房保障制度的研究——以静安区为例.pdf

上海交通大学 硕士学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 姓名：严真 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：王郁 20090530 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 i 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 摘 要 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 摘 要 住房问题一直伴随着上海近现代城市的发展。 政府对社会住房体 制进行了两次改革,实行住宅商品化,吸引社会资金投入建设,基本满 足了上海城市住房数量上的需求。原有公有住房体制逐步终止。但是 由于社会住房保障体系的不健全和市场分配结构的不完善,中小型廉 价住宅数量偏少，社会住房价格偏高，中低收入家庭的居住状况仍然 得不到根本性改善。 政府作为宏观调控组织者,有责任保障市场解决不了的城镇低收 入家庭的住房问题。本文主要从住房保障制度中的公积金制度、廉租 房制度和经济适用房制度三个层面进行分析。 通过上海市静安区的实 例，进一步反映整个上海市的住房保障制度中存在的问题，并提出通 过借鉴国外住房保障制度的成功经验来完善上海市的住房保障制度。 住房公积金制度应该对储存方式、 营运方式、 监督方式进行改革。 建立招标选择储存机构，或建立政策性的储存机构；保证住房公积金 安全、保值、增值和对增值收益应合理进行分配；对住房公积金实行 高存低贷，其利息差额由政府补贴；住房公积金管理委员会、财政、 审计等部门应对住房公积金的筹集、使用进行有效监督；廉租住房是 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 ii 政府向城镇低收入家庭提供租金补贴或者以低廉的租金配租的具有 社会保障性质的普通住房。 在切实解决城镇最低收入家庭住房问题以 及完善住房保障体系方面取得了极大的进展,但在制度建设、资金和 房源供给等方面也存在一些突出的问题。 一方面政府应承担城镇低收 入家庭住房保障的责任,应该尽最大努力推进廉租住房保障制度的建 设,使得更多的低收入家庭享受住房保障政策；而经济适用房则是为 那些勉强供得起房但还买不起商品房的低收入阶层提供住房保障的 制度。由于上海市经济适用房制度还刚刚起步,制度本身还存在许多 需要完善的部分,同时,在实践中也存在若干偏差,使得当前城市低收 入阶层的住房保障整体效果并不尽人意， 广大城市低收入人群享受到 的住房保障十分有限。 关键词：住房保障制度，中低收入家庭，廉租房制度，公积金制 度，经济使用房制度，上海市 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 iii the research of consummating housing welfare system in shanghai （taking jing an district as an example） abstract the housing problem is always along with the development of shanghai city. after two governments reforms on social housing system, residents demands for houses are basically satisfied through the commercialization of the housing market with financing from society introduced in., as well as the termination of previous public-owned housing system. however, due to the unsound social housing welfare system and imperfect income distribution structure, housing conditions of low-and-middle-income families have still to be improved, while small and medium-sized apartments with low prices are hard to be found in the market, and the house prices are relatively higher. as a macro-control organizer, it is the governments responsibility to 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 iv solve the housing problem from low income class. this paper will analyze the social housing welfare system from the following three aspects: housing accumulation fund , low-rent housing, and affordable housing. it will try to find some problems in current shanghai social housing welfare system through the case study of jingan district. some successful experiences from foreign countries on their housing welfare systems will also be introduced for study and reference. the housing accumulation fund management system should be reformed in depositing, operation and supervision. the management body of the fund should prudently select its deposits institutions by tender and policy，ensure the preserve，increase as well as reasonable distributions of fund realized. the housing fund should be borrowed at high rate and lend at low rate, while resulting interest rate margins are covered through fiscal subsidies the financing and use of the fund should be under effective supervision of its own managing committee as well as auditing and financial departments of the government. the low-rent housing is ordinary housing with social security function by providing rent allowance to low-income families. though great progress has been made in solving housing issue of urban low-income class, and improving urban housing welfare system, problems still exist in system improvement, fund financing，and housing supply. the government should take its responsibility in housing welfare 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 v of low income families; make its utmost possible effort to promote the low-rent housing system, more qualified people can thus enjoy its benefit. affordable houses are for a group of people within low income range, while the housing costs are just affordable to them. however, they are unable to afford those high- price commercial houses. the implantation of affordable housing is still at the beginning stage at this moment, with many sides to be improved; therefore, its benefits are quite limited to urban low-income class. key words: the housing welfare system, low-income urban families housing, low-rent housing, the housing accumulation fund systems 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：严真 日期：2009 年 5 月 30 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：严真 指导教师签名：王郁 日期：2009 年 5 月 30 日 日期：2009 年 5 月 30 日 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 1 第一章 绪论 第一章 绪论 第一节 住房保障制度研究的背景和意义 第一节 住房保障制度研究的背景和意义 一、住房保障制度研究的背景 一、住房保障制度研究的背景 住房是人类的基本需求， 住房作为人民生活的基本消费资料是人民安居乐业 和社会稳定的关键所在。住房不仅是人类生存发展和享受所必需的基本要素之 一，获得适当的住房更是人类的一项基本人权。住房问题与国家利益、社会公共 利益和居民的切身利益息息相关。随着人类文明的进步， “住房作为人生存不可 替代的必需品，人人都享有合适的居住设施”的观点己经得到普遍认可。1981 年 4 月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研究会”上通过的住宅人权宣言指 出，一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本权利。就目前来说，中国 的住宅业发展与居民的居住需求并不相适应。保障居民的生存权，是任何一个国 家政府的义务和责任。无论在经济发达国家还是在发展中国家，住房问题既是一 个经济问题，又是一个政治问题。 实践证明，市场机制虽然可以较好地适应复杂的住房需求结构、满足多样化 的居民家庭住房需求、并在满足居民住房需求过程中得到发展，但市场机制无法 解决中低收入和最低收入居民家庭因支付能力较低而产生的住房问题， “市场的 缺陷不能用市场的办法来解决” ，所以政府的干预是必不可少的。在任何一个 社会， 都会存在住房支付能力的问题， 对于中低收入阶层， 特别是贫困阶层来说， 在居住方面主要表现为消费能力不足。 “面对这种状况，在政府开支中，增加以 实现人的价值为目的的人本性基础设施投入，具有更为重要的意义” 。对于贫 困阶层来说，没有政府的帮助，是不可能解决或改善居住条件的。也就是说，中 低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房政策的目标主体。因此，对于政府 陈东琪.新政府干预论m.北京:首都经济贸易大学出版社,2000.11-16. 陈东琪.新政府干预论m.北京:首都经济贸易大学出版社,2000.162-167. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 2 来说解决住房领域的公平问题，加快构建一个合理的完善的住房保障制度，不仅 顺理成章而且十分必要,“政府必须介入以鼓励公共品生产” 。 充分发挥政府的服务型职能是以市场经济为基础的新型政府管理模式， 是针 对传统管制型政府模式而提出的新理念，是“以人为本”的现实体现。近年来， 我国各级政府对创建服务型政府进行了积极有效的探索并取得了一定的社会成 效。但作为政府治理模式的一种根本转变，它并不是一般性政府职能的调整，而 是一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府管理模式。住房保 障制度的建立与完善是一项关系国计民生、社会稳定和经济长久发展的大事，政 府应该切实从发挥其服务职能出发，理清思路、按部就班地将其做好。 历史证明，在计划经济体制下，上海的住房制度和住房保障制度是不能说是 成功的。经过近 20 年的探索与改革，新的住房制度已经基本建立，取得了重要 成果。由于改革的主要取向是改变原来以行政计划分配为统治地位的住房制度， 走住房商品化的道路，工作的重心和注意力在改革一面，所以，对于住房保障制 度的考虑与安排上，兼顾不周，以至在住房价格上升的背景下，在经济上处于弱 势地位市民的住房问题开始凸现出来，矛盾有所加剧。这些问题引起了市政府的 关注，也实施了一些缓解矛盾的政策措施，但是，与客观要求还有距离。 二、住房保障制度研究的意义 二、住房保障制度研究的意义 对住房保障制度的研究具有巨大的政策意义和社会意义： 住房保障政策既属于经济政策，又属于社会政策，因为公共住房政策的实施 主要通过财政政策和金融政策进行，同时，住房保障又属于社会保障体系范围内 的内容。因此，通过本文的研究希望能对政府有关部门和实践工作者深入研究和 制定我国住房保障制度起到抛砖引玉的作用。 公共住房问题实质上是中低收入阶层及特殊群体的住房问题。 通过本文的写 作，希望中低收入阶层群体的居住问题能够进一步得到政府和社会各界的关注， 在解决方式上博采众长、群策群力，加快我国社会保障体系的进一步完善，加快 多层次住房供应体系的建立，促进住房产业升级和持续、稳步、健康发展。 胡锦涛总书记在中央经济工作会议上提出： “要建立和完善对低收入者的救 助制度，重视解决城镇特殊困难家庭在住房、子女就学、医疗和取暖等方面遇到 美保罗萨缪尔森,威廉诺德豪斯著 萧琛等译.宏观经济学m.北京:华夏出版社.1999:29. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 3 的问题。 ”温家宝总理指出： “建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭 的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。 ”住房保障制度对整 个社会保障制度不仅是有益的补充，是社会保障制度的有机组成部分，而且使我 国的社会保障制度更加完善，覆盖面更加广泛。 按照我国国民经济和社会发展“十五”规划纲要中提出的“建立廉租住 房供应保障制度” 的要求， 尽快建立适合中国国情的最低收入家庭住房保障制度， 加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的 安定团结，是贯彻落实科学发展观和“三个代表”重要思想的具体体现。这不仅 是当前的一项紧迫任务， 对未来全面解决社会中低收入群体的住房问题同样具有 重要意义。 本文的研究目的就是结合上海市静安区的具体情况来发现和解决目前我国 住房保障制度体系所出现和将要面对的一些问题， 同时通过对上海市住房保障制 度构建的思考，为科学地构建住房保障制度提供一条有用的思路。解决上海住房 保障问题，要从建立系统的住房保障制度入手，在住房保障制度的指导下实施完 整的政策措施及调整。完善住房保障制度的研究，对解决我国工业化、城镇化加 速进程中不可回避的住房问题， 逐步建立符合中国实际的中低收入家庭住房保障 体系，维护社会稳定具有很强的社会意义、经济意义与现实意义；同时，也是为 理解和分析未来出台相应的配套政策，培养必要的理论素养。 第二节 住房保障制度研究的文献综述 第二节 住房保障制度研究的文献综述 从国外研究来看，无论是发达的市场经济国家，还是发展中国家，都相应地 建立了适合本国实际的住房保障制度。发达的市场经济国家，有关住房保障的理 论研究较为完善。英国的公共住宅政策起源甚早，1919 年制定的住宅法就 确立了公共住宅政策，至 1998 年先后经过八次修订和调整，逐步形成了现行的 公共住宅政策体系；美国 20 世纪 30 年代初为了复苏振兴经济，政府采取了对住 宅市场的干预政策，从 1934 年美国联邦政府颁布实施住宅法至现在，先后 进行了三次大的修订， 逐步形成了较具特色的住房保障政策和制度， 并形成了 “政 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 4 府必须寻找收入来源，以支持公共品和保证收入再分配计划” 的制度。它们的 研究主要在以下几个方面：1.住房保障形式及机制研究；2.住房保障的实施与经 济发展的互动关系；3.保障住房与社区关系等。 英国学者艾伦默里在发达资本主义国家社会住宅的私有化文章中指出 英国“拥有一个巨大的非市场的或不受限制的住宅部门” ，这个机构实施一种补 贴性的住房制度， 他们这种低房租而又有差别的房租管理方法和社会保障措施有 某种联系。在英国，从表面上看社会保障制度并不慷慨，但低房租政策是对这一 缺陷的补偿。艾伦的以下几个观点是值得注意的，其一是英国有一个“非市场” 和“非盈利”的住房部门；其二是这一部门在一定范围内执行低房租政策，这表 明英国在住房制度的实际运行中，明显体现了住房的福利属性。 法国学者巴隆在欧共体四国社会住房的比较研究写道，在西班牙“家庭 实际收入与私房价格之间的不协调正在增长” 、 “1992 年 5.7%西班牙家庭的收入 低于各行业最低工资的 40%，即大约 220 万比塞塔。因此，他们可以要求一套低 租金的社会住房。总共有 87%的家庭有权住进受政府保护的、专为收入低于各行 业最低工资 1/5 的家庭而建造的政府保护房中。 ”很明显，这类住房带有福 利性质。 另一法国学者贾克琳 福鲁若进行了类似的描述， 在 国家、 贫民和房产主 一文中说道，法国在 1990 年 5 月 31 日颁布了旨在实现住房权的“贝松”法，该 法令的第一条种把住房权确定为个人的基本权利， “凡经济收入或生活条件有困 难的个人或家庭，均有权获得地方行政单位的帮助，以进住一所体面的住房，并 继续居住下去” 。为了符合经济情况得到需要，早在 1955 年国家就实行了一项建 筑新房的政策，这项政策鼓励发展低租金住宅公用租赁建造群。1973 年施工的 新住宅达 55.6 万所，其中 12.7 万所为公用租赁房。这种低租金的公用租赁房显 然带有福利性质。 国内学者张永岳中国住房保障的现状及其发展对策一文中写道， “高度 重视，转变观念” ，由于传统观念的作用，我国大多数家庭还处于攒钱买房的思 维模式，这也是许多具有保障性质的住房无法达到真正需要者手中的原因； “重 点发展廉租房，注重与旧城改造衔接” ，要适当扩大廉租房覆盖范围，进一步完 美保罗萨缪尔森,威廉诺德豪斯著 萧琛等译.宏观经济学m.北京:华夏出版社.1999:29-30. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 5 善廉租房的运作机制，注重与旧城改造相衔接； “规范经济适用房” ，优化经济适 用房制度，采取租售并举的办法。 “通过意识、法律、管理等方面的完善合改进， 充分发挥住房保障制度的作用，让更合适的弱势群体受惠，让更多的中低收入家 庭住进他们的家园” 。 国内学者傅而基在上海住房保障体系建设面临的问题及对策 一文中指 出， “尤其是在近几年房价快速上涨后， 房价收入比高达 10 倍以上， 无论是广义、 还是狭义的住房社会保障都显得软弱无力，中低收入家庭的住房困难问题突出， 矛盾越来越扩大” 、“住房保障规划方案不长远” 、“住房保障基础工作不充实” 。 可以看出，在不断建设中的国内住房保障制度，还有很多需要改进的地方。 我国理论界研究的焦点主要集中在：经济适用房及廉租房的建设模式、分配 制度，以及补贴方式是暗补还是明补，是导入市场机制还是采用行政手段。由于 理论上的分歧导致了经济适用房、 廉租房等基本住房保障供量严重不足和价格偏 高等方面，经济适用住房和廉租房既不“经济”也不“适用” ，国家（中央和地 方政府） 、集体（房地产开发商利益集团）和消费者（中低收入者家庭和个人） 三者之间的矛盾问题突出， 严重影响和制约了维护中低收入者家庭基本住房权益 的实际效果。研究的结果，似可总体归结为“政府失灵” 、 “制度缺失”和“机制 缺位”等原因。因此，必须意识到“制定完善的管制措施是一项艰巨的任务” 。 政府的有效宏观调控、严格制度监督和健全高效的房地产开发机制，应该是解决 这一问题的关键。建设有中国特色社会主义、保障社会主义制度的优越性、贯彻 落实科学发展观和构建和谐社会， 要求我们有效解决维护中低收入者家庭基本住 房权益问题。 在现有的研究中，城市中低收入居民的住房保障问题受到了广泛关注，并有 不少地方已制定并实施了各种相关的城市住房保障政策。但是，针对同样不具备 解决自身住房问题的能力且居住条件更差的城市外来低收入人口的住房问题的 研究，却只是偶有学者提起，现有的研究也仅是些表层的研究。然而，给予这一 弱势群体适度的住房保障，既是住房商品自身特性的必然要求，同时又是解决相 张永岳.中国住房保障的现状及其发展对策a.上海市房产经济学会.房地产业与和谐社会c.上海:上 海市房产经济学会,2006:242252. 傅尔基.上海住房保障体系建设面临的问题及对策j.上海房产经济学会,2007.2007 年合订本:22-26. 美保罗.萨缪尔森,威廉诺德豪斯著 萧琛等译.宏观经济学m.北京:华夏出版社.1999:27-28. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 6 关的社会政治问题， 以增进社会公平、 保证经济效率、 维护社会安定， 促进社会、 经济健康稳定发展的重要手段。 与城市外来低收入人口居住问题相关的城市化、 人口迁移和住房保障体系的 研究，是多个学科均涉及到的研究领域。相关的研究在社会保障学、社会学、经 济学以及建筑学等学科都有大量的文献。 相关的研究主要在于人口迁移原因的研 究，外来人口与城市化、社会发展关系的研究，以及城市住房保障体系的研究。 中国城市住房保障理论是经过了计划经济体制、 向市场经济转轨时期而逐步 发展起来的。因此，研究中国城市住房保障就不能脱离中国的现实，它受社会政 治体制、生产力发展水平的影响。建国以来，特别是十一届三中全会以来，一批 有关城市住房的专著、教材以及文献相继问世，但就笔者掌握的资料看，非常系 统地研究住房保障思想的专著不是很多。本文力图集各家思想与真知之精华，对 建立完善我国住房保障制度的相关问题做出说明。 第三节 住房保障制度的理论基础 第三节 住房保障制度的理论基础 一、经济福利理论 一、经济福利理论 20 世纪 20 年代西方旧福利经济学的创始人、福利经济学理论的开山鼻祖阿 瑟赛西尔庇古，在其代表作福利经济学中，将福利经济学的对象规定为 对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为:“福利”是指个人获得的某 种效用或满足，它们来自对财物、知识、情感、欲望的占有和满足，有“社会福 利”或“经济福利”之分；而“经济福利”则是可以直接或间接用货币来计量的 那部分福利。 庇古假定在收入分配中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作 用。例如，同一笔货币的收入对穷人和富人的效用是不相同的，相同货币对穷人 产生的效用比对富人的效用要大的多。因此，在国民收入一定的情况下，具有收 入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利” ，因为收入再分配过 程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，社会总效用会增加。1912 年， 庇古出版了财富和福利一书，1920 年又把该书扩展为福利经济学 ，这本 书系统的论述了福利经济学理论。其基本论点之一就是收入均等化，即认为一个 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 7 人收入越多，货币收入的边际效用越少；反之，收入越少，货币收入的边际效用 就越大。庇古认为，收入转移的途径就是由政府向富人征税，补贴给穷人。补贴 的方法可以采取建立各种社会服务设施、养老金、免费教育、失业保险、医药保 险、房屋供给等。庇古的福利经济学为“福利国家”提供了新的理论依据。 20 世纪 30 年代，西方经济学家在庇古的福利经济学基础之上，应用帕累托 最优原理，发展新福利经济学。该学派主要代表认为勒纳、卡尔多、希克斯、博 格森、萨谬尔森等。他们以研究社会福利为宗旨，对旧福利经济学加以补充和发 展，提出了一些新的观点。其中对现代社会保障制度影响最为深刻的是公平与效 率交替论。他们认为，公平和效率这两个政策目标是相互矛盾的，如果要实现收 入均等化，达到公平，就要牺牲效率；如果要提高效率，就必须扩大收入差距， 牺牲公平。这两个社会目标哪一个应放在优先地位来考虑呢?一般来说，公平与 效率都应得到重视，当两者发生冲突时，应当相互协调达到妥协。福利国家是在 公平和效率之间的取舍平衡，社会保障体系体现公平与效率统一原则。 二、社会保障理论 二、社会保障理论 凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了社会保障经济理论。 英国著名经 济学家约翰梅纳德凯恩斯将社会保障作为国家干预经济生活的重要手段，认 为一国的生产和就业状况主要取决于有效需求，但是由于边际消费倾向递减、资 本边际效率递减和心里需求变化等这些基本规律的作用， 会经常出现有效需求不 足，从而导致经济危机与失业的发生。因此，国家必须通过实施社会保障，对自 由市场经济进行干预。一方面，市场经济是效率高的经济，利润最大化的原则对 经济的发展产生了强大的动力；另一方面，市场经济也是风险大的经济，风险造 成的社会震荡又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有一种 稳定的机制来缓解、排除这种阻力和干扰。以保证经济的正常运行。社会保障体 系就是市场经济的一种稳定机制，是作为社会的“减震器”和“安全网”应运而 生的。 如果说以往的政府干预论主要论述了通过累进所得税等方式转移一部分财 富给穷人的合理性，那么凯恩斯不仅强调了政府应该干预，而且从技术上论证了 政府应该怎样干预，干预到什么程度。凯恩斯强调，完全依靠市场机制并不具备 自我调节功能， 政府的干预是建立起这种合适的调节机制的唯一补救措施。 因此， 凯恩斯的理论彻底从结构上扩大了社会改革应干预的范围、社会政策的出发点， 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 8 第一次开始从伦理社会等角度转到了维护整个现存制度的生存方面来， 从 “救人” 变成了自救。 在后来的第二次世界大战之后， 西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程 中，关于社会保障理论的研究又有了一些新的见解，如新剑桥学派的社会保障理 论。其代表人物罗宾逊夫人从资本主义收入分配的不合理性出发，主张用累进税 改变分配结构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障措施以解决国民 收入分配不均的问题。 三、过滤理论 三、过滤理论 过滤理论最早是由伯吉斯(e.w.burgess)在 20 世纪 20 年代初期解释芝加哥 住宅格局时提出的。在 20 世纪 60 年代之前，人们对它的理解都是模糊的，直到 1960 年劳瑞(l.owry)对过滤现象作了概念性的解释之后，人们才对其有了比较 明确的概念。劳瑞认为： “过滤”就是在统一价格指数下，某一已存在住房的实 际价值的变化。 通俗的讲就是， 在住房市场中， 最初为较高收入房客建造的住房， 随着时间的推移，住房质量发生老化，房价降低，较高收入的房客为了追求更好 的住房，随即放弃现有住房，从而较低收入的房客继续使用该住房的这一过程。 可见， “过滤”描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。 过滤模型是在过滤理论的基础上建立起来的，它的建模基础源于 20 世纪 70 年代住房耐久性概念的引入。这里说的“耐久性” ，是假设住房质量随时间折旧 的，考虑了住房正常使用这一过程。真正具有理论和实际价值的模型出现于 20 世纪 70 年代中期以后。从那时至今，人们建立了几个考虑过滤的、比较规范的 住房市场模型，如 sweeney(1974a)模型和(1974b)模型，ohls(1975)模型等。值 得一提的是，麦克唐纳德(mcdonald)建立了一种十分简单但很有意义的“三市场 过滤模型” 。他将住房市场简单地归纳为低等级、中等级和高等级三个子市场， 通过观察在市场机制下住房在三个子市场间的“过滤”过程以及各子市场中的供 求关系，分析各种住房政策的实施效果。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 9 第四节 住房保障制度研究的目的、内容和方法 第四节 住房保障制度研究的目的、内容和方法 目前我国住房保障制度的建设和推进还相对滞后。 在我国现行住房政策条件 下，住房供给主要涉及三个方面：即通过商品房来解决高收入者的住房需求；通 过经济适用住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求； 通过廉租住房政策来解 决没有购买能力者的居住需求。为此，各地逐步建立起了以经济适用住房制度， 廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策的基本框架，但是， 在实际操作过程中，住房保障政策的落实还远远不够。住房和城乡建设部住宅与 房地产业司在一份公告中说： “一方面部分城市房地产市场供应结构不合理，适 应中低收入家庭购买和租赁能力的中小户型，中低价位的住房严重供不应求，使 得中低收入家庭在市场上买不到或者租不到合适的住房。另一方面，与住房市场 化的进程相比较，住房保障制度的建设和推进还相对滞后。与构建社会主义和谐 社会的要求还很不适应， 存在的主要问题包括经济适用住房的建设和廉租住房政 策落实还不到位，管理还不够规范，保障体系还不够健全，住房保障的资源配置 相对来说效率还比较低、覆盖的范围还不完全，支持中低收入家庭、解决住房问 题的财政税收、土地和金融配套政策还需要进一步完善等等” 。在这样的客观条 件下，研究解决中低收入者群体的住房需求就显得尤其重要。 “安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜” ，让“居者有其屋” ，是各国政府 维护低收入家庭基本住房权益和建设完善住房保障体系的重要使命。近几年来， 我国有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结 构性矛盾和市场比较混乱等突出问题， 我国政府为此实施了一系列的宏观调控政 策，让中低收入者实现“居者有其屋” ，这是政府宏观调控的题中应有之义，也 是我国社会保障体系中的一个重要组成部分。 关注探讨我国针对中低收入者住房 政策探索和上海市静安区住房保障制度的实践，借鉴国际上一些国家成熟的做 法，以美国、英国和新加坡等国为例，扫描其针对中低收入者的住房政策，了解 其政策走向和实践经验，为我所用，分析我国现阶段中低收入者住房政策和实践 现状，以进一步落实我国中低收入者住房政策，促进有中国特色社会主义和谐社 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 10 会的建设。各级政府应在中低收入者住房保障制度上贯彻落实科学发展观，真正 体现“以人为本”的和谐社会思想，加速建立和完善我国基本住房保障体系。在 市场经济条件下，在建设有中国特色社会主义进程中，解决好中低收入者基本住 房保障问题，将有利于凸显社会主义制度优越性，对于我国全面建设小康社会， 实现社会经济的健康、稳定和可持续发展，以人为本，构建和谐社会，具有深远 的战略意义和现实意义。 本文采用理论分析总结的方法。在查阅学术期刊和相关资料的基础上，通过 对相关理论的理解及国内外情况的对比，进行系统的分析和逻辑归纳。主要内容 为：对一些基本概念和理论的阐述；对住房保障制度和服务型政府职能的概述； 对我国住房保障制度在运行中的现状与问题的分析； 收集国内外有关住房保障制 度的资料， 在比较的基础上探索国外住房保障制度对构建我国住房保障制度的可 借鉴之处；最后提出了完善我国住房保障制度的新设想。 在研究过程中，还采用规范分析与实证分析相结合的方法，在研究涉及的领 域内界定了文章进行分析的主体概念，同时，利用实例与数据对陈述和论点作出 支持；借助静态和动态分析相结合的方法，对中国经济和社会发展的轨迹、住房 保障制度体系改革等进行具体阐释，进而为研究对象提供必要的基础支撑。以时 间为轴线，采用历史演绎和比较分析相结合的方法，通过对建国后特别是改革开 放以来住房保障制度发展变化的考察，本着实事求是的态度，对每一时段的住房 保障制度进行归纳、评析，力求揭示住房保障制度发展的脉络并从中寻找出所借 鉴的因素及经验教训。 住房保障制度是一个国家社会政策与经济政策相互交叉所形成的一个子系 统， 从系统角度研究这一问题， 有利于全面分析、 评价住房保障制度的运行效果， 设计符合实际需要的住房保障制度体系。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 11 第二章 住房保障制度的基本概念与价值诉求 第二章 住房保障制度的基本概念与价值诉求 第一节 住房保障制度的基本含义 第一节 住房保障制度的基本含义 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民 基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质 是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解 决他们的住房问题。 （一） 住房保障制度的责任主体是国家或政府 首先，实行住房保障的目的是维持社会安定和维护基本人权。这是一项社会 目的，是一项广泛的社会功能，应该由社会的集中代表中央和地方政府来担当； 其次，住房保障的代价是沉重的，非某个社会阶层或社会成员所能应付，只有政 府有能力调动全社会的资源去应付；再次，住房保障的程序是复杂的，必须以政 府的权威和系统组织能力来实施。 这三个主要原因决定了住房保障的责任主体只 能是国家或政府。 （二） 住房保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求 政府通过住房保障制度缓解住房价值量大与中低收入家庭支付能力不足的 矛盾，维护社会安定。但政府通过行政力量解决这个问题，主要着眼于满足在住 房方面的弱势群体的基本居住要求。与其它保障制度一样，住房保障制度具有较 强的“刚性” ，所以保障的深度不能太高。当然，中低收入家庭和基本的居住要 求都是具体的、变化的，在不同国家、不同时期有不同的标准。 （三） 住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法 现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支点的，住房保障制度亦如 是。必须以法律形式规范国家(政府)的住房保障职能机构的设置、编制、职能、 责任与工作程序；国家、企业、个人等保障主体之间的权利与义务；住房保障给 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 12 付标准的确定与调整；住房保障的管理与投资运营等众多方面，使住房保障的运 作制度化和规范化。 第二节 住房保障制度的基本特征 第二节 住房保障制度的基本特征 住房保障制度不是单一的保障制度，而是复合型的保障制度，其特性可从以 下三个方面加以说明： （一） 保障范围广泛 社会保障制度按保障范围划分为三种主要类型： 与工作相联系的保障制度。 它是雇佣工人达到一定劳动工龄后才能享有的 权利； 普遍保障制度。即人人有份的保障制度，它的实施范围包括全体居民或公 民，按照法律规定的统一标准享受保障； 依靠经济状况调查的保障制度。 其享受对象只限于贫困的或低收入的申请 人，通过经济调查确定是否享受补助或补助多少。 一般而言，社会保险、社会福利、社会救济分别与上述三种类型基本吻合。 而住房保障正好同时具有这三方面的性质，所以住房保障制度的范围具有广泛 性，是一种复合制度。 （二） 保障性质复杂 保障对象的复杂性及具体保障方式的不同，使住房保障制度兼具社会保险、 社会救济、社会福利及社会优抚等多种性质： 住房公积金虽不具有补偿性(对收入损失进行补偿)， 但具有社会保险的典型 特征(强制性、互济性及储备性，权利与义务相关)，因此住房公积金制度是一种 社会保险制度；从保障范围看，它是一种与工作相联系的保障制度。 针对住房购买人实行的税收减免制度，面向几乎所有的居民，作为一种保障 方式，从保障范围看，它是一种普遍的保障制度。 通过现金补贴改善居民的住房条件的住房补贴制度， 是一种局部性或选择性 的福利措施，作为一种保障制度，属于社会福利形式。 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 13 廉租住房制度给予无法维持最低居住水平的社会成员以救助， 是一种贫困救 济制度，具有社会救济性质；但它同时也具有社会福利性质，因为它实质上是一 种变相的住房补贴制度。 以优惠措施满足部分社会成员对住房这一必要生活资料 的需要。从保障范围看，住房补贴制度和廉租住房制度是依靠经济状况调查的保 障制度。 此外各国对现役或退役军人提供的优惠住房政策属于社会优抚范畴； 而对灾 民提供住房也应属于住房保障的范畴，但由于这类情况不常发生，对某一地区而 言不属于经常性的住房保障行为，所以一般不将之单独列出。 （三） 客体指向特殊 一般社会保障制度主要是针对不特定人群发生特定情形而设立(暂时或永久 失去劳动能力以及由于各种原因导致生活困难等情形，如失业、年老、工伤)或 针对特定人群而设立(如残疾人社会保障、 妇女儿童社会保障、 军人社会保障等)， 仅仅保障其对象能满足最基本的生活需要，但不限定保障对象的具体消费行为， 而住房保障制度则是针对不特定与特定人群的特定消费品住房设立， 是从消 费品的角度出发设立的一种保障制度。从客体指向看，住房保障制度显然有异于 一般的社会保障制度，这主要是由住房商品的特殊性引起的。 总之，住房保障制度具有社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等多方 面的成分与性质，是一种综合性的社会保障制度。当然，在不同国家(地区)、在 同一国家(地区)的不同时期，住房保障制度的侧重点会有所不同，形成不同的住 房保障模式，但单一性质与成分的住房保障制度则较少见。 第三节 住房保障制度的价值诉求 第三节 住房保障制度的价值诉求 一、建立住房保障体系是市民生存权和发展权的基本保证 一、建立住房保障体系是市民生存权和发展权的基本保证 住房保障可以维护人们的基本生活需要。随着人类文明的进步，住房作为人 类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施， “居者有其屋”的观 点已被普遍认可。1981 年 4 月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 14 过的“住宅人权宣言”指出，一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本 人权。住房保障正是基于此，保证社会中每个人的居住权利得到最基本的保证。 实行人道主义，作为文明国家的标志，强调的是要奉行以人为本的原则，它 要求国家和社会对那些生活有困难的人提供生活保障。 住房保障正是使这一部分 人在住的方面得到基本保障，使人的尊严得到根本维护，充分体现了现代人道主 义精神，为人类的发展提供了基本前提。 就经济发展而言，劳动力素质的提高是推动经济增长的关系所在，而劳动力 素质的高低取决于劳动力的文化教育水平和健康水平。 住房保障为居住有困难的 居民提供最基本的居住保证并且可以提高居民的居住水平， 为居民的身心健康提 供了最基础的住房保证同时也为劳动者的劳动技能和文化修养的提高提供了最 基本的物质保证。 从而使劳动者的身体素质、 文化修养、 劳动技能得以全面发展。 二、住房公平是住房保障体系建设的目标 二、住房公平是住房保障体系建设的目标 根据社会保障体系我们了解到社会福利是国家和社会在法律和政策范围内， 在居民住宅、公共卫生、环境保护、基础教育等领域，向全体公民普遍提供资金 帮助和高质服务的社会制度。我们大致可以把住房保障归为社会福利范畴。这与 国际上的通常做法是一致的。在整个社会保障体系中，社会福利既不同于较低水 平的社会救助也不同于稍高一层的社会保险，它是社会保障的更高阶段。它不仅 体现在使全体社会成员保证最基本的生存权利，而且能够随着社会经济的发展， 不断改善居民的生存条件。因而, 住房公平是住房保障体系建设的目标,要努力 做到“在相关的技术或资源的限制下，寻求使社会效用或社会福利达到最大” 。 三、完善住房保障体系是政府承担的必要职能 三、完善住房保障体系是政府承担的必要职能 以民为本是现代公共服务型政府的本质特征， 是人民主权原则在公共管理中 的核心体现。以民为本的政府不是高高在上、敷衍塞责的官僚机构，而是肩负使 命、责任感的管理者和服务者，它必须以民众的福祉为基点，以民众的需要为皈 依，始终关心、维护和保证人民群众基本权益的实现。作为一项重要的公共行政 美肯尼思约瑟夫.阿罗著 钱晓敏,孟岳良译.社会选择:个性与多准则m.北京:首都经济贸易大学出本 社.2000.36-49. 上海交通大学 mpa 学位论文 完善上海市住房保障制度的研究以静安区为例 15 理念和价值准则，这既是政府管理的合法性要求，也是公共行政存在及完成使命 的必然选择。 第四节 完善上海市住房保障制度应遵循的