我国城市社区治理模式研究.pdf

上海交通大学 硕士学位论文 我国城市社区治理模式研究 姓名：陈城 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：卢汉龙 20090607 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 i 我国城市社区治理模式研究 摘 要 社区作为基层社会生活的区域共同体，在城市管理、社会稳定和发展 中的地位日益突出。因此城市社区建设的加强，对于促进城市的社会稳定 和经济发展，提高居民生活水平和生活质量，扩大基层民主、巩固基层政 权等方面发挥了积极作用。但随着社会主义民主建设的推进，社会主义市 场经济体制的逐步完善，特别是城市现代化建设步伐的加快，城市社区的 治理模式与运作机制亟待加强和改进。2000 年以来，我国许多城市纷纷探 索创新社区治理模式，经过 10 年来的发展，虽然出现了“议行分设” 、 “选 聘分离”等多种社区治理模式，但政府主导的模式还没有发生根本性的变 化，其主要原因是单位人逐渐演变成了社会人、社区人，大量的社会管理、 社会服务、社会保障的功能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接。 然而，由于社会组织发育不完善，大量工作都往居委会一个“筐”里仍， 导致居委会负担过重，行政化倾向日益严重，难以充分发挥其原有的自治 作用，从而降低了社区的参与性与融合性。 本文以国家与社会关系理论、公共领域理论和善治理论为指导，参考 了发达国家较为成熟的自治模式、政府主导模式和混合模式这三种主流的 社区治理模式，结合我国现阶段实际，分析影响我国城市社区发展的制约 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 ii 因素。并在此基础上探讨什么是成功的社区，并提出适合我国当前形势的 社区治理模式、运行机制，以及在该模式推进过程中需要着力解决的问题。 本文认为，我国当前应将社区治理模式研究的重点放在基层社区，通 过完善基层社区的组织构架来推动城市社区发展，建议理顺居委会、业委 会、综合性社会工作机构之间的关系，回归居委会自治组织的作用，行政 化事务由街道通过政府购买服务的方式委托社工站开展，以弥补“议行分 设” 、 “选聘分离”两种模式存在的弊端。强化居委会对业委会的指导和监 督，加强对社区群众性活动团队的培育和发展，通过各种活动的形势，增 进居民交流、社区融合。提出在社区管理中要建立健全市场运作、居民自 治、社区共治、政府支持、党委领导五个大机制，确保基层社区的这四个 组织有序开展工作。同时，加大社会工作队伍、社区公益性组织和社区志 愿者队伍的培育和发展，推动这一社区治理模式有效运作。 关键词：社区，社区治理模式，综合型社工站 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 iii the research of urban community govern model in china abstract t h e c o m m u n i t y , a s a p r i m a r y l e v e l s o c i a l c o m m u n i t y , h a s i t s p o s i t i o n e n h a n c e d i n c r e a s i n g l y i n u r b a n m a n a g e m e n t , s o c i a l s t a b i l i t y a n d d e v e l o p m e n t . t h e r e f o r e , t h e i m p r o v e m e n t i n u r b a n c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t p l a y s a r o l e p o s i t i v e l y i n p u s h i n g a h e a d w i t h s o c i a l s t a b i l i t y a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , r a i s i n g t h e l i v i n g s t a n d a r d s o f u r b a n i n h a b i t a n t s , e x p a n d i n g p r i m a r y l e v e l d e m o c r a c y a n d c o n s o l i d a t i n g g r a s s r o o t s p o l i t i c a l p o w e r . w i t h t h e a d v a n c e m e n t o f t h e s o c i a l i s t d e m o c r a t i c d e v e l o p m e n t , t h e p r o g r e s s i v e i m p r o v e m e n t o f t h e s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m i c s t r u c t u r e a n d p a r t i c u l a r l y t h e a c c e l e r a t i o n o f u r b a n m o d e r n i z a t i o n d r i v e , t h e g o v e r n m o d e l a n d o p e r a t i o n s y s t e m o f u r b a n c o m m u n i t y n e e d s e n h a n c i n g f u r t h e r . a n d m a n y c i t i e s i n c h i n a h a v e m a d e e x p l o r a t i o n s a n d i n n o v a t i o n s f o r v a r i o u s c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l s s i n c e 2 0 0 0 . t h o u g h s o m e c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l s w e r e g i v e n b i r t h t o , w h i c h i n c l u d e “ s e p a r a t i o n o f l e g i s l a t u r e a n d a d m i n i s t r a t i o n ”, “s e p a r a t i o n o f s e l e c t i o n a n d e m p l o y m e n t ” a n d o t h e r s , t h e g o v e r n m e n t - o r i e n t e d m o d e l h a s n o t b e e n f u n d a m e n t a l l y c h a n g e d . o n e m a i n r e a s o n f o r t h e s i t u a t i o n m e n t i o n e d i s t h a t t h e c o m m u n i t y h a s t o b u r d e n t h e i n c r e a s i n g s o c i a l m a n a g e m e n t , s o c i a l 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 iv s e r v i c e , s o c i a l s e c u r i t y a n d o t h e r r e l a t e d f u n c t i o n w o r k d i v o r c e d f r o m t h e g o v e r n m e n t a n d c o m p a n i e s g r a d u a l l y f o r t h e p e o p l e t o t h e c o m m u n i t y . m e a n w h i l e , t h e n e i g h b o r h o o d c o m m i s s i o n i s o v e r b u r d e n e d w i t h m a s s w o r k w i t h t h e n o t - s o - m a t u r e s o c i a l o r g a n i z a t i o n s , w h i c h t e n d s t o t h e a d m i n i s t r a t i o n l e v e l . i n c u r r e n t c i r c u m s t a n c e , i t s a t o u g h w o r k f o r t h e n e i g h b o r h o o d c o m m i s s i o n t o m a x i m i z e i t s i n i t i a t i v e s o f a u t o n o m y , w h i c h r e s u l t i n l e s s p a r t i c i p a t i o n a n d i n v o l v e m e n t . f o l l o w i n g t h e t h e o r y o n t h e r e l a t i o n s b e t w e e n t h e s t a t e a n d t h e s o c i e t y , t h e t h e o r y o n p u b l i c a r e a a n d t h e t h e o r y o n g o o d g o v e r n a n c e , t h e p a p e r t a k e s t h r e e m a i n s t r e a m c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l s ( a u t o n o m y , g o v e r n m e n t - o r i e n t e d a n d m i x m o d e l s ) a d o p t e d b y t h e d e v e l o p e d c o u n t r i e s a s a r e f e r e n c e , a n d a n a l y z e s t h e i n h i b i t i n g f a c t o r s i n u r b a n c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t b y c o m b i n i n g w i t h t h e c u r r e n t c o n d i t i o n s o f o u r c o u n t r y . b a s e d o n t h a t , t h e p a p e r a p p r o a c h e s w h a t i s a w e l l - m a n a g e d c o m m u n i t y a n d p u t s f o r w a r d t h e a c c e p t a b l e c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l b y d e a l i n g w i t h t h e p r o b l e m s u n a v o i d a b l e d u r i n g t h e p r o c e s s t o g e t h e r . t h e p a p e r s u g g e s t s t h a t t h e p r i o r i t y s h o u l d b e g i v e n t o t h e g r a s s r o o t s c o m m u n i t y i n t h e r e s e a r c h a n d s t u d y o n c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l s a n d t h e u r b a n c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t s h o u l d b e p u s h e d a h e a d t h r o u g h t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r a l i m p r o v e m e n t o f p r i m a r y l e v e l c o m m u n i t y . i t i s a l s o m e n t i o n e d t o g i v e f u l l p l a y t o t h e a u t o n o m y o f t h e n e i g h b o r h o o d c o m m i s s i o n b y s t r a i g h t e n i n g t h e r e l a t i o n s a m o n g t h e n e i g h b o r h o o d c o m m i s s i o n , t h e o w n e r s c o m m i s s i o n a n d c o m p r e h e n s i v e s o c i a l i n s t i t u t i o n s a n d a d o p t i n g p u r c h a s e o f s e r v i c e c o n t r a c t i n g i n o r d e r t o m a k e u p f o r t h e d i s a d v a n t a g e s o f t h e e x i s t i n g m o d e l s . a d d i t i o n a l l y , t h e n e i g h b o r h o o d c o m m i s s i o n s h o u l d s t r e n g t h e n i t s g u i d e a n d s u p e r v i s i o n t o t h e o w n e r s c o m m i s s i o n a n d p r o m o t e t h e 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 v e x c h a n g e a m o n g c o m m u n i t y i n h a b i t a n t s a n d t h e n b r i n g a b o u t a c o m m u n i t y h a r m o n y b y d e v e l o p i n g n e i g h b o r h o o d g r o u p s a n d c o n d u c t i n g v a r i o u s g r o u p a c t i v i t i e s . m o r e o v e r , i t a d v i s e s t h a t m o r e e n d e a v o r s s h o u l d b e m a d e t o e s t a b l i s h a n d t o p e r f e c t t h e m a r k e t o p e r a t i o n , i n h a b i t a n t s a u t o n o m y , c o m m u n i t y a d m i n i s t r a t i o n a n d g o v e r n m e n t a l s u p p o r t a n d t o d e v e l o p t h e c o m m u n i t y s t a f f , n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s a n d t h e c o m m u n i t y v o l u n t e e r s t o a c c e l e r a t e a n e f f i c i e n t o p e r a t i o n o f t h i s c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l . k e y w o r d s : c o m m u n i t y , c o m m u n i t y g o v e r n m o d e l , c o m p r e h e n s i v e s o c i a l w o r k s t a t i o n 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：陈城 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：陈城 指导教师签名：卢汉龙 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究目的和意义 一、城市社区治理问题的提出 党的十六大，特别是党的十六届四中全会，把构建社会主义和谐社会作为一项重 大的战略任务，提上议事日程。然而，构建和谐社会是一个宏大的社会系统工程。从横 向看，不仅是社会，而且与政治、经济、文化都密不可分；从纵向看，涉及到宏观、中 观和微观。社区作为社会的细胞，是构建和谐社会的基础，是建设社会主义和谐社会的 落脚点。换言之，建设社会主义和谐社会，要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民 生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用， 在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。 社区管理是社会管理的重要组成部分。有了人类聚居就有了社区，但大规模有意 识地自觉开展社区治理却是社会经济发展到一定阶段的产物。当前我国社区治理工作引 起广泛关注，是适应社会主义市场经济体制发展的必然要求。当前，我国正处于从传统 社会向现代型社会转变的过渡时期，社会结构正发生着深刻变化，在原先政府行政一体 化的领域之外，逐渐发育和发展了新的市场经济领域以及更为广泛复杂的社会生活领 域。社区作为城市化的产物，其功能日益凸显，城市居民由过去依赖于工作单位变为更 多地依赖于社区。 但是，自 2 0 0 0 年中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于 在全国推进城市社区建设的意见以来，全国许多城市纷纷探索社区治理的新模式，但 是，近 1 0 年来的探索，社区治理模式仍然在“探索中徘徊”。 二、研究的背景 （一）市场经济的长足发展与社区居民间诚信伦理的丧失。市场经济应该是法制经 1 杨稣，贾明德. 我国新型社区管理模式研究 j . 东华大学学报（社会科学版） ，2 0 0 4 ，4 ：5 3 . 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 2 济和诚信经济。但在我国体制转型时期，市场经济在极大繁荣市场的同时，也给国民传 统伦理到得带来相当大的负面影响，人与人之间的关系在许多时候变成一种赤裸裸的金 钱关系，社区居民之间、邻里之间的互信、互助、友爱、友情日渐淡漠。大多数社区居 民认为除了自己或家人以外，没有多少人值得信任。一个缺失道德伦理与诚信的社区， 难以建成真正的和谐社区。城市社区居民的安全感日趋下降，自我安全和防范意识随之 增强。在一个居民普遍缺乏安全感的社区，相互提高警惕、老死不相往来就成为必然结 果。 （二）社区强势行政管理与社区参与的低迷状态。政府的纵向强势管理力量依然强 大，基层居委会很难成为真正的居民自治组织，无法代表社区居民的利益或带领居民处 理自己社区内部的公共事务，缺乏足够的自治程度，尤其大多数城市社区对居委会、业 委会、 物业管理公司三者缺乏明确的职能定位， 仍然存在许多侵害社区居民利益的现象。 这些因素极大地挫伤了社区居民的参与热情，缺乏社区意识和参与意识，社区参与始终 处在低迷状态 。 三、研究的意义 随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，原来由政府和企事业单位统包统揽的 社会管理与社会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区； 社会成员原有的 “单位人” 属性逐渐向“社会人”过渡。社会成员的自主性明显加强，社会结构、社会功能、人们 的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系等日益趋于多元化。社区组织单一的纵 向互动模式被打破，社区内各组织间的横向关系大大加强，时代呼唤着建立新型的社区 治理模式，以适应社会发展的需要。 随之，社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能日渐凸现。社区是 市民社会的主要组织形式，是以社区居民的自愿授予权威为存在和运作基础的，活动的 开展具有自下而上的性质，成员之间是建议和协调的网络型互动关系。政府组织和社区 居民之间的互动，将是自上而下的行政序列与自下而上的自治组织的对接。重视城市社 区管理，致力改善社区环境，切实提升社区生活质量，发展完善社区服务，努力培育居 民的社区意识，是我国现代化进程中基层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推 动社区发展的必要条件。 1 贾秀兰. 论社区转型与社区运行机制的重建 j . 四川大学学报（哲学社会科学版） ， 2 0 0 6 ， 6 ： 5 3 . 2 杨稣，贾明德. 我国新型社区管理模式研究 j . 东华大学学报（社会科学版） ，2 0 0 4 ，4 ：5 3 . 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 3 社区管理组织作为承接由企业和政府剥离出来的部分社会管理职能的有效载体，弥 补了由计划经济向社会主义市场经济转轨、传统社会向现代社会转型时期出现的城市管 理缺位。社区管理不仅有助于政府转变“全能型”治理模式，更好地将着眼点集中在对 城市的宏观管理和社会服务上，而且有利于扩大基层民主，保障人民群众直接行使民主 权利，充分调动城市居民“依法管理自己的事业，创造美好幸福生活”的积极性，从而 形成政府与社区管理组织的良性互动 。全面提高城市社区治理效能，符合各方面利益， 对于促进我国城市现代化、社会化发展，具有重要的意义。 第二节 研究综述 本文共分五章： 第一章“绪论” ，交待城市社区治理模式问题的由来，研究的意义和背景，主要内 容和研究方法。 第二章“城市社区治理模式” ，阐述了本文对社区的定位以及现代社会制度下社区 的本质属性，并以美国、新加坡、日本为例，介绍了自治模式、政府主导模式和混合模 式的特点，以及对我国社区治理模式构建的借鉴意义。 第三章“我国城市社区治理的现状” ，介绍了近年来我国在城市社区治理方面的一 些创新模式，详细介绍了“议行分设”和“选聘分离”的特点以及存在的问题，在此基 础上，结合当前基层社区治理中存在的一些问题，指出影响我国城市社区发展的三大制 约因素。 第四章“城市社区发展及治理理论” ，探讨什么是成功的社区，社区的发展趋势是 什么，我们要建设一个怎样的社区，同时，列举了对社区治理模式探索具有指导意义的 三种理论。 第五章“中国城市社区治理模式的创新探索” ，阐述社区治理中政府与社会的关系， 并提出适合我国当期形势的社区治理模式、运行机制，以及在改模式推进过程中需要着 力解决的问题。 1 万仁德. 转型期城市社区功能变迁与社区制度创新 c . 当代中国社会分化与政策选择全国学术 研讨会，武汉，2 0 0 0 . 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 4 第三节 研究思路和研究方法 本文的研究方法主要采用比较的方法、实证的方法、网络查询方法和多学科方法相 结合。 比较的方法：本文在阐述国外城市社区治理模式中，比较了三种主要类型中政府对 社区管理的介入程度。 实证的方法：在分析当前城市社区建设存在问题时，选择了典型个案开展了具体实 证研究。 网络查询的方法：在资料收集过程中，运用网络技术查询了大量的资料，了解城市 社区治理模式研究的有关信息和最新动态。 多学科方法相结合：在理论分析中采用了社会学、管理学等多种学科方法和成果。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 5 第二章 社区的属性及其治理模式比较 第一节 现代社会制度下社区的本质属性 一、社区的定位 “社区”一词来源于拉丁语，原意是亲密的关系和共同的东西，含有公社、社会、 共同体和同一地区的全体居民等多种意思。 “社区”这个词作为社会学的一个范畴来研 究，起源于德国社会学家斐迪南腾尼斯，他在 1 8 8 7年出版的社区与社会 （ g e m e i n s c h a f t a n d g e s e l l s c h a f t ）一书中首先提出“社区”的概念，即 “g e m e i n s c h a f t ” （德文，一般译为共同体、团体、集体、社区等） 。之后，他进一步将 g e m e i n s c h a f t 一词与 g e s e l l s c h a f t 进行对比分析，用来说明社会变迁的趋势和两种不 同的社会团体。滕尼斯用 g e m e i n s c h a f （指社区）一词表示一种由具有共同价值观念的 同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体， 人们加入这种团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他们生长在这个团体内。而 g e s e l l s c h a f t （指社会）则是由具有不同价值观念的异质人口所组成，人们之间是靠分 工和契约联系的， 重理性而不讲人情， 人们加入这种团体是按照自己的意愿选择的结果。 其后，美国人 c p 罗密斯将德文“社区”英译为“c o m m u n i t y ” 。c o m m u n i t y有公社、 团体、共同体等含义。后来，美国社会学家 r e 帕克等人又赋予了它地域性的含义。 1 9 3 3年，燕京大学一批青年学生翻译美国社会学家帕克的社会学论文集时，首次将 c o m m u n i t y 译成中文“社区” 。 “社区”概念的提出，为人们研究社会、分析社会问题提供了一个重要的分析方法， 中外社会学者纷纷从各自的研究视角和理论背景出发，进行进一步界定设置，用以分析 各自关心的问题，寻找解决对策。于是，在社区概念越来越成为社会科学领域的最基本、 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 6 最重要的概念的同时，如同社会学科其他基本概念一样，人们对社区概念的理解和应用 却因人而异，社区定义五花八门，莫衷一是。经过多年发展，社区的内涵不断扩展和丰 富。一般的解释是，社区是由地理要素、经济要素、社会要素和心理要素共同结合起来 的社会生活共同体。通俗讲就是以一定物质、经济条件为基础的，建设相对集中，社会 组织完备的居住生活区域。社区概念的涵义逐步固定在了“地域性社会共同体” 。 二、社区的本质属性 （一）社区是人们的生活共同体 一个完整的“社区” ，应既是“生态共同体” ，同时也是“文化共同体”和“政治共 同体” 。即它的“三个层次”覆盖的“地域”必须是相互重合的。一般来讲，人们在社 会生活中，不仅结成一定的社会关系，而且总离不开一定的地域条件。人们会在一定的 地域内形成一个个区域性的生活共同体，整个社会就是由这些大大小小的地区性生活共 同体结合而成的。这种聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体就是社 区。现代社区以地域为范围，是人们在地缘基础上结成的互助合作的群体，用以区别在 血缘基础上形成的互助合作的亲属群体。社区这个生活共同体还具有社会性，其成员有 着各种稳定的社会和心理的联系，即人们在共同生活中存在和形成的功能上、组织上、 心理情感上的联系。 2 0 0 0 年，根据我国城市的实际情况，民政部决定选择城市居民自治组织居委会 作为社区居民自治和邻里工作的基础。国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮指 出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等 社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区为城 市社区的主导形式，形成社区地域” 。因此，我国目前在社会生活中对城市“社区”的 指称，还不完全是自然形成的生活共同体，而是一种制度选择或者说是在改革开放进程 中所做出选择的制度变迁的一部分。 随着社区建设的深入， 社区功能的不断扩充和完善， 城市社区将逐步形成能够为广大居民提供完整生活环境的自治实体。我国社区建设的目 标，就是要立足于地域性和社会性这两个本质特性，通过各种硬件和软件的建设来促成 和改善这样一种人类生活的共同体。 （二）社区的核心价值是实现人的生存和发展 社区的完整性，主要体现在它的功能结构上，体现在独立满足社区全体成员基本生 存和发展的能力。随着我国经济体制改革的逐步深入，单位意识的淡化和单位所有制的 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 7 消失，社区成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。在构建社会 主义和谐社会过程中， “社区作为社会的基本组成单元，已成为各种社会组织的落脚点、 各种群体的聚集点、各种利益关系的交汇点和党在城市执政的支撑点。 ”在人的全面发 展意义上，社区是人们的组织形式，是人们实现人的价值的重要场所，是体现人的本质 的重要部门。社区建设的终极目标是实现人的全面发展。通过社区建设，实现社区发展， 使人人能充分地享有现代城市文明，从而得到全面的自由的发展。因此，社区的核心价 值是以人为本，实现人的生存与发展。在社区建设的实践中， “以人为本”不是一句空 洞的口号，而是一系列具体的制度、理念、规范和措施，并以此凝聚人、吸引人、关心 人，使一切回到人本的立场上来。以人为本的社区建设或许是最平民化的工作之一，但 它的确是十六大提出的全面建设小康社会目标中不可或缺的一员。只有把人的发展作为 社区建设的出发点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，而不是一种作秀、 一种时髦，我们离社会主义新型社区的目标才会越来越近。 （三）社区是实现社会公平和正义的渠道和平台 公平正义的社会就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社 会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现的社会。说社区是实现社会 公平和正义的渠道和平台，具有两方面的含义：一方面是协调好社区居民利益与整体社 会利益的关系，让社会的公平和正义在社区得到实现和体现；另一方面是帮助人们协调 好相互之间的关系，达成在共识基础上的相互之间的妥协和契约，以实现社区的和谐和 发展。 在我国，随着市场经济带来的利益群体分化、利益矛盾凸显，城市各种社会问题， 诸如下岗失业、贫富差距、农民工权益保障、弱势群体救助、社会治安等问题都向社区 聚集。调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定，需要在政府管理与社区自治之间 建立良性互动机制，需要社区组织发挥重要作用。社区成为不同阶层和利益群体社会利 益诉求的渠道，成为解决人民内部矛盾、维护社会公平和正义的平台。同时，社区是人 民群众生活乐园、温馨家园，是一个能让所有成员和睦相处的社会生活共同体。要达此 目的，就要在社区这个平台上，通过民主自治的方式，建立一套能够让各成员认同和接 受的社会公平和公正的准则。在这个准则下，各个群体和阶层能够“各美其美、美人之 美、美美与共，天下大同” 。在这个过程中，充分尊重居民群众的民主自治权利，通过 民主的程序不断完善根据居民意志制定而又能得到社会认可与尊重的规则体系，真正体 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 8 现和平衡社区各个群体的愿望和利益，使居民能够自由的表达自己的诉求，平等的主张 自己的权益，有效的治理自己的内部事务。这就是社区作为实现社会公平和正义之渠道 和平台的意义。 第二节 城市社区治理模式比较 当社区治理通过各种体制、手段、方式等要素来落实管理社区的特点目的时，这些 要素的有机结合称为社区治理模式。根据社区治理主体的不同，城市社区治理模式大致 有：政府主导型社区治理模式、社区自治型社区治理模式和混合型社区治理模式三种类 型。 一、以美国为代表的自治模式 （一）特点： 1 、政府行为与社区行为相对分离。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其 主要职能是通过各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调 社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区的具体事务则完全 实行自主自治，与政府部门没有直接的关系。社区发展规划仍是由政府部门负责编制并 拨款加以实施的，但规划过程却充分体现了自上而下与自下而上相结合的原则。美国是 一个十分注重城市社区建设规划和有序管理的国家，由于最高法院根据宪法修正案裁 定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，美国 出现了工商行业社区、白领阶层社区、中产阶级社区、低收入阶层社区等，利于搞好社 区管理。 2 、依靠社团组织承接社区工作。美国政府通过积极培育和推动非政府组织的发展 来承担许多具体的社会服务和社会管理工作，并监督、检查非政府组织的工作情况。社 区非营利组织是致力于社区服务和管理的一种组织，是社区服务和管理的具体承担者， 与社区居民关系最为密切。非营利组织，一般分为董事会、执行总裁和雇员三个层次。 董事会主要负责聘用执行总裁，确定组织目标，制定工作方案，监督机构运行；执行总 裁由董事会任免，负责具体执行董事会确定的工作方案，处理日常事务，拟定项目计划 和预算供董事会审查，开发服务项目，筹集项目资金，管理本机构雇员，处理与各级政 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 9 府和其他社区的关系；雇员是非营利组织中专职工作人员，取得一定收入，但含有半志 愿服务的性质，他们职责是协助执行总裁工作，处理日常事务。大量的具体工作是由志 愿者承担的。 3 、社区自治功能提高，实行民主管理。社区没有政府基层组织或派出机构，实行 高度民主自治，依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织如社区管理协会、社 区管理委员会、社区管理服务中心等来行使社区管理职能。美国社区居民参与社区管理 主要通过志愿服务，参加社区会议和竞选社区专业委员会委员来体现。据统计，5 0 % 的 成年人一周至少参加一次志愿活动，服务内容包括养老、扶幼、助残、济困、环保、教 育、卫生、治安等等。正式由于多数美国人乐于为自己的社区志愿服务，大大降低了社 区管理成本，改善了社区居民生活质量 。 （二）启示 1 、在社区治理中，美国政府特别是地方政府和城市市长，较好地做到了“放手” 而不“放仍” ， “掌舵”而不“划桨” 。 2 、美国目前有 2 0 0多种服务项目纳入国家社会服务购买体系中，以纽约市为例， 每年在社区服务上花费的 1 0 亿美元中，有 8 0 % 属于非政府组织的合同范围内。通过非营 利组织的发展，不仅提供了公共服务，创造了就业机会，激发了公众创造力，也体现了 现代公共管理的发展方向。 3 、社区应从长远考虑，而不能只顾及短期利益；肯定大家的贡献对于社区的总体 成功都是至关重要的，谁都不能被忽视；承认只有当大家都与社区休戚与共，社区的稳 定和承受力才会提高 。 二、以新加坡为代表的政府主导模式 （一）特点 新加坡模式是政府主导模式的典型代表，这种模式的特点是政府行为与社区行为的 紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社 区管理的行政性较强、官方色彩较浓。在新加坡，政府中设有国家住宅发展局负责对社 区工作的指导和管理。而社区管理的主要工作则由社区内主要三个组织：居民顾问委员 会、社区中心管理委员会和居民委员会来完成。居民顾问委员会地位最高，主要负责社 区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区组织工作。社区中心管理委员会负责 1 陈泽水. 美国社会化社区管理模式探析与思考 j . 江西行政学院学报，2 0 0 5 ，7 ：2 4 . 2 德鲁克基金会. 未来的社区 m . 中国人民大学出版社, 2 0 0 6 : 1 5 9 . 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 10 社区中心运行并制定从计算机培训到幼儿园体育活动的一系列计划。居民委员会是社区 的第二层次组织，相当于我国城市中的居委会，它主要承担治安、环卫（专业工作由服 务公司完成） ，组织本校区内的活动等任务，同时也为居民顾问委员会和社区中心管理 委员会提供人力帮助并反馈信息。 （二）启示 新加坡把政府行为和社区行为紧密结合起来，政府对社区的干预较为直接和具体。 政府在社区设有各种形式的派出机构，在社区发展中行政性较强、官方色彩较浓。政府 通过对社区组织的物质支持和行为引导，掌控整个社区发展的大局。并且通过组织一系 列培训计划加强对社区、社团组织领导人的培训，用政府的要求来统一社区活动组织者 的思想。另外，新加坡的政府主导模式实行的是政社分开，组织管理机构健全，权限职 责清晰。政府的主要精力用于规划、培新、提供场地和资金支持。而我国政府在社区治 理中是政社不分，管理和作业不分。政府既是社区建设的组织者，又是社区管理的实行 者，从而导致公众社区意识淡薄，居民参与性差，组织管理机构无法健全，职权责交叉 重叠，多头管理。 三、以日本为代表的混合模式 （一）特点 政府与社区相结合，但以社区自身力量为主，政府力量为辅，社区事务自治处理水 平相当高，政府的主要职能仍是规划、指导并提出经费支持，官方色彩与民间自治特点 在社区发展的许多方面交织在一起。日本设立“地域中心” ，相当于我国“街道”一级 行政区域，主要侧重于地区事务管理和为本地居民服务。在社区发展和管理方面，地域 中心和社区社会团体组织相互配合，给社区自治、社区管理及其发展提供了较大的弹性 空间，给基层社区的管理改革提供了广泛的操作平台。但是地域中心仍然是一个政府下 派机构，不能完全代表民众进行利益话语权的表达。在这种态势下，日本社区居民自发 建立了一个团体服务制度住区协议会制度，它是地地道道的群众自治组织，它的功 能是协调促进，制衡“地域中心”的工作和工作偏误，这种制度的最大特点是居民资源 加入并直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声，使政府的计划更符合当地地区的 实际 。 （二）启示 1 张捷岩. 新加坡社区管理模式 j . 洋皮卷，总第 2 9 2 期：3 9 . 2 聂林. 国外社区管理模式比较 j . 党政论坛，2 0 0 5 ，7 ：8 . 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 11 日本在社区治理中主要表现为官方色彩与民间自治相结合，政府对社区公共事务的 治理较为宽松，对社区发展基本上采用间接手段，其主要职能是对社区进行规划、指导、 监督和提供经费支持。日本社区一边是官方的“地域中心” ，另一边是民间的“住区协 议会” ，相互等量，齐驱并驾，互不交叉，两者的最终落脚点都是为民服务，以满足人 们物质和精神的不同需要为工作目标。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国城市社区管理模式研究 12 第三章 我国城市社区治理的现状 第一节 近年来我国城市社区治理模式的创新 2 0 0 0 年以来，我国很多城市纷纷探索新形势下的社区治理模式，虽然至今仍然没有 一种模式能使广大社区普遍接受。但已有一些有益探索和值得借鉴的地方。 一、议行分设型 在居委会对应设置社区事务工作站，居委会成员只议事不办事，具体事务由社区事 务工作站操作。这种模式以深圳市的做法为代表。2 0 0 5 年 2 月深圳市下发的深圳市社 区建设试行办法规定，在社区设立社区工作站。新设的社区工作站完全独立于社区居 委会，社区工作站和社区居委会是并行的两个组织，分别担负不同职能。在这种模式下， 社区工作站的主要职责是在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，承办政府职能 部门在社区开展的工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项, 把目前社 区的各项工作分为社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化和社区计生等 6项内容。同时，社区工作站要协助社区居委会处理各种居民事务，接受社区居委会的 协调、监督和评议，从而将政府职能从社区居委会中完全剥离出来；社区工作站的工作 人员由各区政府配备，实行公开招考制度，逐步推行社区工作队伍职业化、专业化；社 区工作人员考核、评议由街道办事处指导成立的考评委员会来进行 。 “议行分设”让居委会成为“议事层” ，社工站成为“执行层” ，似乎是三权分立思 想在基层社区的一种体现，但是经过今年来的