刍议鼓励社会公众投资的税收政策

目前我国正按照“简 税制、宽税基、低税率、严征管” 的原则进 行税制改革，资本市场税收政策调整应当与税制改革的总体 方向衔接，在相应税制调整的框架下相机安排。 刍议鼓励社会公众投资的税收政策 霍达 现状与改革要求 国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干 意见提出：“ 研究制定鼓励社会公众投资的税收政策” 。这不 仅是大力发展资本市场的一项举措，而且也是积极财政政策 的丰富和完善，是以国债投资为主要内容的积极财政政策向 注重运用税收杠杆鼓励社会投资的方向延伸，为此，必须兼 顾资本市场发展的规律、宏观调控的要求和税制改革的方向 加以综合研究。 目前，我国税制中存在不利于社会公众投资的规定，突 出表现在投资的税负过重。首先，由于我国实行生产型增值 税，企业购买固定资产的进项税额不能抵扣增值税，增加了 投资成本，目前除我国以外，仅有印度尼西亚还实行生产型 增值税。其次，投资经营所得除缴纳企业所得税以外，分配 至个人还要缴纳个人所得税，实际税负达到 46.4%1，几乎是 1、企业所得税率33%，红利所得税率20% ，实际税负1（10.33）（1-0.2）46.4% 2 一种惩罚性的税收。其三，由于对股权投资所得实行双重课 税，而利息支付在税前扣除，扭曲了直接融资和间接融资的 关系。假设债权人和股东所要求的投资回报率都是 10%，采 用间接融资，企业投资的内部收益率只要达到 8.38%即可满 足要求；采用直接融资，项目的内部收益率则必须达到 18.66%1 。 为此，应当有针对性地研究制定鼓励社会公众投资的税 收政策。本文认为，相关税收政策应当兼顾以下两方面的改 革发展要求。 1、推动资本市场改革开放和稳定发展。针对资本市场发 展的现状， “鼓励社会公众投 资” 可以具体化 为四个方面，一是 有利于提高直接融资比重。作为一项战略决策， “扩大直接融 资” 已 经写入 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干 问题的决定，但是直接融资比重在 2000 年达到峰值 11.54%2 后逐年下滑，2001 年为 9.5%，2002 年为 4.22%。二是有利于 真实资本的形成，税收鼓励政策的着力点可以放在证券交易 市场，以改进市场的流动性和有效性，便利上市公司筹集资 金，但更重要地是放在真实资本形成的环节。目前，我国上 市公司资金闲置问题突出，资金使用效率较低，据对 2001 年 上市公司中期报告的有关研究 3，上市公司资金大量闲置，平 均每家公司闲置资金数额为 3.11 亿元，同比增长了 43.32%； 2、间接融资要求的内部收益率 10%（1-0.2）*（1-0.33 ）8.38%；直接融资的内部收益率 10/（10.2）（1-0.33）18.66% 。 1、数据来源：2003 年中国证券期 货统计年鉴，直接融 资比例以境内股票筹 资和银行贷款增 加额的比率表示。 2、“募股资金在手 使用效率堪忧”， 中国证券报， 2001 年 8 月 31 日 3 闲置资金占总资产的比重为 17.96%，同比增长了 24.98%；与 此同时，有 145 家上市公司将闲置资金用于委托理财，平均 每家上市公司委托理财高达 12491.6 万元。三是鼓励上市公 司向投资者分配现金红利。据统计，从 1998 年至 2003 年， 上市公司红利收益率分别为 0.72%、0.77%、0.57%、0.82%、1.14%和 1.15%，不仅低于一 年期银行利率 1，也处于国际最低水平 2。理论上，股票价格 为未来红利的贴现，如果上市公司红利水平长期偏低，股票 的价值将成为无源之水、无本之木，将严重影响投资者的持 股信心，不利于资本市场的稳定发展。四是有利于培育长期 稳定的投资者。2002 年，上海、深圳市场流通股换手率分别 达到 208.74%和 200.64%，从有关统计看，仅低于 NASDAQ、韩国和台湾交易所，分居世界第四位和第五位 3。 短线投机气氛过重，增加了市场的噪音信号，也增大了证券 市场投资的风险 4。这种状况，与证券市场缺乏长期稳定的投 资者密切相关。 2、保障财政收入，符合税制改革方向。2004 年，国家财 政增收节支的任务很重，全年几乎没有政策性增收因素，而 政策性减收因素增加较多，例如深化农村税费改革，再度降 低关税税率，启动增值税转型等；支出的刚性压力加大，例如 落实出口退税改革政策，落实再就业和振兴东北老工业基地 3、目前一年期银行存款利率为 1.98%； 1、红利收益率股票分红/平均市值，平均市值为年初和年末市值的算术平均；根据国际交 易所联合会网站（）的统计（口径略有不同），上海、深圳证券市场 2002 年红利 收益率分别为 1.2%和 1.0%，在 统计的 43 个交易所中分列倒数第二和第一； 2、资料来源：国际交易所联合会网站（ ）； 3、参见施东晖：“ 长期投资能降低风险”， 中国证券报， 1998 年 5 月 27 日第四版 4 的财力扶持等。因此，资本市场税收政策的出台必须在财政 收支的总体框架下考虑。由于不了解今年预算编制的具体情 况，本文对财政收入承受资本市场税收政策调整的能力难以 做出估算，参照 2002 年中央财政支持农村税费改革的力度 （当年支出 245 亿元），本文大体框算财政对资本市场发展的 支持力度不会超出 200 亿元。 目前我国正按照“简 税制、宽税基、低税率、严征管” 的原 则进行税制改革，已经启动增值税转型试点，正在研究企业 所得税和个人所得税的改革，资本市场税收政策调整应当与 税制改革的总体方向衔接，在相应税制调整的框架下相机安 排。 鼓励社会公众投资的税收政策建议 基于上述考虑，本文提出四项鼓励社会公众投资的税收 政策建议，即“将上市公司作 为增值税 转型的下一步试点，消 除个人红利和红股所得的双重课税，下调证券交易印花税税 率，明确企业年金的免税安排”。 一、上市公司作为增值税转型试点 目前，我国实施的是生产型增值税，其税基相当于国内 生产总值。所谓增值税转型是指将设备投资纳入增值税抵扣 范围，增值税的税基缩减为国内生产总值的消费部分，从而 实现增值税从生产型转向消费型。由于消费型增值税不对投 资课税，将鼓励社会公众进行投资。2004 年，增值税转型已 5 经在东北三省八个行业进行试点，如果全面推行，预计财政 将减收 1000 亿元2000 亿元 1。 本文认为，考虑到财政负担较重，增值税的转型只能是 一个渐进的过程，在东北试点成功以后，建议下一步在上市 公司进行试点。其理由一是上市公司分布在全国，有利于试 点经验的推广；二是上市公司的投资主体是多元化的，较之 于国有企业，更能体现鼓励社会公众投资的政策取向；三是 上市公司的投资项目经过市场评价和筛选，加大上市公司投 资规模有利于优化投资结构。2003 年，上市公司筹资 823 亿 元，假设全部用于固定资产投资，以 17%的税率测算，增值 税转型带来的减税收入可达到 140 亿元，预计可以将上市公 司的盈利水平提高 6.86%。2 二、消除投资所得的双重课税 公司所得税的纳税人是公司，但公司只是一个拟制的法 人，最终的负税人只能是自然人，由于这种税难以转嫁，一 般认为，公司所得税是由公司的股东来承担的。由于税法规 定对自然人股东来自公司的股息和红利所得还要课征个人 所得税，因此存在双重课税问题 3。由于双重课税制约了资本 形成，扭曲了直接融资和间接融资的有效选择，国外在税制 安排上一般会采取减免措施。 1、网易商业新闻：“ 东北三省明年试点增值税转型 每年将减税 100 亿元”； 1、 增值税减税收入将作为所得税的税基，按 33%的所得税税率测算，将增加企业税后利润 93.8 亿元;另据统计,2003 年前三季度上市公司 实现税后利润 1025 亿元,故推测全年利润水平 可达到 1367 亿元。 2、为避免对法人股东的双重课 税， 中华人民共和国企业所得税 暂行条例实施细则第四十二 条规定：“纳税人从其他企业分回的已经缴纳所得税的利润，其已缴纳的税额可以在计算本 企业所得税时予以调整”。 6 据对 OECD30 个国家税制的研究，其中 27 个国家采取 了减免措施 1，没有采取措施的国家只有美国 2、爱尔兰和瑞 士。减免措施一般包括三种类型。一是“ 估算税额减免” 3（imp utation system），其方法是在股东所收到的税后红利上附加 一个免税额（tax credit）,其数额全部或部分相当于红利所对 应的公司所得税额，股东的个人所得税的应税所得是实收红 利加上免税额，税率为对应档次的所得税税率，计算出来的 所得税额减去免税额为实际应纳税额，但如果免税额高于计 算出来的所得税额，一般不予以返还。这种税制的原理是将 公司所得税视为一种预缴税，在征收个人所得税时予以返还， 从而实际上全部或部分取消了公司层次上的所得课税，只在 个人所得层次上征收。其优点是既解决了双重课税问题，又 保持了个人所得税制的累进性；缺点是计算方法复杂。二是 红利扣除（dividend exclusion），其方法是只有超出扣除比例 以上的红利才计入个人所得税的应税所得，例如扣除比例为 50%，红利 为 1000 元，则只有 500 元计入应税所得，另外 500 元所得免税。三是差别税率，即对于红利所得部分采用 低于其他所得部分的税率。第二、第三种方法只能部分解决 双重课税的问题，除非将扣除比例定为 100%或将差别税率 设为零税率，相当于完全取消红利税。 4另外，有人提出，可 以将“ 估算税 额减免 ”在公司层次上先征后抵的 隐性减免改为 3、Chris Edwards：“Dividend Tax Relief: Long Overdue”，from web address /research/articles/edwards-030108.html 4、2003 年 5 月 28 日，美国总统布什签署减税法案，将红利税的最高税率从 38.6%减至 15%。 5、有人译为归集抵免法，实际上前述企业所得税条例实施 细则的第四十二条采用的就是此 种方法。 1、新加坡政府从 2003 年 1 月 1 日开始，将估算税 额减免改 为完全取消红利税。 7 直接减免，即公司红利支付与利息支出一样，在税前扣除 1。 本文认为，为体现对社会公众投资的鼓励，双重课税的 问题应当完全消除，因此不宜采用红利扣除和差别税率 2的 方法。由于估算税额减免计算方法复杂，而且主要适用于申 报制的纳税方式，不符合我国目前个人所得征税主要依靠源 泉扣缴的特点，采用这种税制的管理成本和遵从成本都比较 高。进一步看，由于目前我国红利税实行的是 20%的统一税 率，并没有体现出累进性，因此采用这种复杂的税制就更没 有必要。采用税前扣除的方法涉及到如何限定分配规模以及 留存收益分配时是否需要退税的问题，操作起来也比较复杂， 而且由于目前公司所得税率为 33%，高于个人红利所得 20% 的税率，采用这种方法财政减收的压力比较大 3。 因此，较适宜的的方案是取消红利税，这样公司经营所 得的税负为 33%，按照 2003 年红利税水平（465.17 亿元）静 态测算，引起的减税额为 93.03 亿元。取消对红利的征税，自 然也取消对红股（2003 年红股为 324.38 亿股,每股面值 1 元） 的征税,引起的减税额将达到 64.88 亿元，合计 157.92 亿元。 三、下调证券交易印花税税率 1998年以来，我国证券交易印花税税率三次下调，到 2001年11月调整为按0.2%的税率双边征收，并一直维持至今。 从国际比较来看，世界证券交易所联合会的56个成员国家和 2、刘遵义、王桂娟：“构建促进中国金融系统稳定发展的税收政策 ”，比较第 10 期。 3、目前我国个人所得税实施综 合和分项所得相结合的税收原 则， 红利所得属分项所得，也难 以设置差别税率。 1、2003 年红利总额为 465.17 亿元，如果允 许税前支付，带来公司所得税减收 465.170.67*0.33229.11 亿元，如果将 这部分减税收益也分配 给股东，相 应增加个人所得 税 45.82 亿元，总的税收影响是 183.29 亿元。 计算时本文没有考 虑法人股东和个人股东的区 分，而是假定法人股东将获得的 红利最终转支付给其最终 自然人股东；另外，本文没有考 虑 税制调整对公司红利政策的影响，如果考 虑此影响， 实际的税收减少将超出本文的估 计。 8 地区中，目前只有19个还保留有证券交易印花税，其中，我 国的印花税率水平排在第五位，仍属于高税率国家之列。但 是，证券交易印花税组织财政收入的作用并不突出，即使在 最高的年份也只占财政收入的3.63%（2000年）。我国保持较 高证券交易印花税税率的基本考虑还是出于抑制短线投机 的目的，这在理论上一直是一个充满争议的话题。赞同的观 点主要是基于“噪声交易 ”模型，所谓“噪声交易”，比较学术 化的定义是指交易的依据是市场上的价格而非资产的真实 价值，噪声交易者表现出频繁交易的特点，理论上认为噪声 交易者增加了市场的波动性，设置一定的交易成本可以阻碍 其交易，从而提高市场的运行质量。用经济学家托宾（Tobin） 的语言是“向飞速旋 转的轮子上撒一把沙子” ，为此证券交易 税也称为“托宾税” 。反对的观点认为，尽管交易成本阻碍了 噪声交易者的交易，但同时也阻碍了依据基本面分析进行投 资的“知情交易者 ”的交易，因此，除非可以证明交易成本对 前者的影响大于对后者的影响，否则无法推导出波动性降低 的结论。 从目前对我国交易印花税和股市波动性进行实证研究 的有限的几篇文献 1来看，都不支持高税率可以减少股市波 动性的结论。同时，证券交易印花税的超额负担是明显的， 其直接的超额负担是交易量减少造成的券商佣金损失，间接 的超额负担是流动性降低带来的市场效率损失。 考虑到证券交易印花税征管成本低廉，在目前我国证券 1、参见Li Zhang：“ The Impact of Transaction Tax on Stock Markets: Evidence from an emerging market”；上证联合研究计划：“中国证券市场交易费用效应问题的实证研究”。 9 市场相对封闭的条件下，交易印花税对国际竞争力的影响尚 未充分显现，在今后一段时期仍可以保留。但在财政收入许 可的范围内，应当尽量采用更低的税率，并逐步为取消证券 交易印花税创造条件。建议将税率再度下调为 0.1%，按照 2003 年交易水平测算，相应减少印花税收入 64.2 亿元 1。 四、明确企业年金的免税安排 目前，我国劳动者养老保障体系由社会基本养老保险、企 业补充养老保险和个人储蓄三大部分组成，由于社会基本养 老保险只保障退休以后的基本生活水平 2，很多国家把发展 企业年金（即企业补充养老保险）作为完善老年保障体系、缓 解财政压力和对付人口老龄化的重要手段，例如美国的 401（K）投资计划，而鼓励企业年金发展的一项关键措施就是 税收优惠。在税收优惠方面，我国现行的税法中没有单独规 定有关企业年金的税收方案，尽管深圳、辽宁等地结合本地 情况出台了一些税收政策，但一是覆盖的地域狭窄；二是只 有关于企业所得税 3的优惠，没有个人所得税方面的优惠。由 于是否建立企业年金由企业自主决定，在缺乏有效鼓励政策 的情况下，企业年金规模的增长缓慢，截至 2002 年底，企业 年金覆盖的职工人数只相当于基本养老保险覆盖人数的 5.84%，总规模只有 500 亿元 4。 2、作者测算的 2003 年印花税收入 为 128.4 亿元。另 据上证联 合研究计划：“ 中国证券市场交 易费用效应问题的实证研究”，印花税上调时的收入弹性 0.24-0.26，下调时的收入弹性为 0.95-1.26，因此我们假定税率下调 50%，印花税收入也减少 50%。 1、在发达国家基本养老保险替代率大多在 30%-40%之间 ，据测算，对刚参加工作的新人， 目前我国基本养老保险的替代率男为 54，女 为 33，参见刘遵义：“ 中国社会养老保障体 系的基本构想”， 比较第六期。 2、深圳市规定：“ 用 人 单 位 缴 纳 的 补 充 养 老 保 险 费 ， 在 职 工 工 资 总 额 5% 以 内 的 部 分 ， 从 经 营 成 本 中 列 支 ”。 10 本文认为，除了进一步明确企业年金中企业缴款的所 得税优惠以外，关键是采取个人所得税方面的鼓励措施。在 基本养老保险欠缴率达到 20%1的情况下，企业增加缴款的 难度较大。而如果对个人向企业年金缴款设置一定的免税额， 同时应当采取有效的措施，将企业年金中的个人账户做实， 严禁挤占挪用，增加账户管理的透明度，对吸引个人增加储 蓄或者将短期储蓄转为养老储蓄有巨大的吸引力。现行税法 对个人所得税 800 元的免征额是 1980 年定的标准，目前压 倒性的意见是随着收入水平、物价指数、生活支出的增加， 提高个人所得税的免征额已成为大势所趋，应当在这次对个 人所得税的调整改革中予以考虑。本文建议，可以将新增加 的免税额与向企业年金的缴款结合起来，即在工薪所入 800 元免征额的基础上，增加 200 元向企业年金缴款的免税额。 如果由此使得企业年金的覆盖范围与基本养老保险的覆盖 范围相当（覆盖城镇职工 1.11 亿人），每年可筹集企业年金 2664 亿元，相应减少税收 133.2266.4 亿