加强财政法制建设的跨世纪思考

加强财政法制建设的跨世纪思考安徽省安庆市 董宝中 经过二十年的体制改革，特别是以1994年实施的分税制财政体制为标志，我国的财政管理体制已经发生了根本性的变革，基本完成了由高度集中的统收统支的财政管理模式逐步向分税制财政管理模式的转变，初步确立了符合市场经济要求的财政管理体制的基本框架。但是，与党的十五大提出的振兴国家财政和依法治国基本方略相比较，财政管理的法治化、规范化和科学化的改革目标还没有达到，现行财政管理体制还较多地保留有计划经济的痕迹，财政管理行为的法制化建设还任重道远。尤其是地方财政法制建设，难以适应市场经济条件下的财政管理要求，必须引起足够重视。因为地方财政是国家财政的基础，也是国家政权的基础。没有地方财政的振兴和发展，没有地方财政法制建设的加强，也就难以实现国家财政的全面振兴和财政法制建设的稳步发展。 一 应当充分正视当前财政法制建设方面存在的主要问题和薄弱环节 我们强调加强财政法制建设的重要性和紧迫性，其根本目的和意义就在于，通过加强财政法制建设，实现依法理财行政，把财政的资金分配活动和管理行为纳入法制化管理的轨道，使市场经济条件下的财政工作符合市场经济运作的原则要求，改变计划经济时期以计划分配为主导的供给型财政分配方式和行政指令性的财政管理行为，转变为以市场化分配为基础、政府调节为补充的比较规范和科学的轨道上来，克服在市场经济建设过程中重现计划经济条件下的政府干预和长官意志所带来的主观主义及其消极影响，以强化财政职能、振兴国家财政。无论在自由放任的市场经济，还是在战后奉行凯恩斯经济政策的市场经济条件下，市场经济都是以法律为规范，进行法治化管理的经济，在市场竞争中的各类经济主体的经济行为都必须接受法律规范的约束。法律制度是规范各类经济行为的基本制度，当然也是规范财政行为的基本制度。这样就可以充分发挥市场机制在配置社会资源方面的基础性作用，进而实现经济利益的公平分配和社会经济的稳定发展。但是，当前财政法制建设方面存在的一些问题和薄弱环节，既明显影响到政府财政职能的根本转变，也影响到市场经济条件下的财政体制改革步伐，不利于规范市场经济秩序，也不利于反腐倡廉工作，制约了社会主义市场经济体制的改革进程。主要表现为： （一）计划经济时期的财政管理方式仍然较多地存在于当前各级政府的财政管理活动过程中，延缓了财政法制建设进程。无论是财政预决算的编制，还是财政预算计划的组织实施，都还是基本上延习了计划经济时期的以行政指令和体现政府长官意志为基本特征的运作方式。日常财政管理行为还较多地停留在收收支支、资金拨付之类的比较粗放、浮浅的管理层次，“政府出纳”的角色尚未根本转变，“帐户先生”的色彩比较浓厚，财政管理工作还没能跳出“财政”框框，尚未深入到通过对各类国民经济信息资料的缜密科学地数理分析，来为政府经济工作和领导决策提供有针对性的优质高效的服务上来。通过行政手段和措施来组织财政收入事实上仍然居于地方各级财政工作的中心位置，依法组织财政收入和依法规范财政行为还没有上升到财政工作中应有的主导地位。这种情况越是基层越是如此。 （二）逐年增加的支出压力在不断强化各级政府抓收意识的同时，相应分散和弱化了地方财政法制建设的工作力度。组织财政收入固然是财政工作的重要方面，并且在预算法中已经得到明确。但是，长期以来，各级政府在相当程度上受到不断增加地方财政收入这一最直接的经济利益的驱动和影响，增加财政收入一直成为左右政府经济工作和财政工作的重要因素。在计划经济时期，由于财税法制不健全，组织财政收入主要依靠行政手段来进行。不仅如此，地方政府出于增加财政收入的考虑，还热衷于大力兴办一些“短平快”项目和利大税高的产业，导致重复建设和加工工业生产能力过盛的问题。通过1994年的分税制改革和党的十四大确立建设社会主义市场经济体制以后，上述情况虽然有明显改变，但是通过行政手段而不是法制措施来增加财政收入仍然成为主导地方政府财政经济工作的重要因素。究其原因是多方面的，其中一个重要因素就是随着改革的深入和经济增长方式的改变，加上1997年亚洲金融危机的影响和近年来国有企业经济效益下滑与消费市场持续低迷等多种因素的影响，改变了财政收入的增长方式，使得财政收入的增长难以满足改革和发展的需要。这种逐年加大的支出压力日益强化了地方各级政府狠抓收入的意识，从而也就相应的弱化了财政法制工作在组织财政收入，优化支出结构，提高财政资金使用效益和缓解财政困难等方面的积极作用，降低了财政法制工作在提高财政运行质量方面应有的主导地位和作用， （三）支出安排缺乏有效的法律约束和制度规范。认真分析导致近几年来不断加大的支出压力和不断增强的支出刚性的原因时，不难发现，主要是政府财政职能还没有按照市场经济的要求进行根本转变，财政管理方面“越位”与“缺位”并存的问题在财政支出中的表现更为突出。一方面计划经济时期大包大揽的财政支出模式尚未根本改变，同时随着改革的不断深入，又对财政支出不断提出新的财力保障要求，特别是在财政经常性支出中占有较大比重的行政管理经费由于政治体制改革的相对滞后，加上政府规模尚无有效的法律约束，导致政府机构不断膨胀，财政供给人员逐年增加，不仅造成人浮于事和行政效率的低下，也是导致财政支出压力不断增大和支出刚性不断增强的根本原因。 （四）财政执法队伍和执法手段有待加强。在长期的计划经济时期，财政资源主要是通过政府行政手段来进行配置，国民经济发展的计划性也给财政收支管理活动打上了深深的计划性烙印，因而也就无所谓财政法制建设。自1994年分税制改革尤其是党的十五大提出建设社会主义法治化国家以后，加强财政法制建设才日益显得迫切和重要。根据我们的清理、统计和分析，目前已经颁发实施并成为财政执法依据的有，法律类3 个，行政法规类17个，地方性法规类2个，地方政府规章类9个，部门行政规章类2个，此外还有10多个法律、法规和规章与财政工作密切相关，属于财政部门协助参与执法或者行使部分执法责任。近20年的财政法制建设初步解决了“有法可依”的问题，但是与工商、税务、技监等政府执法部门相比较，财政执法相对滞后，主要表现在财政执法队伍建设跟不上财政执法工作的实际需要，财政执法尚无合法化的图徽标志和可操作性的执法手段，落实财政执法的具体措施也还有待完善和加强。同时还应看到，财政职能决定了财政执法将涉及到国民经济领域的各个方面，也决定了财政执法对象上的广泛性，特别是较为突出的指向政府行政管理部门（而不仅仅是工商企业和自然人），需要依法规范政府各部门的财政会计行为，这是推进财政法制建设的关键，也是财政执法坚持“执法必严、违法必究”的困难所在，是财政执法相对滞后的重要原因之一。 二 加强财政法制建设必须处理好的几个关系一是要正确处理振兴国家财政与加强财政法制建设的关系。振兴国家财政必须以强化财政职能，硬化预算约束，理顺财政分配关系为基础。加强财政法制建设，其实质就是依法规范财政分配关系与财政管理行为，把传统计划型财政管理工作纳入法制化、规范化轨道，把党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略全面落实到财政体制改革和财政法制建设当中，目的就是改变长期以来财政职能弱化、财政分配关系不规范的问题。 二是要正确处理组织财政收入与依法理财行政的关系。税收收入和行政性收费收入是目前财政收入的主要构成。组织财政收入固然是政府财政的重要职责，尤其是近几年逐年加大的财政压力，迫使地方各级政府更加意识到确保财政收入稳定增长和可用财力的有效增加，对于实现社会各项事业稳定发展的重要性。但是组织收入的重要性必须以依法征收为前提。不仅收入来源要合法化，征收主体也应合法合规；既要反对和防止收入任务分配上的平均摊派和乱收费行为，又要注意避免套用传统的政府行政指令性征收行为，防止行政权力过于渗透到征收过程之中（这方面的突出表现就是超征、预征税款），通过行政手段来组织财政收入。因此，尽管依法征税，依率计征本来是税务部门的基本职能，依法做好征管工作是税务部门理所当然的应尽责任，但是1994年以来的财税改革，税务部门的独立性和职能作用显著增强，在强化税收聚财能力的同时，也带来了一些负面影响。财税征管机构分设和两税垂直管理，不仅增加了征收成本，也不可避免地强化了部门利益。在地方基层税收征管工作中，税款征收部门就有可能以解决工作中的困难的问题相制衡，变相地迫使地方政府额外地追加经费，改善工作条件和环境。特别是经济欠发达地区，“吃饭财政”的格局没有根本改观，税收收入已经成为当地财政收入的主要来源，税务所也是政府组织收入的主要力量。一方面地方政府迫切需要依靠税款征收部门及时有效地组织收入来保障地方财政供给，另一方面体制原因又对税务部门缺乏必要的调控手段和措施。于是，出台了提成奖、超额奖等各种“激励”政策和措施，不仅直接减少了地方财政收入，也不合理地抬高了部门经费标准，更重要的是混淆了正常的法定的税收征管关系，还容易滋长征收部门的特权意识，腐蚀征管队伍，弱化了依法征税的权威性，导致财政分配职能的肢解或退化。因此，应当进一步完善和深化分税制改革，在科学划分、界定各级财权与事权基础上，依法确立各级政府的财税关系，为依法理财行政创造更加完善的法制环境。 三是要正确处理财政执法与财政监督的关系。财政监督实质上是计划经济体制下政府财政参与国民收入分配再分配职能，代表政府履行监督管理职能的重要内容，是以政府为主体，政府指令性行为和长官意志为特征的监督形式。财政执法则是市场经济原则赋予财政管理工作的历史使命，是以国家为主体，以国家法律为依据和准绳的较高级的监督形式，是市场经济条件下财政管理工作区别于计划经济时期的财政管理工作的本质体现。从两者的法律意义来看，财政监督应当视为财政执法的初级形式，是计划经济时期的一项重要的财政职能，更多的是以政府部门制定的规范性文件为依据，以监督人员或者部分政府部门领导的主观判断为准则，因而具有行政指令性和主观随意性特征，不一定负有违规操作的法律责任；财政执法则是党的十五大关于“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略在财政上的直接体现，是财政监督的高级形式，具有比较完善和系统的法律制度，不仅在行政执法依据和内容上有明确具体的法律要求，而且在执法程序上也有严格规范的法律规定，既负有违法操作的法律责任，又要承担相应的行政责任，还有国家赔偿和行政追偿的法律救助与追责措施。由此可见，尽管财政监督是财政职能的重要内容之一，在市场经济条件下，尤其是在社会主义初级阶段仍然具有一定实践意义，但是财政执法更加符合市场经济的原则要求，在规范市场经济秩序和政府行政行为，在推进社会主义市场经济体制建设等方面具有财政监督所不可替代的重要作用。因此，在今后的财政法制建设中，应当把财政监督纳入财政执法的职责范围内。这样更加符合依法理财行政的要求，有利于财政法制工作的加强和完善。 三 推进财政法制建设的几点断想和建议大力推进财政法制建设是建设社会主义市场经济的重要组成部分，是市场经济条件下财政管理法治化的客观要求，也是转变政府财政职能，实现由计划经济条件下直接管理经济转变为市场经济条件下间接管理经济，直接服务于市场建设和社会发展的根本保障措施，是实现依法理财行政、胜利迈向十一世纪的重要体制保证。因此，必须注意以下几个问题。 （一） 转变思想观念，提高领导水平是加强财政法制建设的前提。加强财政法制建设就是要彻底改变通过政府行为，依靠行政命令来配置财政资源，调整财政分配关系和管理活动的传统方式，突出财政法制在财政工作中的主导地位和作用。这就首先要求转变领导部门和领导同志的思想观念，让他们充分认识到加强财政法制建设的重要性和紧迫性；同时还要不断提高领导水平和决策能力，要从根本上改变传统的领导作风和领导方式，要出台必要的约束性政策措施来促进领导层知识结构的不断调整和完善 ，掌握依法理财行政的必备知识、工作艺术和法治能力；三是要不断强化领导者的法治观念，注意克服传统观念和旧的习惯性思维模式的约束和影响，具备从事市场经济条件下财政经济工作的比较强烈的法治意识。过去我们有较长时期的从事计划经济条件下财政经济工作的丰富经验，在建设社会主义市场经济过程中，这些经验势必会影响到市场经济条件下的财政经济工作，甚至成为在新体制下接受新观念、转变工作方式、开拓工作思路的障碍。我们选择了在跨世纪的历史阶段建立社会主义市场经济体制的基本框架，就必须从领导部门和领导同志抓起，要有加强财政法制建设历史紧迫感，这是科学定位并尽快转变政府财政职能的关键，也是把加强财政法制建设顺利推向二十一世纪的重要前提和组织保证。 （二） 依法规范财政收支和管理活动是财政法制建设的重要方面。市场经济条件下的财政管理必须坚持有所不为，才能有所为，必须在充分发挥市场机制作用的基础上，保障政府职能作用的履行。这就要求把财政收支管理纳入财政管理规范化、法治化的轨道上来。依法规范财政收支和管理活动，这是当前财政法制建设的重要内容。 首先要通过提高财政预算的编制质量和水平卡硬化预算约束，强化财政预决算在政府宏观经济调控和对国民经济发展中的指导意义，认真贯彻落实预算法；其次要把推进和加强财政法制建设作为强化财政职能的重要突破口，把财政收支活动和其他财政管理行为全面纳入法治化轨道，加快财政立法步伐，提高财政立法水平，为依法理财行政奠定更为完善系统的法律基础。第三突出财政法制工作重点。从财政立法角度看，当前财政收入财政支出中的科技、教育、支农、社会保障、政府采购等方面相对来说有了一定的法律制度为基础，今后的主要任务是在修正、完善和提高的基础上重点狠抓落实执法工作。此外财政部门应当针对政府机构臃肿行政干部队伍，不断膨胀而行政效率低下，财政供给人员逐年增加，导致财政支出刚性增强，支出结构不合理，增长过快等突出问题，从财政角度出发，加快立法实践的实际操作步骤，依法截断因官僚主义导致地方行政机构不断膨胀，行政人员数量不断增加而素质不断下降和财政资金浪费等问题的制度性根源。必须充分认识到这项工作的深远历史意义。因为，随着以“减员增效”为特征的改革不断深入，市场竞争机制的日臻完善和我国人口老龄化进程的日益临近，建立一个相对完善的社会保障体系日益显得紧迫和重要。在今后一个时期内，国家财政对于促进社会保障体制建设的支持力度也将逐年加大。同时，财政支出增长的刚性强劲，突出在经常性支出方面，特别是财政供养人员增势不减，是地方财政支出不断膨胀的主要原因。如果不能从立法角度控制政府规模和行政队伍上的膨胀，不从提高行政队伍素质和政府行政效率的角度大力推进政府机构改革，来依法约束财政支出的刚性增长和经常性支出的过快增长，那么不仅导致财政支出结构不合理和财政资金使用效益低下的问题继续存在下去，而且财政经济