农村宅基地集约利用的实践与创新

农村宅基地集约利用的实践与创新 东阳市政协 张卫伟 农村流行一句话“农 村工作两台戏，计划生育和宅基地” 。 这说明宅基地管理工作与被视为“天下第一难” 的计生等工作 具有难管的共性，同时也说明农村宅基地管理工作任重道远。 长期以来，由于土地管理机制不健全，土地管理制度不完善， 土地管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造 成乱占滥用土地现象十分严重。随着我国工业化和城市化的 深入发展，土地资源的稀缺，土地供需矛盾的突出，土地经 济价值的不断增长，土地的效益越来越明显，农村宅基地集 约利用已成为社会关注的热点、焦点和难点问题，关乎稳定 与和谐社会的建设，关乎社会主义新农村建设与全面建设小 康社会的发展战略。为了切实加强农村宅基地的使用与管理， 努力突破制约农村宅基地管理的瓶颈问题，笔者就当前农村 宅基地集约利用的实践和创新，谈谈自己粗浅的看法和建议： 一、农村宅基地集约利用的问题探析 近年来，东阳市委、市政府在实施农村住房改造建设中， 充分发挥基层群众的创造精神，充分调动各级党委政府的领 导推进作用，大胆创新农村宅基地集约利用机制，在广大农 村逐步形成了宅基地集约利用的浓厚氛围。但不可否认的是， 在当前农村宅基地集约利用上，还存在着某些制约因素： 2 一是历史原因所致。由于东阳人多地少，且农保率高， 部分村庄被基本农田、标准农田和农保地所包围，自然村落 与自然村落之间夹杂着农保地，要按新一轮土地利用总体规 划规范管理宅基地，难度很大。 二是规划不到位。许多镇乡、村重经济建设，忽视村镇 规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规 划制定迟慢。使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章， 乱搭乱建现象比较严重。造成居民点占地面积越来越大，老 宅基地闲置越来越多；忽视了对旧宅基地的改造和利用，缺 乏统一规划和管理。 三是土地指标紧。我市在村庄整治和行政村撤并的基础 上，通过调整总体规划、集约集聚、合理用地及建设用地复 垦等途径，获取建设用地折抵指标，在一定程度上缓解了用 地紧张状况，但整体上还是“杯水车薪 ”。虽然浙委200752 号文件明确规定：“通 过整理新增的农村建 设用地复耕指标优 先用于新农村建设” ，但实际上还不同程度地存在着城市和 工业的偏向， “优先”政策很难得到真正的落 实。东阳市今年建 设用地指标为 亩，但东阳市 2012 安排旧城改造等项目就需 要 亩，所以，东阳市 2012 年安排农村 农民私人建房土地指 标仅为 60 亩。按照省委省政府的要求，我市四年内农房改造 任务是 24200 户，即每年要达到的基数是 6050 户，2011 年 我市实际拆除危旧房 户，在原地基上可安排 余户，有将近 户农户的住房无法落实，土地指标缺额高达 余亩。 二、省内外农村宅基地集约利用的实践与创新 3 （一）省外 2007 年 6 月，成都和重庆被列为全国统筹城乡综合配套 改革试验区，积极开展农村宅基地置换试点，探索农村产权 和土地交易，在统筹城乡综合配套改革方面先行先试，取得 了显著成效。 1、成都城郊村改造 政府对农村宅基地的所有权、使用权和房屋所有权进行 确权颁证，并出资对农户房屋进行“穿衣戴帽” 式的外墙改造， 完善路网、通讯、引水、供电、供气等基础设施，同时补贴农 户进行房屋内部改造。农户可在政府的指导下自己经营农家 乐，也可租赁给集体经济组织或公司经营农家乐。此外，农 户可将自己的承包地转让给村集体经济组织，按年收取租金。 2、成都农村产权交易 成都农村产权交易所于 2008 年 10 月成立，交易范围是： 林权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地 使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等。不同性质 的产权对象，其交易流程有所不同。 以集体建设用地使用权为例，交易首先遵循依法、自愿、 有偿、公开、公平、公正和诚实信用的原则，规定流转价格不 得低于政府公布的该区域集体建设用地使用权流转最低保 护价，且不得用于商品住宅开发。其次，在审查环节，强调应 当符合三个基本条件：一是村民会议三分之二以上成员或者 三分之二以上村民代表同意出让集体建设用地使用权；二是 4 区（市）、县规划局按总体规划要求对拟出让集体建设用地使 用权提出规划设计条件；三是区（市）、县国土资源管理局审 查是否依法取得建设用地，是否符合土地利用规划，在此基 础上方可委托交易机构挂牌公告。在交易方式上，集体建设 用地使用权交易也可采用挂牌、协议、电子竞价、拍卖、招投 标等方式，并在成交后进行结算、登记、备案等环节。 3、重庆农村土地交易 2008 年 12 月，重庆农村土地交易所成立。交易品种分 实物和指标两大类。实物交易指农村集体土地使用权或承包 地经营权交易，被称之为“实盘” ；指标 交易指建设用地指标 交易，被称之为“虚 盘” ，即“地票”交易， 这也正是农村土地交 易的创新所在。 地票是由农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、 农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复 垦为耕地而产生的指标。地票交易坚持最严格的耕地保护制 度和实行最严格的节约用地制度，坚持依法、自愿、有偿原 则，公开、公平、公正交易，依法保障农民的占有、使用、收 益等权利。地票交易根据年度的用地计划，实行交易量的计 划调控，且主城区的经营性用地只能使用地票指标来获取， 而不再使用国家下达的指标。 地票交易的流程是：首先由农民自愿提出申请耕地复垦， 经农村集体经济组织同意，由区县政府土地整理机构进行复 垦及严格验收，产生建设用地指标。其次，土地交易所对申 让方进行资格条件审查后，将待交易的地票纳入交易信息库， 5 并及时向社会发布。第三，申购者从土地交易所公布的交易 地票里公开竞购，交易成功后在土地交易所进行确认，并到 所在土地行政主管部门登记备案。第四，交易完成的地票纳 入新增加建设用地计划，拍得地票的主体可在城市总规划范 围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。征用即是 “落地” ，地票持有人申请地票落地经批准后，在征用土地 时 可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。征用完 毕后才进行招牌挂出让。 为保护农民权益，市政府将在价格确定环节，在综合考 虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础 上，制定全市统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双 方参考；同时，在地票交易的溢价分配上主要分为三块，一是 支付复垦成本，对宅基地上房屋给予补偿，对其购买新房给 予补贴；二是付予土地所有权人（农村集体组织）类似于土地 出让金的价款，用于农民社会保障和新农村建设；三是在上 述分配基础上的结余，由区县政府建立耕地保护基金。 （二）省内 1、嘉兴“两分两 换” 2008 年，嘉兴被列为全省统筹城乡综合配套改革试点区， 主要以“两分两 换” 为综 合抓手，在全市确立 9 个乡镇（街道） 开展农村宅基地置换试点。所谓“两分两 换” 就是将宅基地与 承包地分开、搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换 保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地置换钱、换房、 换地方，推进集中居住，转换生活方式。 6 2、松阳宅基地整理 2008 年，松阳县全面开展农村破旧房改造工作，新兴乡 外孟村和叶村乡麻寮村抓住机遇，将破旧房改造和宅基地复 垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多 余宅基地复垦为耕地，或用来安置附近山区的移民，探索出 宅基地的土地整理置换模式。 3、义乌园中村改造 按照生产、生活用房相分离的原则，农民用宅基地置换 住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评 估后予以补偿。住宅和标准厂房统一规划、分步建设，即先 建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。置换 标准：按人头确定农户的建设用地面积6 ，得出农户安置房 的总面积，农户可在多层公寓、标准厂房和高层住宅中，根 据这一总面积自由组合进行置换。住宅建设分为两个区，一 个区供农户自住，一个区供农户出租，其土地性质均为国有 划拨，补足土地差价后可进入市场交易。多层标准厂房的土 地性质仍为集体所有，农户参股并成立董事会，组建村集体 资产经营公司进行运营。 三、我市农村宅基地集约利用的实践与创新 （一）实践 近年来，我市在实践中充分发挥群众智慧，集思广益， 因地制宜创新做法，形成了多种宅基地集约利用的实践模式。 1、中心村集聚型。以中心村为核心，将本行政村的其他 7 自然村通过拆迁的形式并入其中，既提高了集约用地水平， 又降低了公共基础设施建设成本，提高了公共资源的使用效 益，改善了居民的生活环境。以歌山镇林头村为典型，2004 年行政村融合时，林头村村集体经济一穷二白，亏空 5 万多 元。融合后由林一，林二，林三，林四，新溪五个自然村组成 林头村，近年来通过农房改造和土地整理，多功能厅、 “夕阳红” 乐园等相继建成，村容村貌日新月异，村庄的品位得到了进 一步提升。 2、新社区聚合型。通过行政村聚合建设，形成较大的农 村新社区。南马镇花园村与周边 9 个行政村合并，形成了村 域面积达 5 平方公里、人口达 4300 多的新花园村。花园集团 投入大量资金，统一建设供水、供电、自来水、绿化、道路等 配套设施及公园、医院、学校、广场等公共服务设施。拆除 900 多户农户的旧房 2900 多间，集中新建住房 2700 多间， 农民居住条件得到根本性改变。 3、“立改套” 公寓型。将 过去农民建房普遍采用的 “一户一 宅” 有天有地独立式占地建设，改为由村 统一建设平面式公 寓房，按照农户可依法审批占用宅基地面积的一定比例、以 建筑成本价分配给农户。歌山镇尚侃村建造了一幢高 6 层、 建筑占地面积仅 530 平方米的农民公寓，可安排 20 户村民。 东阳江镇横巾村按城市社区标准建成了农民公寓，可安置农 房改造的拆迁户 30 多户。各地还普遍采用建设“老年公寓” 的形式无偿提供给原来住在“空心村” 老房中的老人居住，深 受欢迎。 8 （二）创新 要有效破解农村住房改造建设中遇到的“地从哪里来” 难 题，就必须在实践中注重制度创新。为此，笔者提以下几点 建议： 1、建立农村集体建设用地和宅基地使用权用益物权制 度。将农村集体建设用地和农村宅基地进行分类管理。农村 建设用地的所有权归村农民集体，其用益物权的收益权由土 地所有者、土地使用者所有共享；农村宅基地的所有权归村 农民集体，其用益物权的收益权归由土地使用者享受所有。 2、探索建立农村宅基地流转机制。一是根据市域规划和 土地利用总体规划，对符合规划要求和并依法有效的农村住 房、宅基地和农村集体建设用地进行确权登记，发给农村集 体建设用地使用权证和农村房屋所有权证；二是按照严格的 审批制度和程序，允许村农民集体所有的建设用地进入城乡 统一建设用地市场，允许农村住房和宅基地在一定范围内或 在指定人群中流转；三是参照城镇建设用地及房产交易流转 的政策及管理办法建立农村建设用地及房产交易流转市场， 并与城镇房地产市场对接；四是以体现宅基地区位、基础设 施配套、环境质量等差异为核心，制订指导性的农村宅基地 基准价或区片价，促进形成合理的价格体系。 3、探索建立农村宅基地退出机制。在明晰农村宅基地产 权的基础上，根据基准地价合理确定退出宅基地的补偿标准， 对于进城落户的农户和由于历史原因形成的“一户多宅、超 过标准”的 农户，退出宅基地的， 连同地上建筑给于给予一定 9 的经济补偿。 4、探索建立承诺“建新拆旧 ”和闲置宅基地有 偿收储机 制。按照“ 一户一宅 ”的政策，建立“建新拆旧”承诺金制度。对 历史形成的闲置宅基地建立有偿收储机制，逐步消除“空心 村” 现 象， 节约集约 利用土地。 5、探索建立中心村建设用地统一征地制度。中心村建设 用地应视作公益性事业用地，承包户要服从用地规划，征地 补偿标准要按照执行区片综合价执行，给承包户合理补偿。 允许有条件的中心村因集聚点建设需要，经村民代表同意适 当调整农户承包地。 6、探索利用自留地发展庭院经济模式。大力发展庭院经 济，农户房前屋后空间不设围墙、不硬化、不破坏土壤耕作 层，支持农户利用院落、晒谷场以及周围的闲散土地和水域 发展庭院经济，所需土地可列为农业用地。 四、农村宅基地集约利用机制创新的制度保障 农村宅基地集约利用机制创新是一件具有重大意义的 事，也是一项需要循序渐进的异常艰巨的任务，需要营造良 好的工作氛围，并提供财政投入、政策及法律制度保障。 1、营造鼓励基层探索创新的氛围。农村宅基地管理机制 的改革创新是一项涉及广大农民利益纷繁复杂的工作，必须 坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，尊重基层和群众 的首创精神，依靠群众的智慧攻坚克难，依靠群众的自觉行 动相互启发，共同推进。要深入基层调查研究，鼓励、支持基 层和群众大胆改革创新，勇于探索实践，及时总结提炼推广 10 基层和群众在实践中创造的有益做法和新鲜经验，把经过实 践检验、比较成熟的做法上升为制度，指导和推动面上工作， 逐步形成宅基地节约集约利用的机制，大力营造重视基层和 群众创新、鼓励基层和群众善于创新的良好氛围。 2、建立公共财政投入支持制度。以统筹城乡发展、加快 新农村建设为出发点，建立公共财政投入促进农村宅基地集 约利用的制度。节约集约利用土地是政府调整优化经济结构， 转变经济增长方式，促进经济发展转型升级的重要内容，也 是缓解土地供需矛盾，实现科学发展的必然选择。建立农村 宅基地集约利用机制，是政府职责所在，其必要的投入应列 入公共财政保障之列。同时，完善财政转移支付制度，把建 立农村宅基地集约利用机制作为中央和省级政府财政资金 投入的重要方面，列入财政转移支付项目。 3、建立促进宅基地集约利用的政策制度。建立规范的宅 基地流转制度是宅基地集约利用政策制度的核心所在。 物权 法对农民宅基地的使用权属于“用益物 权” 的法律界定，是 对宅基地财产权的首肯。但只有允许宅基地使用权流转，才 能使宅基地的价值得以实现，促进宅基地资源向有效利用主 体流动，实现宅基地资源的最优配置。因此，完善政策制度， 促进宅基地流转，是宅基地充分利用的必由之路。首先，全