煤炭企业办社会职能剥离初探.docx

初探煤炭企业办社会职能剥离张付李铭史乃新一 、煤炭企业办社会的范围和特点通过对生产规模不同 、经济效益不同 、地理位 置不同的 15 个矿务局的调查 , 笔者发现国有煤矿中企业办社会的现象非常普遍 。国有煤炭企业办社 会的范围主要在三个方面 : 一是企业承担的公益型 的社会职能 , 如企业自办中 、小学校 , 自办卫生机 构 , 负担社区治安 、街道居委会 、公共交通等 ; 二 是企业承担的福利型的社会职能 , 如企业负责职工住房修建及管理 、企业自办食堂 、生活区浴室 、托 儿所 、招待所等后勤服务单位 ; 三是企业离退休人 员及富余人员的费用支出 。目前 , 企业办社会给多 数煤炭企业造成沉重的负担 : 首先是产生了大额费 用 , 形成企业巨大的营业外支出 ; 其次是形成庞大的非生产经营人员队伍 , 这部分人员的工资 、劳 保 、福利 、人事管理等都对企业形成了压力 , 同时 对企业改革的进一步深化造成困难和障碍 ; 第三是 分散了企业的精力 , 使企业无法集中力量从事生产 经营活动 。将国有煤炭企业办社会的情况与其他行21 项目多 。90 %以上的煤炭企业自办医院 、学校 、幼儿 园 、食堂 、浴室 、文体活动场所 、商店 、法庭 、消防队 、居委会 、派出所 、房产处 、水厂 、污水处理 厂 、垃圾处理站 。31 效率低 、质量差 、费用高 。 煤炭企业兴办的大量福利设施基本上由企业自己封闭使用 , 运转和使用的效率较低 , 投入产出不合理 , 且存在无偿使用现象 , 浪费严重 , 企业补贴 量大 。虽然企业投入较多 , 但多数质量较差 , 即使 向社会开放运营 , 也并无竞争优势 。煤炭企业为办 社会项目增设臃肿的机构和大量非生产人员 , 专职 从事办社会工作的职工超过本企业职工总数的10 % , 企业为此支付巨额管理费 。41 所有制结构单一 。改革开放 20 年后的今天 , 煤炭企业办社会的 所有制结构仍然全部都是公有制结构 , 都是计划经 济的管理模式 。部分文体设施 、商店 、浴室等虽采取了承包形式 , 但多数是承包人包赚不包赔 。这种 单一所有制结构也是使煤炭企业办社会的路越走越 艰难的重要原因 。企业办社会职能移交归还于社会是发展的趋 势 , 但由于地方无力承接 , 或由于企业观念落后不愿移交 , 或由于移交地方后企业每年支付给地方的 费用大大超过自办所需费用 , 所以煤炭企业向地方 移交办社会设施和人员的极少 , 地方也绝大多数无 意接收 。随着企业改革的深化 , 其他效益相对较好 的行业或其他行业中效益较好的企业已采取承担费用 、费用逐年递减等方式率先剥离社会职能 , 而走 在后面 、行动迟缓的行业和企业 , 在剥离社会职能业国有企业办社会的情况相比较 ,企业办社会的四个突出特点 :11 规模大 。可以归纳出煤炭煤炭企业办社会的几个主要项目中都表现出了规模宏大这一特点 , 大的矿务局可兴办近百所中小 学 、十几家医院 。据统计 , 55 家国有重点煤矿共 办中 小 学 1 621 所 , 技 校 100 所 , 年 支 出 费 用76 788 万元 , 办食堂 、医院 、幼儿园 、公安 、检察 院等社会性事业单位年支出费用175 693 万元 , 以 上项目费用支出增加吨煤成本 818 元 。自办中小学校多的鸡西和大同矿务局 ,86 所和 77 所 。中小学数量分别达到 煤炭经济研究 1999 年第 7 期pol icy study时 , 由于社会承接能力递减 , 必定会遇到更大困难 , 接受更苛刻的条件 , 付出更大的改革代价 。二 、关于国有煤炭企业办社会职能的剥离问题11 国有煤炭企业办社会剥离原则 。 为了保证剥离目的最终实现 , 保证剥离过程的稳定 , 必须从社会主义初级阶段的现实出发 , 从基 本国情 、经济发展的基本状况和煤炭企业生产经营 特点出发来确定剥离的基本原则 。我们认为剥离企 业办社会的职能应坚持从国情出发的原则 、坚持有 利于综合国力的提高 、有利于社会生产力的发展 、有利于人民生活水平的提高的原则 、坚持权利与义 务相统一 、公平与效率相统一原则和循序渐进的原 则 。21 国有煤炭企业办社会剥离的条件 。 企业办社会剥离涉及国家 、企业 、个人三方 ,关乎政治 、经济 、社会保障三大领域 , 能不能剥 离 , 何时剥离 , 决不是个人意志 、美好愿望或一些 资金就能解决的 。我们认为煤炭企业剥离办社会职 能需要具备下列条件 :经济条件 企业及企业所在地经济发展大致均衡 。经济发展程度决定社会保障程度 , 决定社 会服务程度 。企业要将其所承办的社会职能交给地 方政府 , 一个重要的前提条件是地方经济能否承受 也就是地方社会保障服务程度和企业是否一致 , 或 大致相当 。这个问题在煤炭企业比较特殊 , 由于行 业特点 , 多数矿务局在山区 、农村 , 往往一个矿务 局的年产值是所在县甚至是所在地区的国民生产总 值的数倍 。其所拥有的职工人数亦是当地城市户口 或职工总数的数倍或数十倍 , 周边经济是因矿务局 存在而发展起来的 , 不仅落后于矿区而且依附于矿 区 。可见 , 目前煤炭企业和企业所在地政府的经济 发展存在着一定差异 , 在目前政策下 , 国有煤炭企 业办社会剥离的经济条件不具备 (养老保险除外) , 当然不排除个别矿务局 , 尤其是建在城市的煤炭企 (事) 业单位的社会职能试点剥离 。体制条件 企业 、政府职能规范化 。企业 是否是真正的企业 , 政府是否是职能健全的政府 , 这关系到政府能不能承担应承担的社会职能 , 企业 是否积极交出 “办社会”的职能 。虽然改革开放20 年 , 社会保障有一定发展 , 但是和经济发展建设还不太适应 , 比较落后 , 尤其是政府职能转变还 不够到位 。从企业看 , 还没有形成最终的制约机制 , 国有煤炭企业在无法得到地方援助的情况下 ,只有靠内耗来维持其办社会功能 。没有到位的政 策 , 没有合理的机制 , 企业也就没有形成交出办社 会职能的内在动机或动机不足 。思想条件 。改革开放以来 , 国有煤炭企业职工队伍经历了严峻的考验 , 收入水平由工业企业前 几位下降到第四十六位 ( 倒数第三位) ; 虽然机械 化程度有较大的提高 , 但和其他行业相比劳动环境 和劳动强度依然艰辛 ; 安全问题也比较严峻 ; 职工 居住环境改善不足 ; 加之地理区位的制约 , 子女就 业问题严峻 , 整体生活呈现出前进中滞后状态 。这 种现象对职工队伍思想产生着正负两方面的影响 , 一是积极的方面 , 即正视困难 , 锐意改革 。企业加 强内部管理 , 尤其是“三条线”管理后 , 企业办社 会的职能在内部已经走向剥离 , 职工对剥离企业办 社会有一定的思想准备 , 领导也普遍认识到这一问 题的重要性 。二是落后的方面 , 煤炭企业尤其是一 些以前效益较好的企业 , 企业保障和福利投入较多 的企业 , 职工依赖心理强 , 加之地区经济不平衡使 不少职工害怕改变社会保障方式 , 对企业剥离办社 会有抵触情绪 , 领导也顾虑职工的情绪而下不了改 革决心 。对那些条件差的企业则由于承受改革的心理脆弱 , 干部 、职工对国家的依赖心理严重 , 老职 工多 , 历史问题较多 , 改革的思想阻力更大 , 改革 的思想支撑力也更脆弱 。综上所述 , 企业办社会职能的剥离无疑是煤炭 企业发展的方向 , 但问题和困难也确实存在 , 全方 位剥离的条件目前尚不具备 , 但部分剥离和内部先 行改革是完全可行的 。31 煤炭企业办社会剥离的步骤和方法 。企业剥离办社会职能 , 实际上是要做三部分工 作 , 其一是将能纳入社会保障体系的社会职能纳入 其中 。其二是将属于政府的社会职能交给政府 。其 三是将既不属于社会保障又不是政府职能 、原来以 福利形式存在的职能 , 令其市场化 。固然 , 上述三部分工作的条件并不理想 , 但是也决不能因此裹足 不前 , 要积极创造条件 。今年以来政府改革力度加 大 , 在养老 、医疗 、住房等方面都发布了有影响的 文件 , 煤炭企业又大都下放到了地方 , 这些都为企 业剥离办社会职能创造了良好的外部环境 。煤炭企业内部经过“三条线”改革和企业改制 , 也正处在 一个改革的较好关头 , 尽管经济条件较严峻 , 但是 煤炭经济研究 1999 年第 7 期 1994-2013 china academic journal electronic publishing house. all rights reserved. 政 策 研 究pol icy study唯有靠改革才能走出困境 。社会保障和现代企业制度是相辅相成的 。没有社会保障体系的确立不会有 真正的现代企业 。从中国经济发展状况看 , 这种改 革是越早越好 , 越快越好 。我们根据对本行业的调研 , 结合对国内外同类企业社会保障体制的考察 , 就煤炭企业办社会剥离 的步骤和方法提出以下设想和建议 。积极参加各类社会保险 , 力争将企业尽早尽 快纳入社会保障体系 。社会保障体系是现代企业正 常运转的基础 , 是社会主义市场经济的重要组成部分 , 是国家安定团结的物质基础之一 。国有企业是 社会经济的主导力量 , 应该成为社会保障体系的主 要成员 , 虽然目前我国保障体系还较幼稚 , 启动经 费不充裕 , 但是发展社会保障是社会发展的方向 , 每个企业领导者和员工都应该对此抱积极的态度 。从我们的调查情况看 , 企业为正式职工入社会养老 统筹情况较好 , 但是对大集体人员意见不一 , 方法 各异 , 保障系数较低 。医疗保险则多数是在局内统 筹 。其他如失业保险 、生育保险 、工伤保险也都参 保程度不齐 , 应依法给予解决 , 尽早纳入保障体系 。企业也不能因效益不好而降低或拖欠应交纳的 保费 , 对于投保中的问题应采取积极态度解决 , 推 迟和拖欠都是下策 。效益较好的企业在纳入社会保 险之后 , 还应逐步将为职工提供的应时性福利的一 部分转为职工附加保险 , 以增加职工的抵御灾害能力 。政府作为社会保险的组织者 , 对于煤炭企业这 样特殊的行业 , 应该提供特殊的险种和一次性启动 补助金 , 否则只依靠企业和职工的力量是有限的 , 是不够的 。在企业参保经费筹措上 , 可以试行以财 产抵押划拨 , 或拨股方式出让部分股权产权给保险公司的形式支付一部分 , 以解决企业资金缺口 , 也 可以丰富我国保障体系资金来源渠道 。建立健全企业内部统筹 , 积极为企业进入社 会统筹做准备 。在参加全社会保险条件不具备的项 目上要尽早建立内部统筹 。如医疗统筹 、大集体工人养老统筹 、下岗职工最低生活费统筹 , 通过这些 活动加强干部职工保障意识 , 便于分灶吃饭 , 独立 核算 , 扩大分担风险范围等 , 并为最终进入社会保 障体系创造条件 , 在这个过程中必须具体分析 , 多 层次全方位 , 特别是应该以我国现阶段分配原则为在现代企业制度建立的过程中 , 对属于企业办社会的机构进行一次彻底清理 , 对其性质和职能 进行重新认定 。目前企业办社会的机构大致可以划 分为二部分 。一是行使社会保障职能的管理机构 , 如人才交流中心 、职业培训中心 、社保处 、卫生处 、教育处等 。这类职能部门事实上是完成社会保 障系统派出机构的工作 , 应和地方社保部门协商 , 令其独立出去 , 成为真正社会保障体系的派出机 构 。二是属于社会职能的一部分 , 如医院 、学校 、 商店 、法庭 、派出所 、居委会 、幼儿园 、养老院 、消防大队 、公安处等机构 。这些机构目前都纳入企 业编制吃管理费 , 是企业一块重负 。这一部分最终 应交归政府 , 但从目前看 , 完全交给政府不可行 , 应分为两块逐渐过渡 。派出所 、法庭等机构人员相 对较少 , 和政府联系密切 , 原来也是双层领导 , 可以首批移交 , 在移交过程中考虑到企业和社会承担 能力 , 可以由企业提供房产 , 由政府管理和拨划经 费 。医院 、学校 、幼儿园 、养老院等数量较多 , 对 企业员工情绪有直接影响 , 对地域经济也有直接关 系的部分 , 目前交归地方的条件不成熟 , 而又是企业重大负担 。建议采取以下办法过渡 : 目前煤炭企 业学校 、医院都受计划经济影响按行政单位划设 , 首先要对这一资源进行整理 , 分三类处置 , 对骨干 医院 、学校保留建制 , 仍按目前方式运行 ; 对生 源 、病源不足的学校医院可缩小建制 , 或将其并入骨干学校 、医院 ; 将部分医院 、学校转入其他行业 或所有制 。如普通中学改为职业中学或私立学校 。 医院改为老人院 、疗养院或私立医院 、特色医院 。 改革的这一部分的产权可归矿务局也可将其改为股 份制经营 , 甚至可以将一部分教育 、医疗资源向社会拍卖 、租赁 、承包 , 以产权换效益 、以产权促改 革 。对于条件具备的教育和医疗资源在清理之后交 归政府 。这样做在一定程度上可能影响一部分人的 利益 , 但这是方向 。是属于企业福利机构的食堂 、浴室 、招待所 、文体设备 、俱乐部等 。这类机构不应全部算入 企业办社会的行列 , 任何一个企业在生产过程都要 形成一部分辅助机构 , 其存在对提高企业凝聚力 , 增强竞争力有积极作用 , 所以决不能将其全部取 缔 , 而应根据不同情况分别处理 。浴室 、食堂应该 留在企业 , 要对经营规模进行整顿 , 划分成两部 分 , 一部分纳入企业管理直接服务于企业工作人指导 , 既按劳分配又兼顾公平 ,刀切 。突出效率 , 不能一 煤炭经济研究 1999 年第 7 期 1994-2013 china academic journal electronic publishing house. all rights reserved. 政 策 研 究pol icy study员 , 一部分资源拍卖承包 , 服务于社会 ; 文体设施 , 招待所则产权保留 , 承包经营 , 服务于社会 , 企业也照章交费 , 使其资源得到充分利用 。对于剩 余资源则可以作价拍卖 。住房 、公共设施的提供及维修 。如矿区道路环卫清洁 、污水处理 、水厂 、公共汽车等 , 也是企 业办社会一个重要而又复杂的问题 。住房应纳入个 人消费 , 企业要加快住房基金建设 , 向个人消费过 渡 , 但有些煤炭企业欠帐太多 , 目前处境又艰难 , 既盖房无钱 , 又支付不了职工外购房的企业负担那 一块 , 对此政府应有一个政策 。可否试行允许企业 利用属地内的地皮修建商品房 , 用卖房钱来还欠 帐 , 用于职工住房补贴 , 以解决老职工住房个人化 问题 。新人则可按国家统一政策新办法 。公共设施 建设属政府行为 , 目前即使企业不计投入而将产权 交归政府 , 恐怕由于庞大的企业和相对小的社会的 差距 , 属地政府也难以承担 。建议在 35 年的过 渡期内由企业负担一部分 , 由属地政府负担一部 分 。此部分可以用现金支付 , 也可以采取减免一些众也应按章缴费 。矿区公共项目还存在利用率低的问题 , 建议以后公共项目建设完全纳入属地 , 能共 建的不单建 , 已建成的可以共同使用 , 费用分担 , 打破企业与社会在公共设施上的壁垒 。公共设施是 不断发展的 。根据目前情况应老设施老办法 。新建 设施出台新政策 , 应站在属地化的角度考虑问题 , 不可再搞单位负责制 。解决企业办社会的问题是对传统计划经济的挑 战 , 是企业进入市场经济的条件 , 全社会都应给予 极大的重视 。政府作为宏观调控者更需根据具体情 况做出具体决策和协调 , 政府应是这项改革的主 角 ,