xx年关于干部挂职现象调研报告

XXXX 年关于干部挂职现象调研报告年关于干部挂职现象调研报告 尽管没有进入当代研究者的视野，干部挂职却在中国 走过了将近 30 多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之 一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运 行，无疑具有深刻影响。 调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行， 并逐渐趋于制度化 调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关 挂职，即“下挂” ，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二 是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂” ；三是到 其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而， 在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了 丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区 机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习 其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年 轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。 由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的 挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职 也迥然不同。就挂职的类型来说， “下挂”最为盛行，并逐 渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来 开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若 干年内呈扩大趋势；至于“上挂” ，地方政府没太多发言权， 主要取决于上级政府的安排。 从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达 地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者 带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部 主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干 部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本 上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真 正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则 获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼 了宏观思维方式。 调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要 因素 尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的 运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活 动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排” 。 这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活 动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供 给的基础。 各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工 作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉 林选派挂职干部时，规定年龄不得超过 40 岁；而株洲和九 江则规定挂职人员必须在 35 周岁以下。至于学历，基本上 清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些 特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异 地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往 是一些重要后备干部。 挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职， 如 xx 助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡 (镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党 支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般 担任实职居多，而去异地挂职和“上挂” ，绝大多数都是出 任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关， 下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性 的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不 敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本 上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。 除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了 “挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用” 。像吉 林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次： 对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升； 对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽 管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并 不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐 山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察， 庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔 了。 1 2 可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂 职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清 的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是 组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。 干部挂职实践中存在哪些问题 调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着 诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发 点和现实效果之间存在较大“出入” ，影响了该制度的绩效。 从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看， 首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻 炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客” ，认 为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下， 他们往往“身在曹营心在汉” ，满足于敷衍被动地开展工作， 而非主动承担相应的职责，创造性地开展工。 其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬” 。参加挂职 锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他 们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损 失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期 间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的 挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位 而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有 的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣” 。 正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作， 而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时，挂职人员接 收单位颇有“顾虑” 。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一 般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的 担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实 职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得 到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工 资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应 的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、 司机和小车，这些费用累计起来也