协调企业劳动争议有关问题的探讨

协调企业劳动争议有关问题的探讨协调企业劳动争议有关问题的探讨 当前,我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变 动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、劳动法律法 规逐步完善时期,劳动争议呈现出不可避免性、阶段多发性 和复杂性,给经济发展和社会稳定带来巨大压力。因此做好 劳动争议化解工作,对构建和谐劳动关系、实现劳资双赢、 确保经济社会稳定发展至关重要。中国传统文化以“和” 为贵,用调解解决劳动争议有广泛的群众基础和悠久的历史。 实践证明,以调解方式解决劳动争议,简便易行,矛盾不易激 化,并且不会伤了劳动者和用人单位之间的和气,是双方易 于接受的一种争议解决方式,这一点为劳动争议调解仲裁 法所肯定并用专章予以规范。为此,湖州市人力资源和社 会保障局等单位在劳动合同法 、 劳动争议调解仲裁法 实施之后,根据劳动争议案件急剧增长的现状,深入贯彻 “预防为主、基层为主、调解为主”的原则,及时提出在全 市构建市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)、企业“五级 联动”的劳动争议调处机制,确保劳动争议化解在基层、消 灭在萌芽状态。经过近三年努力,目前全市已建立乡镇(街 道)劳动争议调解组织 70 家,村(社区)调解组织 524 家和企 业调解组织 3681 家,并花大力气培训了近 7000 名专兼职劳 动争议调解员。但从实践来看,企业劳动争议调解组织运行 得不是很好,作用发挥有限。因此,从法律角度探询企业劳 动争议调解组织未能发挥作用的原因,并结合我国劳动关系 特点及具体国情构筑适应时代需要的新型企业劳动争议调 解体制,无疑具有深远的理论意义和迫切的现实意义。 一、当前企业劳动争议调解组织存在的问题 企业劳动争议调解组织作为法定的处理劳动争议的群 众自治组织,是预防和处理劳动争议的第一道关口,直面大 量的劳动争议。但从实践来看,其作用未能很好发挥,主要 原因有: (一)组织萎缩 在原计划经济情况下,国有企业、集体企业占绝大多数,这 些企业工会组织健全,民主管理意识和法制意识强,大多数 企业建立了劳动争议调解组织。但随着经济结构的不断调 整,国有企业改制的不断深入,大量的国有、集体企业从竞 争性领域退出,改制成股份制或民营企业,这些股份制或民 营企业从自身单纯的管理成本等因素出发,精简内设机构, 相当一部分企业撤销了劳动争议调解组织或虽未撤销但名 存实亡。另一方面,原中华人民共和国企业劳动争议处理 条例及后来实施的劳动争议调解仲裁法均规定企业 “可以”而非“必须”建立劳动争议调解组织。这使新成 立的相当一部分企业,特别是私营企业、外资企业、乡(镇) 企业从资本趋利性出发,既无动力也无压力去建立企业劳动 争议调解组织。这两方面的原因导致建有劳动争议调解组 织的企业数量在企业总数中所占比重逐步下降。 (二)独立性差 即便成立劳动争议调解组织的企业,因调解组织设置于 企业内部,其经济、人事方面均受制于企业,缺乏应有的独 立性。首先是调解组织的活动场所、活动经费来源于企业, 在经济上受制于企业。其次是调解组织的人员都是企业职 工,在人事上受制于企业,客观上受企业管理层的制约,由于 现实情况是企业违反劳动法律法规居多,若站在公正立场开 展调解,势必要与企业的行政方发生冲突,搞得不好将影响 自身的发展前途,甚至丢失饭碗。在决定一个机构独立性最 重要的两个因素即财务权和人事权上,调解组织都受到企业 约束,导致调解带有企业方行政方行政色彩,难以取得劳动 者信任,所以造成企业劳动争议调解委员会受理的案件不多,调 解成功率不高。 (三)专业性差 现实中企业劳动争议调解组织的工作人员多为企业人 事干部,大都是兼职从事调解工作,本身具有繁重的本职工 作,没有很多精力去调解劳动争议;这部分人员素质参差不 齐,绝大多数缺乏系统的法律知识和调解技巧培训,政策业 务水平低;并且人员流动性较大,难以固定地开展调解工作。 而劳动法律法规和规章体系内容庞杂,政策性强,如果未经 系统培训和较长时间的实践,难以全面正确了解并有效开展 专业调解,因此现实中绝大部分调解人员在驾驭和处理好劳 动争议案件的调解工作方面尚存在不小的难度,难以取得劳 动者的专业信任。 (四)强制性差 根据劳动争议调解仲裁法第 14 条规定,企业调解 组织制作的调解协议书生效后对双方当事人仅具约束力,而 不具备法律强制执行力。尽管该法第 16 条也规定了因支付 拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达 成调解协议,用人单位在协议约定期限内不履行的,劳动者 可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令,这在一定程 度上赋予调解协议一定的法律效力,但这毕竟是有限的,并 且实践中由于支付令往往由于企业根据民事诉讼法第 194 条规定提出异议而归于无效,实际效果不大。由于 劳动争议调解协议无法律约束力,使人们对调解程序抱着无 所谓的态度,因为他知道,可能花许多的时间达成了协议,对 方当事人可能不遵守,那么,已经付出的时间、精力将统统 归于无效。由于对达成的协议没有信心,事实上许多当事人 在考虑争议处理方式时并没有把调解作为首选,而是直接进 入了仲裁或诉讼。 (五)工会缺位 原企业劳动争议处理条例规定,企业劳动争议调解 组织由职工代表、用人单位代表和工会代表组成,工会代表 担任调解委员会主任,主持调解劳动争议。这种调解制度在 计划经济条件下曾发挥过巨大作用。但随着市场经济体制 的逐步确立,劳动者和企业成为劳动力市场中的平等主体, 工会根据工会法第 2 条规定是劳动者合法权益的代表 者和维护者,不再是企业内部协调劳动关系的中立者,原有 的劳动争议调解委员会三方性已经不复存在,工会和职工完 全是一方,工会代表职工维权与调解的中立性要求不符。对 此劳动争议调解仲裁法第 10 条规定企业劳动争议调解 组织由职工代表和企业代表组成,其中职工代表由工会成员 担任或者由全体职工代表推举产生,这使得企业劳动争议调 解组织中的工会代表难以或无法居中调解用人单位和自己 所代表的劳动者之间的劳动争议。更为重要的是,即使工会 代表参与调解,由于目前我国工会仍在人、财、物等方面不 同程度地依附于企业,工会制度亟待完善的情形下,力图通 过工会作为中立的第三人来调解发生在企业内部劳动争议 的立法效果大打折扣,这也是企业劳动争议调解组织难以发 挥作用的主要原因。 二、国外不同劳动争议调解模式比较研究 由于劳动争议调解具有最灵活、最便捷、成本最低廉 等优点,且不伤和气,对于具有人身关系性质的劳动关系而 言,是各国处理劳动争议不可或缺的重要组成部分。为了借 鉴国外劳动争议调解制度的先进经验,有必要对调解制度的 模式、调解机构的设立予以比较研究,从中发现一些基本原 则及具体规定,能够对我国企业劳动争议调解制度的改革与 完善有所裨益。 (一)美国独立机构调解模式 美国的劳动争议调解制度在 1947 年创立联邦调解和调 和服务中心时被正式以法律的形式固定下来,并根据该法成 立了联邦调解调停局。作为一项基本国策,美国国家劳资 关系法第 201 条款对劳动调解和仲裁的重要性是这样界 定的:美利坚合众国的基本国策是(a)劳资双方通过以集体 协商的方式解决争议可以最大限度的满足劳资双方维护的 切身利益,争取工业建设的和平有序发展,和社会福 祉(b)通过政府向劳资双方提供充分的便利,以促成其 协商,协调及自愿仲裁,从而鼓励劳资双方代表达成和维持 集体协议(c)(通过以上这一系列的措施)以达到最终解 决劳资争议,理顺集体合同纠纷,并处理好其它衍生出的矛 盾。 在国家劳资关系法下,调解始于双方当事人寻求变更或 终止现存的劳动契约。一方必须在 30 天内通知另一方和联 邦调解调停局,以便于另一方有充分的准备。在这 60 天的 缓冲期中,法律既不允许认员罢工,亦不允许雇主关闭厂房。 调解工作重点在冲突的预防上面即在冲突发生之前将 其阻止。其预防冲突的方式是:通过关系发展培训计划和劳 动者和管理层进行合作,而设计该关系发展培训计划的目的 在于促进沟通这一可以使冲突易于管理的因素。沟通处于 所有成功关系的核心,包括在劳动者和管理层之间的关系。 在沟通过程中,倾听而不发表判断意见、做出反应而没有任 何责备,这样的沟通这将导致合作双方努力地工作。调解人 将在积极沟通艺术方面指导劳动者和管理层,而积极沟通的 艺术正是合作双方努力工作的重点。 在整个调解程序中,调解员是受雇于联邦调解服务机构 的联邦工作人员,这些调解员的工作是十分职业化的,联邦 调解服务机构为调解员们提供专门的在职技能培训。 值得指出的是,双方达成的任何协议都可由法院强制执 行。 美国的劳动争议调解成功率高,在调解人协助双方谈判 的近 5000 种情形中,80%在调解人的协助下解决了争议。美 国经济成功的一部分原因是由于可利用这些调解制度来避 免停工或其他对经济有破坏作用的劳动者争议,或者将这些 不利因素产生的影响降到最低。 (二)北欧行政调解模式 瑞典劳动争议调解是行政调解,调解机构是国家调解办 公室。调解对象是雇员或者雇员组织与雇主或者雇主组织 之间的利益争议,即集体谈判过程中发生的争议。瑞典劳动 争议调解始于 1906 年的调解法,最初分 8 个区,每个区 1 个调解员;XX 年成立国家调解办公室,国家调解办公室在 发生劳资纠纷时任命调解员前去调解。 根据雇佣(工作场所共决)法亦称共同规制法, 调解一般是自愿的,但准备采取产业行动的一方有义务提前 7 日书面通知国家调解办公室和对方,并且调解员有权召集 双方一起协商。国家调解办公室有一定的行政权力,调解员 的任命不必经过双方同意,并且国家调解办公室可以将产业 行动推迟 14 天。没有履行通知义务或拒绝国家调解办公室 关于推迟产业行动的命令,将被处以罚款。 此外,丹麦、芬兰和挪威也有类似的调解。在丹麦,调 解员一般会要求双方将拟议的停工最长延迟 2 个星期。此 外,如果停工会影响重要公共机构或服务部门,或者将产生 很大的社会影响时,多位调解员可以联合行动要求进一步推 迟停工行动。在芬兰,如果威胁性的停工影响到重要机构或 在一定程度上损害了公共利益时,社会福利部部长可以要求 在 14 天的最长时限内禁止停工,目的是要保留足够的调解 时间。 (三)日本三方机制调解模式 日本劳动争议调解机构是中央和地方劳动委员会,劳动 委员会由劳、资、公益方三方代表组成。中央劳动委员会 由三方各出 13 人共 39 人,经内阁总理大臣任命后组成。其 中劳方代表由连合推荐,资方代表由日经联推荐,公益方代 表由律师、大学教师、新闻界人士和政府部门离任的资深 干部组成。劳动委员会 是一个准司法的行政委员会,其职能和权限主要为劳动 争议的斡旋、调停、仲裁和不当劳动行为的审查、救济。 劳动委员会的组织建构分为两个层级,即中央劳动委员会和 地方劳动委员会,二者为上下级关系。中央劳动委员会有制 定、公布其实施细则活动和地方劳动委员会的实施细则权 限。 日本的调解制度包括斡旋和调停。(1)斡旋。斡旋的主 要目的是敦促双方进一步协商。一般要先由劳、资方或双 方提出申请,特殊情况虽未经申请,劳动委员会主任也可决 定进入斡旋程序。斡旋人员面比较宽,现任或前任劳动委员 会委员、劳动委员会事务局工作人员及劳动关系方面的专 家均可担任斡旋员。斡旋的方法主要是听取劳资双方申辩 后,提出一个斡旋方案,促使双方意见一致,达成和解。斡旋 方案没有强制性,劳资双方有权拒绝。(2)调停。调停由劳、 资、公益方三方组成的调停委员会进行。一般要由劳资双 方提出申请,但对公益企业虽未经双方申请委员会也可决定 进行调停,对公益企业或特别重大案件劳工部长有权决定进 行调停。委员会了解和听取劳资双方意见后,提出一个调停 方案。从理论上讲,调停方案劳资双方也有权拒绝,但由于 委员会有权把调停结果公之于众,对企业造成舆论压力,所 以有利于企业接受调停。对于公益企业发生的劳动争议,由 于社会影响大,劳动大臣也积极干预,一般情况下调停结果 必须接受。 尽管各国政治、经济、文化和法律体系存在差异,但在 处理劳动争议方面仍然存在许多共性的东西: 一是坚持调解自愿原则。各国劳动争议调解普遍实行 调解自愿原则,即通过当事人自愿解决纠纷,避免“一刀两 断”式的判决,体现了与仲裁和判决方式截然不同的纠纷解 决方法。尽管有的国家基于公共利益的需要,也同时存在所 谓强制调解,如瑞典共同规制法规定调解一般需要双方 申请,但有时也不必经过双方同意,但这也只不过是增加了 调解机构的主动性。 二是积极沟通原则。积极沟通原则也是各国劳动争议 调解普遍实行的原则,即积极地在冲突双方进行沟通,为劳 动者和管理层提供更多的机会形成一种合作伙伴关系而非 派性斗争关系,通过积极沟通,使双方都了解合作的益处和 对抗的害处,进而达成谅解、实现妥协。沟通包括调解员任 命时的沟通和调解工作中的沟通两个方面。 三是调解专业化原则。各国法律都要求调解员具备对 劳动争议处理提供援助所必备的知识和经验等。如日本 劳动关系调整法第 11 条规定,斡旋员修补者须是有学 识经验者,并能按本章规定帮助解决劳资纠纷。在比利时, 法律非常强调调解员所应具备的基本个人素质。要求他们 具有完成指定任务的独立性以及处理人际关系的特殊才能 和对劳动关系与劳动法的透彻理解。许多国家通常是从有 关劳动或劳动关系的政府机构招募新调解员。 三、完善我国企业劳动争议调解组织的对策思考 通过比较研究,根据我国当前企业劳动争议调解组织的 现状、借鉴其他国家的劳动争议调解制度,我国企业劳动争 议调解制度可以从以下几个方面加以完善: (一)大力推进区域性劳动争议调解组织建设 如前分析,企业劳动争议调解组织受种种客观因素限制,其 独立性、中立性比较差,难以取得劳动者的信任。特别是我 市中小型民营企业比较多,要求每家企业均建立劳动争议调 解组织既无必要,也不现实。而美国独立机构调解模式表明,构 建独立于企业的调解组织,并有一套完善的制度予以规范, 能够有效处理劳动争议。因此,在企业较为集中的乡镇(街 道)、村(社区)、工业园区等建立与企业密切联系、又独立 于企业的区域性劳动争高调解组织,覆盖本区域内所有企业,减 少企业劳动争议调解组织对企业行政方的依赖,应是解决劳 动争议的一条重要路径。实践表明,湖州市人力社保部门根 据劳动争议“五级联动”调处体系的建设要求,大力推进乡 镇(街道)劳动争议基层调解组织建设,区域性调解组织建设 成效明显。以 XX 年为例,全市各级基层调解组织共调解了 2820 件劳动争议案件,其中乡镇(街道)调解了 2091 件,占% 。因此,应根据劳动争议调解仲裁法第 10 条的规定,大 力推进区域性调解组织建设。然而,劳动争议调解仲裁法 第 10 条仅规定“在乡镇、街道设立具有劳动争议调解职能 的组织”,至于该调解组织如何构成、法律地位如何、中立 性和独立性如何保证等均未作规定。当前各地的乡镇、街 道劳动争议调解组织基本上由政府设立,人员基本上由国家 工作人员担任。这根据目前国情是适应的,也取得了较好效 果。但从国际通行做法和有效实践来看,如能以行政法规等 较高立法规格详细规定在区域性劳动争议调解组织中切实 落实三方机制原则,由政府部门牵头,充分发挥企业组织和 工会组织作用,可以使区域性劳动争议调解组织树立较高公 信力和具备持续发展的动力,使区域性劳动争议调解组织发 挥更大作用。 (二)提高调解人员的专业素质水平 劳动争议处理工作是一项专业性、政策性都很强的工 作。调解人员专业素质不高、调解水平低下也是当前企业 劳动争议调解组织普遍存在的弱点。作为调解员,首先必须 具有一定的专业基础和良好的业务素质,这样才能取得争议 双方的信任和依赖。同时要熟悉调解应该采用的特殊方法 和技巧,才能保证劳动争议调解工作真正达到实效。因此在 企业劳动争议调解组织建设中要始终关注和提高调解的专 业化水平。从长远来看,国家应建立劳动争议调解员职业制 度,实行职业准入,在调解员入职资格、业务培训和选派任 命等方面制定一整套科学规范的管理制度,大力提升调解的 专业化水平和调解员的社会认同。企业劳动争议调解组织 中的调解员,应该取得调解员资格证书才能担任。 (三)建立企业职工内部申诉制度。美国的劳动争议处 理制度重在企业内部予以解决,从企业层面通过集体谈判和 协商解决劳动纠纷是主要方式。为保证企业内部的申诉得 到公正处理,越来越多的美国公司,主要是那些没有工会的 公司,都建立了同事核实委员会或审查团,全部或部分由企 业雇员组成,参与内部申诉程序的某个环节。同事核实委员 会通常是参与解决更为严重的争议(如解雇雇员或重要的索 赔等)。一个企业内部解决劳动争议的典型程序是:首先,雇 员向工长或监管提出口头申诉,然后,向工长或监管提交经 雇员或工会签名的书面申诉,工长或监管对申诉应作出书面 答复。若对答复不满,雇员或工会可向所在部门领导或经理 上诉,部门领导在短期内应答复。如果仍然不满意,雇员或 工会将根据雇主的人事政策或惯例或集体谈判协议采取下 一步措施,这些措施可能是调解、仲裁、同事审查或这些程 序的综合。我国可以借鉴美国企业内部职工申诉不满 制度,结合我国国情规定相应程序,并规定企业劳动争议调 解组织作为职工内部申诉的受理机构,企业发生的劳动争议,须 经企业劳动争议调解组织调解处理,对企业劳动争议调解组 织无法处理或未能化解的劳动争议才可申请仲裁,以进一步 发挥企业劳动争议调解组织的作用,促使劳动争议就早解决,防 止矛盾的激化。 (四)赋予调解协议法律约束力 如前所述,劳动争议调解仲裁法第 14 条仅规定了 劳动争议调解协议生效后对双方当事人具有约束力,当事人 应当履行,而第 16 条规定因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗 费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议,用人单位在协 议约定期限内不履行的,劳动者可以持调解协议书依法向人 民法院申请支付令,赋予劳动争议调解协议一定的法律效力。 实际上,劳动争议调解仲裁法第 14 条规定的“对双方 当事人具有约束力”参照最高人民法院关于审理涉及人 民调解协议的民事案件的若干规定(法释XX29 号)第 1 条规定应该是指具有合同约束力,和法律约束力不是同一概 念。具有法律约束力是说当事人对协议必须履行,一方当事 人不履行另一方当事人可以寻求国家司法机关强制执行。 调解协议要想获得法律