fdi条件下我国应对跨国污染转移的策略研究(1)

FDIFDI 条件下我国应对跨国污染转移的策条件下我国应对跨国污染转移的策 略研究略研究(1)(1) 摘要：改革开放 30 年来，我国 FDI 利用规模和层次均有了 较大幅度的提高。外商直接投成为我国引进和利用外资的 主体。对于促进我国产业结构升级，加速我国经济发展起 到了极其重要的作用。但伴随着 FDI 的引入，也使一些能 耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国，使我国本 已十分脆弱的环境“雪上加霜” 。致使我国面临生态环境恶 化、淘汰受控物质进程减缓以及产业结构低度化刚性等问 题。这与以经济增长为目标的单一官员绩效评机制以及过 低的环境标准和相关法律制度的缺失有关。因而，通过引 导外资的产业流向、建立利用外资中的地方干部生态政绩 考核制度以及完善我国环境立法体系等措施有助于上述问 题的解决 关键词：FDI 跨国污染转移 产业流向 0 引言 FDI 是我国利用和引进外资的重要途径。对于加速我国产 业结构升级，提高资本的有机构，缩小与发达国家的技术 差距。加速我国经济发展具有重要作用。然而，但伴随着 FDI 的引入，也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家 转移到我国，使我国本已十分脆弱的环境“雪上加霜” 。致 使我国生态环境进一步恶化、污染事件频发、制约了我国 经济的持续健康发展。因而，分析 FDI 条件下，跨国污染 在我国转移的现状、影响及成因。寻找合理的解决途径， 具有重要的现实意义及理论价值。 1FDI 对我国造成的生态环境问题 XX 年非金融领域外商直接投资额为 407 亿美元，比上年 增长%。我国累计吸收外商直接投资超过 6766 亿美元，来 华投资的国家和地区近 200 个，全球 500 强企业已有约 480 家来华投资兴业。外商直接投资对我国经济的发展、产业 结构升级、就业机会的创造发挥了非常重要的作用，但与 此同时，外商投资也对我国的生态环境安全带来巨大的负 面影响。 跨国公司将 ODS 的生产消费转移到中国，影响中国淘汰 受控物质的进程由于污染造成臭氧损耗直接影响和危及人 类健康，已成为世界三大全球性环境问题之一。进入 80 年 代，如何控制破坏臭氧物质的生产和使用，有效保护臭氧 层已成为全球关心的热点问题。1985 年，20 多个国家签署 了保护臭氧层维也纳公约 。1990 年 6 月关于消耗臭氧 层物质的蒙特利尔议定书的修正案正式生效，中国政府 于 1991 年 6 月 19 日宣布加入经过修正的蒙特利尔议定书。 尽管蒙特利尔议定书及其修正案中为发展中国家提供了一 个较长期的宽限期，但它在非缔约国通过投资方式向第五 条款缔约国转移 ODS 生产和消费没有采取任何限制措施。 其允许向第五条款成员国转移 ODS 的生产与消费条款本身 为发达国家和一些新兴工业化国家向发展中国家转移这些 产品的生产和消费开了绿灯。一些投资者利用发达国家与 发展中国家在淘汰时间上的差距，以直接投资方式将 ODS 的生产和消费转移到移到发展中缔约国。据不完全统计,清 洗、制冷和泡沫是外商投资较集中的行业，这三个行业占 企业总数的%和外资总额的%。跨国公司如此大规模地转移 ODS 生产与消费，除了对我国生态环境造成破坏以外，还会 产生严重后果，它将会影响中国淘汰受控物质的进程，从 而影响中国履行对国际社会的承诺。 部分外商投资企业直接参与国外危险废物的进口，加剧 了我国生态环境的危机中国政府对危险废弃物的越境转移 一贯持坚决反对态度，1990 年 3 月 22 日，中国政府签署了 巴塞尔公约 ，1991 年 9 月，中国人大常委会审议批准了 该公约，同时中国也制定了一系列有关控制有害废物转移 的法律。然而，一些外商投资企业直接从事危险废物的进 口、加工、处置，对我国的生态环境直接造成了极大的损 害。这些废物主要来自发达国家和新兴工业化国家和地区， XX 年从美国、日本和香港进口的废物分别占进口总量的%、%和% ，沿海地区是危险废物的主要进口地和使用地。从目前海 关查获的情况看，浙江、江苏、福建、广东、山东是主要 进口地和使用地，上海、天津、辽宁、北京、江西也发现 不少危险废物。洋垃圾的大量进口无疑加剧生态环境危机， 危险废物的堆放、拆解、处置等过程严重污染了当地的水 质、大气、耕地，一些人的健康受到损害。中外合资江西 华隆化学有限公司进口的 3 万吨生活垃圾严重污染了 20 公 顷的土地，许多工人和农民受到病菌的感染。 3FDI 条件下我国面临的跨国污染转移的成因 单一的以经济增长为目标的官员的绩效考核机制在我国 现阶段，官员的政绩考核制度是“经济目标为主导的压力 型制度” ，该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实 现，要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，经济目 标完成程度和官员自身收益大小成正相关，从而引发片面 追求引资数量，不论代价地引进外资。由于引资心切，对 项目的可行性分析不足，致使大批效益低下、技术落后、 环境污染的外资项目被引入。地方政府在引进外资与污染 转移的损害利益比较中，选择前者而忽视后者。有些地方 环境政策的制定首先考虑的就是厂商的利益，而以牺牲环 境为代价，更有甚者改变法律、法规的执行，使得污染产 业得以顺利转移。在 FDI 进入高污染行业的项目审批和立 项投产后的监管环节，现有立法对其目标市场计划和产品 销售方向无任何限制或强制性规定，这无异于鼓励外国投 资者消耗我国的环境资源满足国外市场需求，并以此牟利。 政府缺位的存在以及政府重引进、轻监管、轻引导的做法 给 FDI 利用中的跨国污染转移提供了投机的机会。 环境保护法律和制度缺失西方发达国家在经历工业革命 后意识到过度的工业活动所带来的严重的环境问题，其环 境保护意识日益增强。经济的飞速发展也为其环保资金和 环保技术提供了经济方面的保障，这些发达国家大多制定 了较严格的环保法规，环境标准也越来越高。我国与发达 国家相比，由于生产力水平相对落后，在环境保护资金投 人和环保技术水平上也相对落后;同时由于人力、物力和财 力不足，很多基础性研究工作跟不上，使环境标准的科学 性、适用性和可操作性也存在一些问题，因而环境标准大 多低于发达国家。例如，日本在大量公害事件后于 70 年代 制订了大气污染防治法 、 水质污染防治法等大量公 害法，这些法律不仅规定了严格的赔偿责任制，而且还规 定了严格的环保标准，使一些行业在日本难以开业或需要 大量的环保费用满足开业要求。我国的环境保护立法虽然 起步比较晚，但是发展得很快，通过这些年国家大量的颁 布各种环境法律法规，已经初步的形成了环境保护法律体 系，但还存在诸多问题。一方面，在立法上仍存在空白。 至今尚未建立促进循环经济发展的法规体系；缺乏有关自 然保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护以及防治 化学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等 法律法规。另一方面，环境管理体制立法体系不完善，各 层级立法冲突；我国的环境管理体制立法在体系方面有很 大的缺陷，我国没有一部统领全局的环境法典，各种立法 规定存在“各自为政”的现象，