业务部门的领导。在双重领导体 制下， 第 6 页(共 10 页) 专职监督机构受到的控制比较多，尤其是受制于执行权。 在组织上，监督机构的负责人，不是由同级行政机关的领 导成员兼任，就是由行政机关任命。在经济上，监督机构 一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业经费、 工资和奖金，从而在经济上受制于人。这种监督体制严重 影响了监督主体的独立性，使监督人员在心理上有顾虑， 他们害怕滥用权力的人用多种办法对其工作设置障碍，干 扰甚至打击报复。监督人员背着这个思想包袱，难以毫无 畏惧地展开工作，难以独立行使监督权。表现在办案上， 往往是先由党政首长内定性质，然后交监督部门去履行法 律手续，监督人员只能被动地接受长官意志。更有甚者， 有的官员受人情之托，干扰执法人员办案，影响司法独立 公正。 五、对完善行政监督体制的思考五、对完善行政监督体制的思考 为有效地解决上述存在的缺陷，完善行政监督体制， 提高行政监督的效能，应当注意做好以下工作： 1、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的 垂直领导体制。行政监督机关保持独立，这已是世界各国 所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的有效性。 我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明，这种内部 监督由于体系不独立、地位不高，容易受人情关系的影响， 因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上 而下的独立的外部监督体系，外部监督不同于内部监督的 优点是，外部监督地位独立，自成体系，受关系网的影响 小，不用担心打击报复，比较容易做到大胆地秉公执法， 严格依法办事。 第 7 页(共 10 页) 那么怎样建立独立的外部行政监督体系呢?首先在组织上使 现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行 政部门的领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位 平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。 独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察 部门只受上级监察部门上的领导监督，干部的任免由上级 进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。按照我国 国体的要求，一切权力属于人民。因此，监察机关隶属于 各级人民代表大会，并对其负责。建立相对独立监督机构 后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机 构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。 这样就可避免监督主体多，政出多门，各行其事，力量分 散的特点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系 的整体效应。 2、重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。 行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽 快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监 督提供基本的规范程序。长期以来，我国监督立法工作薄 弱，尽管这几年也制定了一些法规条例，如行政监察法 。 但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要， 因此，行政监督立法亟待加强，行政监督立法既需要基本 法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体 法规，还要制定行政监督程序法。当前最需要的是加快制 定一部监督法 。监督的内容及重点：要明确规定立法监 督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法 监督作为重点。 第 8 页(共 10 页) 监督的方式：如公开监督与秘密监督结合，专门机关监督 和群众监督结合，教育与处罚结合等方式。监督的具体手 段，如群众举报，暗访、公开曝光等。 3、进一步提高行政机关行为的公开性和透明度，以强 化社会及新闻媒体的外部监督。在社会主义市场经济条件 下，我国行政机关活动的范围虽不及计划经济下的范围， 但仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查，税收、 信贷政策的制定执行，发展公益事业，兴办公共工程，管 理国有资产等权限。这客观上就存在着权钱交易，以权谋 私等不规范行为的可能性。防止这些可能性出现的重要措 施是加强监督制约，只有政务公开，才能了解政府机关及 工作人员的言行，从而展开监督；只有政务公开，才能杜 绝各种幕后交易，搞不正之风的人才易败露。党的十五大 报告明确指出：要坚持公平、公正、公开原则，直接涉及 群众切身利益的部门要实行公开办理制度。应该说，当前 各级政府都程度不同地实施了政务公开，但这种公开的程 度不够，而且政务公开还没有上升为法律，缺乏法律约束 力。因此我们应尽快采用法律形式健全公开办事制度。有 了公开办事制度，社会各界的群众就可以充分利用这一制 度，积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政 府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失 职、擅权、腐败现象。在强化社会监督作用的同时，应加 大新闻媒体的舆论监督作用，它以其信息传递上的公开、 迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。从 近几年来媒体如中央电视台的“焦点访谈”栏目 第 9 页(共 10 页) 所揭露的问题，有关部门及时予以处理的实例就可证明