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零基预算的发展以及在我国的适用性 摘要 零基预算是一种科学的预算编制方法，是预算制度的创新，在理论体系上已经相当完善。对中国财政体制来说，零基预算能克服传统“基数加增长”的预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理性和可能性出发，是细化预算、提前编制预算的前提。但零基预算在理论上的发展与在实践中的成就并不是同步的，有成功也有失败的例子。本文就零基预算在中国是否适用、能否取得预期的效果等问题做了研究探讨。关键词：零基预算 理性预算 绩效 适用性abstract: the zero-based budgeting (zbb) is a scientific method of budget as well as the innovation of budgeting system. but the development in zbb theory and achievement in its practice are not synchronous. zbb was announced legal budgeting in china in 1995. it is true theoretically that zbb can overcome the deficiency in tradition budgeting. but that is not enough to declare the success of zbb because it experienced numerous failures in many countries. in this paper the suitability of zbb in china and its performance were mainly discussed.key word: zbb, rational budgeting, suitability零基预算（zero based budgeting，z.b.b.）起初是用于编制公司研究部门的预算，因为其评价体系客观，效果显著，不久即风靡全美国。到1982 年，美国已经大约有18 个州采用了零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。1995年11月日我国颁布中华人民共和国预算法实施条例，这标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。零基预算被很多人视为效用最大而成本最低的一种方式。但“零基”也意味着一切从零出发，事无巨细都编制在内，并需要按照计划定期稽核，纸面工作会相当繁重。而且每届政府官员都可以凭借预算的稽核和计划修正，来停止前任的财政项目，而将自己任内的计划列为最优先。那么，中国引入零基预算和部门预算制度的改革，到底能否成功、近年来新预算制度运转的成效如何？这都是值得探究的。一、预算制度的演进及特点分析近代预算制度的改革与演进，在于寻求一个如何使得预算资源最有效率的理想制度，几乎每隔一、二十年就会产生新的制度结构。起初占据主导地位的是渐进主义的基数加增长制度，但随着国家经受严重财政困难，人们对传统预算管理模式的不满加剧，于是出现了形形色色的预算制度改革模式。如二十世纪二十年代的项目预算（line-item budgeting）、四十年代的功能预算（functional budgeting），五十年代的“绩效预算”(performance-based-budgeting，p.b.b.)，六十年代的“规划计划预算” （planning-programming-budgeting，p.p.b.）等。七十年代美国尼克松执政期实行目标管理（mbo，management by objective），到卡特时代的“零基预算（ z.b.b.）”。在八十、九十年代，不再有大规模的预算改革，小规模的制度调整成为经常性的。如里根和老布什政府的全面质量管理（tqm，total quality management），克林顿政府时期的政府绩效与结果法案（gpra）。基数增长预算（incremental budgeting）也即渐进增长的预算，其编制方式相对简单，在上一年的预算基础上，结合通货膨胀率和生活消费支出的增长，做出相应变动即可，因此一般也被称为渐进增长预算。渐进增长预算在理论上基本上是一种描述性模型。根据wildavsky（1974）的著名观点，财政预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。在渐进主义的分析框架中，最后的预算拨款是因变量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数，特别是上一年的预算拨款数额。渐进增长依照财政过程的变化来逐步修正预算，是比较现实的选择。但如果财政资源分配和再分配不存在绩效基准，那些缺乏绩效的机构和项目就有很高的概率获得资源，而资源一旦流入这些机构和项目中，支出使用者就有强大的动机在维护自己的既得利益的同时，继续在新一轮的预算争夺中获得更多的资源。基数加增长的预算制度正好保护并且延长了这些低效益的预算项目。理性预算制度与基数增长的预算不同，是一种规范化的、可以用数字精确描述的预算管理方法，在实践中主要有以下形式：1.绩效预算（p.b.b.）。绩效预算要求对支出进行逐项评估，这一点和零基预算是一样的。绩效预算放松甚至解除了预算投入的控制，但明确要求政府和机构承担起主要由成果和产出计量的财政绩效的受托责任(accountability)。将财政预算与表现挂钩，用以提高各政府单位对工作成效负责程度。二十世纪八十年代，吸取了零基预算特点的绩效预算重新获得发展，被称为企业化预算制度，或新绩效预算（new performance-based budgeting）。2.规划计划预算（p.p.b.）。这种预算以系统方法著称，它有多年周期及系统途径的优势，自上而下程序作业，以精准分析确立目的，尤其利于系统宏观分析。但这种方式是以计划为导向的，将中长期的计划转化为每年的预算，计划很大地影响了预算。在实际运作中，也会因为程序操作失误而影响整体效果。3.零基预算。不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算的基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。一般地说，零基预算贯穿五个步骤：第一， 定义基本“决策单元”。决策单元是零基预算的基本构成，是零基预算的起点由此延伸，构成零基预算的体系。它可以是一个项目、一个机构下属单位或一个工程。第二，建立项目的“决策包”。决策包描述了项目的活动和目标，计划者在追求这些目标时要考虑实现目标的不同方式和活动的不同层次的情况，就可能制定不同的决策包。第三，对决策包进行排序。部门官员应用成本效益分析方法，按照优先顺序对决策包进行排队。并在预算合并后统一排序。高层单位将各代替方案与原拟的方案加以比较后，选出最佳的方法。第四，有序地分配资金。对应于按顺序排列的项目，决策者实施资金分配直到现有资源用完为止。排列在较高级别的项目收到的钱会早于低级别项目。零基预算和部门预算、绩效预算密不可分。零基预算的重点着眼于“需要优先”，然后根据资源（财力）可能进行比较分析，按顺序筛选安排。要做到对各项收支安排都详加审核，预算起始点落在每一要素的决策单位，预算的总体编制必然要采用部门预算形式，由下而上逐级编列。而在零基的基础上，又必须以绩效作为取舍和排序标准。零基预算有利于对整个组织进行全面审核，克服机构臃肿，避免组织内部各种随意性的支出；可以提高主管人员计划，预算，控制与决策的水平；有利于把组织的长远目标和当前目标以及实现的效益三者有机的结合起来。二、零基预算的思想与实践 零基预算的思想源于v.o. key在1940年的提问。key在the lack of budgetary theory一文中提出：在编制公共支出预算时, 根据什么标准或方法来确定把一定数额的资金分配给部门a，而不是分配给部门b？分配给部门a 而不分配给部门b 可能产生什么不一样的结果？他的结论是，公共预算是一个价值选择的问题，预算并非“科学”（science）或具有“逻辑”（logic）。但尽管如此，key仍然希望建立政府预算的规范性理论，将预算理性化。1952 年，美国人维恩刘易斯在他的一篇文章预算编制理论新解中提出了一个预算编制中的新论点, 他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题。这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法（黄长江, 王行兵，2003）。零基预算法则是理性预算决策理论（rational budgeting theory）之一种，主张政府在预算决策过程中应该过谨慎而科学的计算，比较各施政方案的效用与效率，以理性的抉择方式来对公共资源做最有效的配置。零基预算法的核心就在于一切从头开始的思想，有利于政府摆脱传统和历史的影响，一切按照形势发展需要进行规划。对于零基预算改革的成效，历来看法不一。有学者认为上个世纪几次预算制度大改革之后，当时的新制度都在实行一段时间后就遭到放弃或者修改，而且这些制度在实行过程中也没有能改变传统政府预算决策的过程、行为和结果。所以零基预算的改革是一种徒劳无益的举动，结果只是劳民伤财。马里兰州大学公共政策学教授阿冷.斯科（allen schick）就认为，除了解释通货膨胀因素外，零基预算似乎没有显示特别的功能，因为大部分项目的资金是按照现有水平或略高于现有水平安排的（shick, a.，1990）。大部分部门不是改变他们的固有观念和现有预算技术来适应零基预算，而是修改零基预算来适应现有技术。澳洲在1984年开始执行财政管理改进方案（fmip），但研究者检查澳洲政府31个已公布的预算，并对六十位以上澳洲政府的管理者进行采访之后发现，澳洲政府所采用预算模式并未能帮助公共组织明确组织的目标，也没有发展出更能适应环境变化的策略（australian public service board, 1986）。david osborne则认为二十多年以来，美国国会针对财政平衡所作的预算改革，虽然没有完全成功，但部分改革仍有其一定功效，尤其是90年代的预算法案，确实对各项支出产生了控制作用。而且，如果从另外一个角度来看，这些制度改革毕竟留下了长远的、无形的影响，当今各国政府都日益重视财政的绩效问题，并为提高公共资源的利用效率而进行了系统性开发。赞成零基预算的人认为，零基预算综合了其他预算的优点，使预算执行的刚性增强，对部门年度工作的计划性、经费的预见性也提出了更高的要求。可更合理、更有效地分配各项资金。 预算之所以不能从零开始，主要因为在技术方面、法律方面及政治方面都难以做到。1.技术难题。一是“决策单元”难于定义，部门确立的决策单元层次偏高或偏低都会导致问题。二是模糊的目标。各部门以自己的利益为中心编制预算，导致目标不清晰，排列决策包（方案）也就成为不可能。三是合并决策包的难题。部门的活动越多样化，零基预算迫使部门官员在决策包合并时做选择的困难越多。如1979年财政年度，美国预算程序所形成的决策包就有25，000个，合并汇总到美国总统管理与预算办公室还有10，000个决策包。2.部门博弈。零基预算涉及到不同部门之间的博弈，即所谓“下有对策”。由于较低层次的管理者仅仅看到自己的项目，各部门在执行预算制度时往往是以一种独立于其它部门的心态来进行规划，没有能够而且往往也不愿顾及平行单位相关领域的政策，而这样的立场又正好与公共策略管理追求的资源整合相违背。3.绩效信息的收集。零基预算要求最高预算机关进行各种方案评估，相关资料的搜集自然在所难免。各种信息资料的收集若由中央政府操作，则容易引起公众的疑虑。但如果不建立由中央控制的信息系统，而由各地方政府自行评估回报，各地方政府自然会挑选对己有利的信息，绩效评估也就失去意义了。现实中政府没有足够的能力搜集全面与绝对的信息，这也就意味着针对特定政策问题，决策者不可能列举出所有可能的选择方案，并衡量出每一方案的利弊得失。4.政治和法律因素的影响。法律上，政府官员对持续稳定性的许多项目没有多少选择的余地，法律规定的付款义务不可能中断或改变，而必须履行。政治方面，例如政治选举的周期、部门的短视和短期行为、利益集团的影响等都影响预算制度执行的结果（weller and lewis, 1989）。从宏观的角度来看，政府预算是一个公共选择与博弈的过程，牵涉面广、参与者众，预算决策过程可说是所有社会重要议题竞争冲突的区域。最后正式成立的预算，也往往并不是零基和绩效标准下按照规划所形成的，而是众多的参与者通过协商、议价与妥协来达成的。往往大型组织的权力游戏（政治游戏）会抹杀zbb的效益。 因此，零基预算在实践中往往是按约定的最低水平开始的（这个最低水平一般比照前度预算的水平制定），它实际上是把“渐进增长主义”的特征与边际分析融合在了一起。作为渐进增长主义因素，零基预算要求决策者考虑的是基数的小幅增长变化；作为边际分析，零基预算要求决策者比较每一个决策包的价值及它们所处的位置，然后进行选择。从某种程度上说，零基预算具有调和的倾向。三、我国零基预算的实践（一）我国预算制度改革历程早期我国沿用了传统的基数加增长预算模式，即在上一年财政收支的基础上，根据社会经济的发展速度和各项增支因素要求，加上适当的增长比例来编制新预算。这种方式操作简便，工作效率高，财政部门资金分配权限大，工作也容易做。但基数本身很难说具有合理性，需要增长多少也缺乏准确依据。一旦在执行中遇到困难，财政部门拿不出足够的让人折服的数字根据。所以逐渐为功能预算所取代。功能预算是按照支出功能分类，由于没有部门预算做基础，这种预算只能是粗线条的，审核机关很难看出预算收支的具体安排，既无法知道某个系统整体的收支状况，也看不出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方，缺乏具体性、科学性和透明性，1995年，中华人民共和国预算法实施条例第十七条规定，各部门、各单位编制年度预算草案的依据分别为法律、法规、本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署、本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划、本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素等。这也就是零基预算和部门预算的要求。2004年3月，我国预算工委开始了新的预算法修订，将进一步完善部门预算和零基预算制度。（二）我国零基预算改革的成功之处从现实情况来看，进行零基预算制度改革之后，我国公共财政领域出现了一些较好的趋势，这应该有利于零基预算在我国的巩固与发展：1.根据各部门履行职能的重要性，我国零基预算的定额体系划分为大类个档次。部门的正常运转经费按照定员定额核定，部门的项目支出则按照轻重缓急排序的方法，根据财力的可能予以安排。这样通过对各支出项目对照标准逐一审核和评价，可以尽量压缩不必要的开支。从而弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡。在年初，个新预算制度试点部委当年就少占压财政资金多亿元；截止2001年年底，安徽省个试点部门结余和结款预算资金指标亿元，四川省个试点部门结余预算指标万元，资金结余达28.5%。数据来源：各省当年财政预算报告2.规范了预算的责任和时间要求。部门预算编制程序通常被概括为“二上二下”。对年预算而言，在总的编制周期不变的情况下，财政部提前了控制数下达的时间（即“一下”），相应延长各部门根据控制数修改预算的时间（即“二上”）。预算编制时间延长，便于预算的细化；规范预算时间，有利于预算工作统一协调展开。3.缓解了财政的困难。我国地方政府因财政紧张，导致“吃饭财政”的情况较为普遍。实行零基预算可以站在一个新的起点上，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一个科目的支出需求，并侧重于对资金使用效益的考核，从而使事业发展的需要与财政可供给资金之间的矛盾趋于缓和。而预算经审核批准后，在年度执行中除发生特大自然灾害等不可预见情况外不得向财政部门申请追加，使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标。4.一定程度上提高了预算管理水平。运用零基预算法编制预算，需要对大量的基础数据进行测算和分析，客观上要求加强数据收集和信息处理工作，对项目进行周密论证，提高了预算的科学性和准确性。年中央部门预算编制进一步加深改革，财政部选择家部门进行实物费用定额标准试点，并先以房产、车辆“开刀”。中国的行政成本之高为世人瞩目，中央部门预算编制的改革涉及制度变革，必然触及各部门原有的利益，而这项改革的实质性推进，同样反映了最高决策层坚定的改革信念。（三）我国零基预算制度的失败之处1.零基预算改革不彻底。县级财政中，人员经费的预算就是采用基数法来编制的，也就是说预算经费的分配是按照上一年的实际在编人员数，而不是按照应有岗位的数字进行计算。公用经费也并没有完全按照制度规定的排序方法，有的是按照固定配额和政府所属部门、单位的公务员数量决定的，有的则由上级部门或者政府制度规定增长比率。如科技三项费用、教育费用，都是由中央部门直接规定比率的。公用经费的零基预算没有得到执行的原因之一是因为地方政府的财政赤字。预算法要求地方政府预算保持平衡，所以地方只能按照配额基数法制定公用经费预算。但事实情况是，地方往往随后会要求人大批准调整预算。赤字仍然会出现，同时加剧了预算过程的不透明性和暗箱操作特征。2.财政依旧不够开放、透明和完整。以2000年预算草案为例，2000年的预算草案在信息披露上，仍然没有各项收入的具体数字，除了列出国防和科教文卫支出及社会保障支出、基本建设支出、农业事业费和支援农业生产支出、国有企业技术改造支出的具体数字外，另外占财政总支出三分之二弱的支出项目不知去向。尤其是近年来逐年攀高的行政事业费会有何变动，预算并没有给出信息。3.行政事业费增长较快，但其中主要是人员经费大幅增长。事业单位预算编制条例规定，人员经费是必保项目。一些基层政府甚至明文将公用经费比例限制在人员经费的10%以内。1990年至1996年，吉林省的工资、福利等人头经费支出增长了180%，而公务费等办公经费仅增长了97，个人经费年均增长23，高于财政支出年均增长18的速度。地、县两级财政更是名副其实的吃饭财政，预算的大部分用于工资发放，而这一部分根本没有包括在零基预算实践中。4.技术操作问题。从存在的问题上看，一是财政供给的范围不够清楚；二是财政支出的结构不够合理，还存在着相当的越位、缺位与错位的问题，同时还没有建立财政支出与绩效之间的考核、评价体系；三是预算编制内容不够科学。一方面，我国预算编制内容收支科目的设计欠合理，比较简陋；另一方面，收支科目粗糙。在各级预算中，“其他项目”这一项，很多要占到30%到40%。对比日本的预算表，“其他项目”要低于1%。预算编制粗糙有的是因为客观上无法取得数字，有的则是主观原因造成的。这种粗糙的预算到了执行环节，也就无法严格执行。5.零基预算的约束力和对财政收支平衡的作用有限。事实上，自预算法年月日起施行以来，许多地方政府预算收支并未达到平衡，存在财政赤字，地方政府自行举债或变相融资等现象非常普遍。资料显示，中国的县、乡、村负债运行，乡村两级负债亿元，平均每个乡负债万元，每个村负债万元。6.没有起到提高预算透明度，促进民主理财和民主监督的作用。与零基预算相配套的政府绩效评价体系还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。审计虽然已成为我国评价政府的主要手段，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前在政府机构尚未全面涉及。审计机构的组织结构也有缺陷，地方审计机关存在双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性。（四）问题的根源零基预算在理论上是一个理想的模式，但在我国没有能够获得应有的效果，部分原因如前所述，零基预算自身存在局限与不足。如果没有清晰的目标和良好的绩效数据作依据，那么所谓的决策包只不过是玩弄预算游戏的一个新场所。而实践中的问题在于：第一，我国目前的财政数据不能完全真实、准确地反映财政活动状况。财政部门编制预算案仅为预算内资金的分配情况，对于数据庞大的预算外资金不予反映。从gdp的最终使用来看，1996年政府支出总额为16797亿元，而当年预算支出为7938亿元，预算外支出为3838亿元，其余的都属于制度外部分。编制的预算内容不完整，编制不科学，即使采用零基预算方式，预算对支出的控制力也会遭到弱化。第二，我国的决策模式和评价体系相对封闭、随意和片面，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果。我国基层财政赤字惊人，乡镇一级财政负债累累，造成这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。第三，县级政府财政行为的影响。首先，人员经费采用基数加增长办法，由于不存在公务员数量削减，随着中央规定的工资与福利稳步增加，政府的财政资源将逐渐被人员开支耗尽；其次，公用事业开支事实上并没有设立具体的部门预算，依旧是由各部门直接申请划拨的。预算决策由县政府和财政局做出，民意机构即人大被架空，预算安排成了只有少数人参加的的过程；其三，部门在进行资金预算时，更倾向于满足自己机构的要求，而非其所服务领域的要求，使得政府在提供社会服务时缺乏社会公正性。参考文献：1 wildavsky，a.，the politics of the budgetary process ，boston：little brown，1974：152（台）黄朝盟. 评论政府绩效成果法草案r. 国政研究报告091-027号 ，june 13, 20023 吴金华，零基