以风险为导向的政府存量土地资产审计初探(WORD档).docx

以风险为导向的政府存量土地资产审计初探【摘要】本文从政府存量土地资产概念的界定入手，阐述了政府存量土地资产在地方政府调控区域经济发展过程中发挥的作用。进而提出政府在管理政府存量土地资产的过程中形成风险的原理，阐释形成风险的三个方面。最后结合审计实务探讨以风险为导向的政府存量土地资产审计操作方式。【关键词】 政府存量土地资产 风险 审计实务政府在管理存量土地资产过程中的风险，主要就是指政府存量土地资产的减少没有带来预期收益的可能性，这里的预期收益可以是指经济收益，同时也可以是社会效益。目前，对于对于全部政府性资产的概念界定尚未形成统一的权威性的说法，但不管各种提法有什么差异，政府存量土地资产必定是目前全部政府性资产的核心组成部分。要审视政府在管理存量土地资产过程中形成的风险，必然要了解政府土地存量资产的概念、特点以及形成管理风险的原因。一、政府存量土地资产概念从国土管理业务的角度讲，政府存量土地仅指土地储备中心从二级市场上收购的土地及部分闲置土地。但从资产的角度理解，政府可以利用的土地资源均应界定为政府存量土地资产，其中包括：政府拥有或控制的由政府储备的国有土地资产（包括土地储备中心收储土地及土地证登记在国资公司名下的土地）；批而未供的土地；已支付征地费用但尚未报批的土地；已经办理出让、划拨手续或已全额支付了土地出让金，并已办理了土地使用证，但已被认定为闲置土地的土地。这些土地资源都是政府在当前或者可以预期的未来可以利用的资源。这里要特别提出的是，已支付征地费用但尚未报批的土地，即预征的土地，其土地价值并不是单价和面积计算那么简单，而是要在考虑规划、违法用地和已办理供地规模等相关因素后才能做出的判定。首先，在规划为农用地区域内的预征土地不能计算价值；其次，在假设规划期内尚未办理新增建设用地的供地的前提下，预征的土地总规模不能超过规划期内新增建设用地总面积减去违法用地面积的差额，超过这个差额的面积至少在规划期内不能实现期价值。（这里的违法用地指的是未办理农转用报批的违法）二、存量土地资产的特点资产具有所有权、使用权以及派生的抵押权等三个可以实现价值的属性，但中华人民共和国土地管理法明确规定，我国的土地所有权只有全民所有制和集体所有制二类，所以对政府存量土地的利用仅限于一定期限的使用权及其派生的抵押权。政府利用存量土地的方式有二种：一是直接让渡一定期限的使用权及派生的抵押权，二是将使用权和抵押权分离，一方面直接利用土地使用权进行固定资产投资，另一方面利用土地抵押权筹集负债资金。在使用权和抵押权分离的过程中，两者又相互制约、相互影响。一方面，土地使用权的使用形式决定着抵押权可以带来的负债资金的规模，如同一地块的使用权分别以公共基础设施用地、工业用地和商住用地的形式利用，那么商住用地的抵押权带来的负债资金规模肯定大于工业用地抵押权带来的负债资金，而公共基础设施用地的抵押权基本不能带来负债资金。另一方面，利用抵押权带来的负债资金，一旦运作不当，可能造成政府偿债不能的后果，直接影响政府对该地块使用权的利用。三、政府在管理土地存量资产的过程中形成的风险在中央与地方“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府，特别是县市一级地方政府用于调控、扶持地方经济发展的财政资源有限。一是财力有限。在维持政府机构日常运作的前提下，能够勉强保障民生已属不易，再要留出大额资金用于发展地方经济，如扶持企业、投资大型基础设施建设项目等确实存在难度。财政对企业的奖励性资金额度较小，美其名曰“四两拨千斤，发挥财政资金的带动作用”，但从反面也反映出地方政府心有余而力不足的窘境。二是手段有限。支出财力不够，收入权限不足。地方政府在收入方面能够给企业开绿灯的只有水利建设资金等规模较小的收费项目，而地方税收减免审批权限也基本收归省一级，操作不灵活。相比之下，土地存量资产却是由地方政府直接控制，使用权、抵押权可以分开使用，直接就可以带来项目、资金，运作方式灵活，是地方政府调控宏观经济喜欢使用且不得不用的重要资源。地方政府在管理利用存量土地的过程中产生的风险主要表现为以下三种类型：1、宏观经济“被”调控的风险地方政府可以通过调节向市场投放资源的多少来调控区域宏观经济，或刺激低迷、或抑制过热，使地方经济平稳发展。一个重要的抓手就是通过调节向市场投放的房地产项目用地的多少来调节区域房地产投资，最终达到调节房地产市场供求关系，平抑房价的过度波动的目的。近年来，在向公共服务型政府的转变过程中，为了保障地方政府在医疗、卫生、教育等公共服务支出上的政策性增长，财政压力越来越大。同时，在地方政府的扶持下房地产行业得到了飞速的发展，房地产用地的土地出让金收入、房地产业税收已成为地方财政收入中的重要组成部分。这部分收入的快速增长正好可以平衡收支、缓解压力，从而形成了地方政府与房地产业相互依存的局面。房地产企业作为以营利为目的的市场经济主体，是以实现利润的最大化为目标的，在近年来房地产持续升温的大环境下，地价随着时间的推移而增值就成了房地产商获利的重要组成部分。房地产企业都希望土地在企业手中保有较多的时间，这与闲置土地的认定产生了矛盾。所以，地方政府在房地产闲置土地的认定上会产生执法不严的状况，同时还会出现地方政府帮助房地产企业规避相关法律法规中对闲置土地的认定，如：在签订土地出让协议时，约定开工期限与签约日期时间间隔超过一年、约定的开竣工日期时间间隔较长等。事实上，较长时间的保有房地产项目用地而不用投资，是地方政府招徕外地房地产商投资的一个重要砝码。这一系列做法客观上就造成了房地产项目用地可以在房地产开发商手中长期保有而不用投资开发的事实。房地产企业可以在相当长的时期内调节房地产项目开发进度，以便于在房价最高点投放市场，使企业收益最大化。但这样也加剧了房地产市场的波动，弱化了政府利用土地供应量调控地方宏观经济发展的作用。客观上，政府为了调控房地产市场而投放的土地资源反而“被调控了”。2、过度的负债形成“资不抵债”的风险 区域经济的发展主要靠出口、投资拉动以及消费。当前我国的国情，投资本来在经济发展中就占有较大份额，在经济危机影响下，出口受阻、消费疲软，地方政府为了完成预定地方经济增长目标，必然会大力推动政府投资项目建设。项目投资的推进必须有资金和土地要素的支撑，巨额的项目资金从哪里来呢？利用土地抵押贷款成为地方政府获得项目资金的主要渠道。按常理推断，在政府存量土地资产有限的前提下，项目用地越多，那么能够用于抵押贷款的存量土地资产就越少。但当前却出现了背离的现象，即项目用地增加较快的同时贷款规模也急剧增大。其原因主要是地方政府利用自身办理土地使用权证登记的行政垄断优势，虚拟了一部分土地证用于抵押贷款。主要的表现形式有以下几种：一是将不能实现价值的公共设施用地登记为商业用地或住宅用地，用于抵押贷款，如将城市绿化用地、广场等登记为商业用地贷款；二是采用“一女多嫁”的方式，将同一宗土地的使用权重复登记在不同的部门名下，然后向银行贷款；三是将不存在的土地使用权登记在部门名下，如海域、湖泊等。这三类操作的直接后果就是造成政府利用土地证抵押筹集的贷款总额超越了政府现有存量土地的价值总额，利用虚拟土地证筹集的资金一旦发生偿债不能，就需要用实际拥有的政府存量土地来补偿，从财务的角度可以称作“资不抵债”的风险。3、负债资金使用计划执行发生偏差的风险 从理论上讲，利用政府存量土地抵押形成的负债资金，在使用方式上有严格限制，不仅政府主管部门要把关，金融机构也会对贷款资金进行贷后的跟踪调查，按照原定计划利用负债资金，即使存在风险也在可控范围内。但在使用操作时，经常会发生际使用方向偏离计划方向的情形，造成了不可控的风险。将通过抵押负债筹集的项目资金通过支付工程款的形式支付到其他关联单位，再通过往来款的方式使资金回流，这样资金就脱离了金融机构的监管和项目资金使用的制约，使用方向变数极大，形成了偿债不能的风险。如：用于弥补财政刚性支出，这部分资金的使用是无回报的，需要用其他财政资金偿还贷款；将贷款资金出借给私营企业用于转贷等，作为政府扶持企业的重要举措等，但私营企业如何使用资金政府无法干预，一旦发生债务风险也只在注册资本金范围内承担责任，也不能确保负债资金的安全。这里情况的发生均有可能直接造成政府存量土地资产的减少。四、政府存量土地资产审计的几个思路了解上述三类政府存量土地资产管理中存在的风险后，就可以针对性的开展审计。首先房地产用地宏观调控中存在的风险。理论上讲，已投入市场的房地产用地不能视作政府存量土地资产，但这确直接关系到减少的这部分资产是否充分发挥了经济效益和社会效益，是政府审计应关注的重点内容。操作也较简单，获取土地出让协议、项目投资协议，重点关注几个日期，即：合同签订日期、约定开工日期、约定竣工日期，实际开工日期及实际竣工日期。通过上述日期的比较，很明显就可以放映出地方政府是否在帮助房地产企业规避闲置土地的认定、闲置土地执法是否严格等问题。其次，土地负债的内容审查。实际上，土地证的审查是上述二三类风险控制审计的核心内容，国土管理部门的土地抵押登记台账可以直接反映问题，但虚假的东西一般用“顺查”的方式是很难实施的，个人觉得紧紧围绕项目、资金、土地三位一体的理念，采用“逆查”的方式更能奏效。先从外围突破，通过发改部门了解大型的政府投资项目，并掌握项目实施单位的清单；然后按照清单调查项目实施单位的资金来源，重点追查土地抵押贷款的土地证