银行系统论文：农信社改革：寻求突破.doc

银行系统论文：农信社改革：寻求突破农村金融与农信社的改革始终被业界认为是金融体制改革中主导思想最模糊、改革相关理论最薄弱、涉及对象最复杂和推动难度最大的一项改革。从20世纪90年代以来，农村金融与农村信用社的体制就一直处于改革和探索阶段。1994年，农业银行与农业发展银行分设，政策性金融与商业性金融分离。1996年，农业银行与农村信用社“脱钩”商业性金融与合作金融分立。“脱钩”后的农村信用社又走过了8年的改革历程，所幸的是在经历了这些分分合合之后，中国的农村信用社毕竟在艰难环境中生存下来了。到2003年末，农村信用社共有法人机构34577个，人员658653人。本、外币资产占金融机构总资产的10左右，其中各项存款23594.54亿元，占金融机构总存款的11.07。各项贷款为17451.36亿元，占金融机构总贷款的11，其中农业贷款余额7358.12亿元，占全国金融机构农业贷款总额的84。负债总计为22392亿元，占金融机构总负债的9.88，从人均情况来看，据不完全统计，农村信用社人均资产为336万元，仅为国有独资商业银行人均资产的26.86；人均负债为340万元，仅为国有独资商业银行人均负债的28.42。农信社改革究竟存在哪些难题？使其至今仍是最复杂和难度最大的改革。二元目标难以兼顾农信社改革在主导思想上，决策层往往面临既要解决“三农”融资难问题，又要解决农村信用社可持续经营问题，但是这一二元目标往往难以平稳兼顾，“主力军”愿望难以实现。农信社能力与支农需求间的不对称是农信社改革的根本难点。在广大中西部农村地区，农业银行基本不承担县以下农业贷款业务，农发行只是在流通环节支持粮食收购；在生产环节，农村信用社单兵独战成为支持“三农”的“主力军”。另一方面，邮政储蓄也不断抽水，据不完全统计，去年，邮储存款近8000多亿元中，约60来自县以下。即使在中东部地区，信用社因电子化建设滞后，经营手段单一，加上一些行业的歧视性政策，又限制了其自筹资金的能力。另外，农村信用社在经营不利的同时还承担着4类巨额政策性亏损：一是1994年至1997年间，全国农村信用社支付的保值储蓄贴息；二是关闭农村合作基金转入的亏损；三是接收城市信用社损失；四是行社“脱钩”、企业改制、政府贷款等其他原因造成的损失。这些因素既阻碍了农信社的可持续发展，也使农信社成为支持“三农”“主力军”愿望难以实现。这种尴尬决策部门已经有所觉察：近期，中国银监会合作部主任张功平在农村信用社支农工作研讨会上发言：“农村信用社在支农工作中，确实发挥了其他金融机构不可替代的作用，当时曾经叫作主力军的作用。但是从目前和今后的状况客观分析看，仅依靠农村信用社不可能解决农村一系列资金问题，把解决农民贷款难问题都压在农村信用社身上，是不现实的”。农信社性质逐步改变农村信用社的性质问题不仅涉及改革的相关理论也是这些年争议最多、实际操作较为复杂的问题。农村信用社的性质与各地经济发展高度相关，在经济发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模较大的地区，农村信用社基本演化为商业银行性质，如江苏等省。考虑到商业银行追求利益最大化与支持“三农”冲突等因素，浙江省改革试点放弃了农村商业银行而选择了农村合作银行。在欠发达地区，农村信用社是官办金融机构，不是真正的农民自己的金融机构。在性质上，人民银行目前着重定义信用社的社区性，而逐步淡化合作制性质；信用社内部职工希望转变为股份制。信用社从业务上看是存、贷款和结算的金融机构。但至今对农村信用社仍缺乏明确的定性判断。“脱钩”后的农村信用社一度被定为“合作金融”，但真正的合作制必须基于三个基本条件：一是合作方之间的相互信任，这必然要求社员的相互了解和合作范围不能过大；二是社员无法从正规商业性金融获得融资；三是由合作精神导致的合作契约的完备性。目前，三个条件在全国各地都不存在。在组织形式上，目前各地农村信用社形式各异，有“省联社地市联社县联社乡镇信用社”、“省协会市联社县联社乡镇信用社”、“省信合办市信合办县联社法人”和“独立的农村商业银行”等多种形态。此前，各地信用社基本倾向于建立全国性管理机构，目的是为了解决信用社的支付、结算等问题和寻求在中央的利益代表。中央基于成立全国联社几乎必然会导致的官僚性和道德风险的考虑，否决了“纵向拉条”的组织模式。历史包袱依然沉重虽然中央对8个改革试点省市的历史包袱已经以数百亿资金、用专项票据和专项借款两种主要方式予以扶持和解决，但是到目前为止，农村信用社的历史包袱仍很沉重，即使各级政府的配套扶持政策全部到位后，仍无法根本解决。从整体上分析，这些补贴资金只够解决农信社历年累计不良资产的三成左右。以江苏省这样经济较发达的省为例，目前，改革后仍有23家困难县级联社的历史包袱未解决，占全省农村信用社历史包袱总量的三分之二，其中8家特别困难的县级联社就占到一半。这些联社推进产权改革、增资扩股、开拓业务等工作都存在很多困难。陕西省农村信用社2003年底不良贷款余额为140.9亿元，占比34.3。今年通过清产核资，核实不良贷款增加额31.17亿元，占比41.8。改革扶持以后不良反而上升了，主要原因：一是以前在贷款形态管理上没有严格执行有关规章制度，造成贷款形态反映不实；二是将违规贷款纳入账外核算；三是会计科目使用不当，将调剂资金在贷款科目核算。不良贷款形态的不实，恐怕不是个别现象。至于西部地区，农村信用社发展的困难更为突出。改革后农村信用社历史包袱仍然沉重。到2003年底，贵州省农村信用社累计亏损14.5亿元；受政策、体制变化影响和行政干预形成损失的不良贷款有20亿元。按监管报表数据，2002年末全省农村信用社的资不抵债额为14.38亿元，中央资金扶持政策解决了2002年底资不抵债额的50，即7.19亿元，其余需要农村信用社和地方消化。贵州省作为西部欠发达省份，农村信用社发展有一个渐进过程，短期难以完全消化历史包袱。还有相当数量的信用社处于“养不活又不能撤”的状态，靠自身难以走出困境。全省959个基层农村信用社中，人均存款200万元以下的有748个，尤其有234个人均存款不足100万元难以生存的信用社。这些农村信用社大多地处边远少数民族地区，服务半径大，交通不便，经营环境差，按照有关规定，属于撤并对象。但如撤并，当地将再出现“三农”金融服务真空，农民不答应，政府也不同意。一些地区的高风险社仍然是改革试点的难题，陕西省的蒲城县联社高风险问题是全省改革试点的难点之一。1998年以前，蒲城县信用联社严重偏离办社方向，将大量贷款投向工商企业、乡镇企业和个体工商户。随着国家产业政策的调整，该社投放的绝大多数贷款形成呆滞、呆账，信贷资产严重恶化。截至2003年3月末，该县联社各项存款余额45603万元，各项贷款余额91405万元，不良贷款余额71106万元，占比77.8。全县31个信用社均为资不抵债社，资不抵债金额为65719万元。欠人民银行再贷款47000万元，欠28家联社拆借资金35705万元。在人行总行的支持下，今年2月，同意将解决蒲城联社问题作为特例，安排农村信用社专项借款额度35704.5万元，一次性安排发放，用于偿还同业拆借。但蒲城县联社严重资不抵债问题仍没有得到根本解决。引入竞争分步解决农村金融改革的难题如何解决？近期中国人民银行及中国银监会的主要负责人提出了较新的思路和观点。中国人民银行副行长吴晓灵近期在谈到农村金融改革时提出了这样的观点：要通过培育小额贷款组织，在农户贷款中引入竞争机制，催化农村信用社不断深化改革。中国银监会副主席李伟最近也表示：由于农村信用社特殊的历史、地位及性质，农村信用社改革长期以来一直是农村金融改革的重点，也是难点。李伟表示，只有通过坚定不移地推进改革试点，才能不断探索出适合中国国情、农情和信用社社情的发展之路。农村信用社的问题是长期积淀形成的，靠一次改革解决所有的问题是不现实的，只能区分轻重缓急，分步骤解决。他强调，目前农村信用社改革迫切需要解决的问题是理顺管理体制、扩大支农效果和明晰产权关系、完善法人治理、加强内部控制，要通过长期不懈的努力，真正把农村信用社办成法人治理完善、经营机制灵活、支农效果明显、财务状况良好的金融企业。一些金融专家在探讨改革问题时也提出了类似看法，他们认为：对目前农村金融改革存在的困难，一是改革没有竞争