新农村建设与乡镇公共服务型机构的强化

新农村建设与乡镇公共服务型机构的强化黄乔松文章提要：建设社会主义新农村，不仅需要深化经济体制改革，而且要进行政治体制改革。其中，乡镇机构改革是新农村建设的必然要求和应有之义。新形势下，我国乡镇机构存在的主要问题是公共服务职能的严重缺失。因此，当前乡镇机构改革的重点是，彻底改变伴生于传统计划经济体制的乡镇政府机构，专门设置合理高效的公共服务型机构，并强化其公共服务职能，以便更好地服务于乡村社会和新农村建设。关键词：新农村 公共服务 机构改革建设社会主义新农村不仅是发展问题，而且是改革问题。胡锦涛同志指出：通过改革解放和发展生产力，是我们推动农业和农村发展的长期实践中得出的一条重要经验。建设社会主义新农村，同样需要通过深化改革来提供动力。包括经济体制改革，也应该包括政治体制改革。一、乡镇机构改革与建设社会主义新农村1.乡镇机构改革是新农村建设的应有之义。乡镇是我国社会的基础，乡镇政府处于我国政府体制的最末一级，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者，与占我国人口大多数的农民直接面对面。进行农村综合改革，改革不适应乡村社会生产力发展的方面和环节，是建设社会主义新农村的必然要求和题中应有之义，而乡镇机构改革是农村综合改革的关键一环。同时，新农村建设必然要求提升乡镇政府的能力，而要提升乡镇政府的能力，又迫切需要进行机构改革。因为，“政府组织是全部政府活动和行为的载体，也是政府系统产生效力和作用的组织基础。政府组织机构设置是否科学、运转是否高效化直接关系到各项政府工作的进程”。12.乡镇机构改革可以有效地解决农村存在的问题。中国是一个农业大国,农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重要问题。目前，我国农村存在的问题主要有：一是我国农业的基础还不稳固，不能适应经济社会发展和人民生活水平提高的需要。2005年我国粮食产量虽然恢复到了4.84亿吨，但还不能满足需求，比历史最高水平还低近3000万吨。而耕地和水资源不足的矛盾对农业发展的制约越来越明显。二是城乡差距还在继续扩大。中国是个人口大国，且农村人口占大多数。这样的国情决定了要真正消除城乡差距将是一个漫长的历史过程。但是，在当前工业化、城镇化加速的背景下，城乡差距呈扩大之势，这就需要引起高度重视。据2006年农村经济绿皮书透露，2005年全国农民人均纯收入实际增长6.2，略低于上一年度6.8的增长幅度，是1997年以来第二个农民收入高增长年份。不过由于城市居民收入增长幅度达到9.6，高于农村居民，城乡居民收入差距继续扩大。受此影响，农村消费的增长也远远落后于城市地区。2005年农民人均纯收入3255元，当年城市居民人均可支配收入突破万元大关，达到10493元，城乡居民人均收入比例高达3.22比1，收入差距进一步扩大。同时，农村基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大，这是农民素质提高的重大制约因素。“农业兴，百业兴；农民富，国家富；农村稳，天下稳”，只有近八亿农民都加入到现代化的进程，才能盘活国民经济全局，实现长期持续的发展；只有广大农村明显改变落后面貌，才能实现更大范围、更高水平的小康。上述问题的存在，不仅是新农村建设的最大障碍，而且会对社会的稳定和国家的长治久安带来极大的负面影响。问题的解决，则亟需政府提高工作效率，提高为乡村社会提供良好公共服务的能力和水平，而要这样，进行乡镇机构改革，设置合理高效的乡镇机构迫在眉睫。3.乡镇机构改革可以为新农村建设提供“到位”的公共服务。公共服务是国家为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，具体指对社会提供公共产品和服务，包括加强公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。目前，我国农村公共事业发展严重滞后，突出表现为农村公共设施建设落后；农民教育负担过重，贫困地区还存在一些失辍学现象；农村公共卫生医疗制度不健全，农民看病难、有病看不起、因病致贫的现象严重。公共服务的严重不到位，是与建设社会主义新农村格格不入的。因为建设社会主义新农村的五点要求之首即是生产发展。建设新农村的目标是使农村社会生产得到发展，农民生活水平和质量得到提高。而要这样，提供优良的公共服务必须先行。提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能。我国乡镇政府作为一级政府机构,按宪法规定,其职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”,其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个方面。近年来,随着地方政府职能的转变，各地对政府农村公共服务机构进行了一些探索性改革,但由于农村生产领域的市场化改革已实施多年,目前许多地方农村公共服务机构的改革仍没有脱离计划经济的框架,存在诸多问题。主要是政府农村公共服务机构的运行管理色彩较浓,服务色彩较弱。当前农村公共服务机构的业务开展大部分是通过乡级下设机构开展工作的,县级机构主要是对乡级机构在业务上进行指导,布置工作内容,而乡级“七站八所”的大部分工作是税费收取,服务很少。这些机构基本是管理农民,而不是服务农民。因此，进行乡镇机构改革，转变职能，为乡村社会提供优良到位的公共服务，才能为新农村建设提供坚实的物质基础。二、乡镇机构公共服务职能的严重缺失当前，我国乡镇机构存在的主要弊病是公共服务职能的严重缺失。在市场经济体制下，政府本应以一个服务者的身份出现，而不应该单纯是管制者。乡镇政府应该在本辖区内提供更多更好的公共产品和服务，比如像兴修水利、加强农村道路建设、普及农业科技知识等。但实践中，一些乡镇政府却依旧沿袭着计划经济体制下形成的管理模式，对农村进行严格的控制，直接干预经济事务，以行政命令代替行政指导，引起了广大农民的不满。而县乡之间的压力型的政府管理体制也致使乡镇政府职能在一定程度上出现了扭曲。根据我国宪法和村民委员会组织法的规定，我国实行村民自治，乡镇和村之间是指导与被指导的关系，而县乡之间是领导与被领导的关系。这样一来，乡镇承担了大量由县下派的任务，但乡镇没有向村级组织直接下达行政命令的权力，所以对县里下达的任务，更多需要凭借乡镇自身有限的资源去完成。这样就导致乡镇忙于应付上级的任务，为此投入了大量的人力物力，而无法很好地行使自己作为一级基层政府应有的职能。同时设在乡镇一级的财政、税务、工商、公安等机构实行垂直领导，又极大地削弱了乡镇政府的职能。此外，乡镇政府事权过大、财权过小也使得公共服务职能不能很好履行。自从1994年实行分税制改革以来，乡镇税收收入急剧减少，乡镇财政残缺不全，仅凭自身财力不足以维持政府的有效运转。而从2006年起，全国范围内取消农业税又使得乡镇财政更为困难。与财权相对应却是乡镇政府的事权过多。这样使得乡镇政府对于文化、教育、科普等服务性职能没有财力和能力去很好履行。此外，由于长期偏重经济建设，过多地注重GDP的增长，忽视了政府的公共服务职能。在公共资源的分配过程中，主要向经济建设领域内倾斜，挤占了政府有限的公共资源，导致了政府在公共卫生、公共教育、公共安全、社会保障、就业服务、贫困群体服务、法律服务等公共服务方面的投入严重不足，使得政府的公共服务职能出现了缺位现象。三、新形势下乡镇机构改革的价值目标：以“新农村”为依据设置并强化“新机构”建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，是中央统揽全局、着眼长远、与时俱进做出的重大决策。这充分表明了中央统筹城乡发展、解决“三农”问题的决心和信心，深刻反映了落实科学发展观与构建和谐社会的时代要求和时代特征，集中代表了亿万农民群众的强烈愿望和根本利益，具有重大的现实意义和深远的历史意义。它是贯彻科学发展观的重大举措，是确保现代化建设顺利推进的必然要求，是全面建设小康社会的重要任务，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力，也是构建和谐社会的重要基础。建设社会主义新农村，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这五句话20个字，内容十分丰富，涵义十分深刻，既要求发展生产力，又要求调整完善生产关系；既要求加快经济发展，又要求加快社会发展；既要求加强物质文明建设，又要求加强政治文明、精神文明与和谐社会建设。众所周知，乡镇是我国社会的基础，乡镇政府是我国最基层的政府，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者和执行者，乡镇行政管理不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是它的不可或缺的灵敏的“神经末梢”，乡镇政府及其工作人员与农民是面对面的直接管理和服务。因此，乡镇政府的行政行为能力和自主创新能力，关系到我国政治稳定、社会安定和经济繁荣，关系到新农村建设的进程和结果。而要提升乡镇政府的行政行为能力和自主创新能力，进行乡镇机构改革是关键所在。2006年中央提出了乡镇政府改革的原则性意见，即“通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。”“按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”当前，我们必须以“新农村”为依据依法设置“新机构”，而这种新机构即笔者认为的公共服务型机构。为什么呢？因为政府机构设置的依据十分复杂，但最直接、最主要的依据是政府职能政府职能重塑的过程实际上就是政府某方面职能的增加、恢复、转移、取消的过程承担重要职能的机构则必须增设、扩大和加强。2 具体来说，乡镇公共服务型机构应该具有如下特性：1.公共服务型机构是“以人为本”的机构。衡量一个农村是否“新”，不能仅仅看是否有了漂亮的房子，更要看它经济是否发展、文明是否进步、管理是否民主、是否符合农民的真正意愿，也就是说新农村建设是一个民心工程，也是一个系统工程。而要得民心，就必须“以人为本”。“以人为本”关键在理念上的变化,在政民关系上的调整。要从根本上转变传统的“官本位”、“政府本位”和“以政府权力为本位”理念，树立“民本位”、“社会本位”和“以人民权利为本位”的全新理念。乡镇政府是我国最基层的行政机构，分散在全国各个区域，是我国各级政府和政府各个部门对乡镇经济进行管理和调节的具体操作者。它的基础性和微观性决定了这两级政府的执行性和直接面向基层的务实性，同时也就决定了其职能的管理性和服务性,以及管理向服务的重大转变。3 因此，以人为本，就是把服务作为机构自身的根本使命，不摆架子,在具体的群众面前做好公共服务。同时，坚持“以人为本”，要让公共服务型机构成为与民融合的亲民机构。换句话说，就是要求乡镇公共服务型机构要到农民群众中去，与农民良性互动，以达到沟通交流，相互了解、理解的目的，最终目的是要统一思想和认识，把农村工作做好，把新农村建设好。此外，乡镇公共服务型机构还要把“便民”作为自己的行动准则，予民方便。随着农业结构调整的不断深入和农村经济的不断发展，农民对农业信息的需求越来越迫切。传统的农业信息传递以纸质为载体，信息发布的渠道单一，“发射台”的功率小，覆盖面窄，传递速度慢，“接收机”的灵敏度不高，不能适应千家万户分散作业的要求，给农民获取农业信息造成了极大的不方便。乡镇政府公共服务型机构应抓住农业和农村经济工作中的重点和难点，以满足千家万户对农业信息的需求为着力点，与时俱进，大胆创新，努力探索新的服务方式与方法，不断加强农村信息服务的设备和人员投入，提升“信源”的质量；利用电视、电话、电脑拓宽农村信息服务的“信道”，努力建设“三电合一”的农村信息服务体系；探索增强信息“发射台”和“接收机”功率的方法，着力消除农业信息传递“最后一公里梗阻”的问题，为农村经济发展和新农村建设搭建高效的信息服务平台。2.公共服务型机构是体现“公共性”的机构。行政主体执掌国家权力，是“公共人”，必须为人民大众服务。行政主体作为一个组织，又是“经济人”，又有自身独立的经济利益。当行政主体的部门利益与公共利益发生冲突时，应以公共利益为重。服务型政府的本质属性在于“公共性”的价值导向。乡镇政府与我国的其他各级政府一样，都应切实代表、维护和发展公共利益，而不应有自身的特殊利益。然而，一些乡镇政府在实际工作中表现出了较为明显的自利性倾向，具体表现在：对上不负责, 大行“上有政策，下有对策”之道；对下不负责，漠视公众需求；一切从自身利益出发，不考虑自身行为给其他地区强加的外部成本，即给其他地区造成负的外部效应；千方百计扩张政府权力和政府规模,对市场和社会进行过度渗透；追求政府收入最大化，运用行政权力与民争利；等等。作为公共利益的代理人，乡镇政府一旦被其自利性所左右,后果将是极具破坏性的。政府行使的公共权力, 其管理的内容和管理的对象都有着严格的界定。从内容上界定就是政府的作用只能限定在公共领域，而不能直接干预市场领域和公民领域；从对象上界定, 就是服务全社会、服务全体公民，而不是部分社会领域或部分公民, 这表明了现代政府管理的合法性基础和存在的价值。也就是说，要体现“公共性”就是要具有广泛的代表性，要最大限度地体现公平和正义。在乡村社会，各种不同的利益群体共存，一部分乡镇干部和村级干部构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的“干部利益群体”。4 其中，广大农民的利益是最根本的。乡镇公共服务型机构不应成为某一宗族势力或政府既得利益部门的保护伞，也不能演变为私人利益的聚合体。而要以实现农民的根本利益为旨归，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，以获得广大农民的最大满意度为依归。而且，该机构的运行要彰显公开、公平、公正的公共价值和公共精神，应该力避公共权力的异化，如化公为私、损公肥私、权力滥用等等。3.乡镇公共服务型机构是与社会共治、与民共治的机构。“凡服务必由己出”、政府大包大揽、无所不能，这是旧的行政管理思路。治理理论认为：“办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。”5 这一理论主要是主张政府与社会力量联手为公众提供公共产品和服务。社会组织可以作为政府职能转移的有效载体。在市场经济国家里，社会组织在社会治理结构中发挥着政府不可替代的作用，很多社会协调甚至管理工作是靠社会组织和基层社区来完成的。但是我国历史上一直是一个行政权力比较强大的社会，社会组织是我国传统政治资源中所缺少的一种组织资源。现在基本还是“官民”单极结构，形成“官”直接对“民”的格局，缺乏中介组织作为缓冲，大量的工作都由基层政府直接做，任何小事基层政府都要冲在最前头，老百姓有事也都直接找基层政府(包括像夫妻打架这样的事)，在基层解决不了就层层往上找。这样的社会治理结构缺乏弹性，政府不能够超脱出来以裁判者的身份出现，容易使公共权力陷于矛盾的焦点，甚至成为众矢之的。在我国的社会治理结构中，应当有序地发育社会组织，把“政府民众”单极结构变为“政府社会组织民众”多极结构，积极发挥这种组织的特殊功能,帮助政府沟通民众，化解社会矛盾。社会的组织化程度越高，社会结构的弹性越大，各个社会阶层的相互沟通渠道就越畅，社会就越和谐稳定。6 公共服务型机构要以这一理论为指导，组织和动员社会力量参与农村公共产品和公共服务的供给，以提升公共服务的质量和水平。改革以后，作为社会发展中诱致性制度变迁的产物，村民自治组织和乡村民间组织在乡村社会逐渐兴起,成为不可忽视的自组织力量。村民自治组织和乡村民间组织因其所具有的公益性、自愿性和民间性等特征能够对村级公共产品和其他涉及特定人群的准公共产品起到不可替代的供给作用。当然，由于村民自治组织和乡村民间组织的发育尚不成熟，自主治理能力有限，且在乡镇辖区内应由乡镇供给的公共产品和适合公民自主供给的准公共产品的边界也并不很清晰，乡镇政府在辖区内公共产品的供给中仍应占据主导者的角色。在这种情况下，对于同时提升乡镇政府的治理绩效和村民自治组织和乡村民间组织的社会服务效能而言，最好的方式是借鉴治理理论的主张，在乡镇政府与乡村多元自治主体之间发展合作治理的关系。4.乡镇公共服务型机构是学习型的机构。传统政府组织管理结构通常是“金字塔式”的，基层政府只能被动地落实上级精神，而学习型政府组织则本着“基层为主”的层次扁平化结构管理思想，将决策权向组织机构的下层移动，让下层单位拥有充分的自决权，并对所产生的结果负责，上级政府实行宏观控制、目标管理，通过政策杠杆调整发展方向、挖掘“政府服务”潜力，使各个层面责权利分明，增强决策的针对性和准确性。由于我国乡镇达到4.5万个之多，加上各地的经济、政治、文化发展程度存在差异，因此，乡镇政府在行政实践中应结合实际落实上级精神。要学习实际了解实情，不但要向书报、广播、网络、各地乡镇管理实践经验学习，更要向农民学习，向乡村社会学习。在新农村建设的语境下，要认识新农村建设过程中存在的矛盾和问题，要善于接受新农村建设进程中出现的新事物，具有高度的灵活性和适应性。农业税全免后，政府的工作职能发生了根本性转变，也对其提出了更新更高的要求。俗话说“打铁先得自身硬”，“要给农民一碗水，自己需有一桶水”，这就迫切需要乡镇政府努力打造一个学习型机构，创建一个服务型政府。打造学习型机构就是政府工作人员