《社会福利与社会救助》课件 第五章 社会救助与贫困问题

第五章 社会救助与贫困问题 第一节 贫困及其测度 社会救助的主旨是反贫困。 1996年被联合国定为“国际消除贫困年”。 联合国发展计划署在1997年制定了联合国19972006 年消除贫困十年规划。 中国国务院于1994年3月1日召开了扶贫开发工作会议， 全面部署实施“国家八七扶贫攻坚计划”工作。 2004年5月，在上海召开的全球扶贫大会上，国务院总理 温家宝表示，从新世纪开始，中国将用10年时间基本解决少 数贫困人口的温饱问题。 （一）贫困程度的衡量指标 1.何谓贫困 作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺 少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困， 即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。 1.绝对贫困的内涵 绝对贫困又称生存贫困，是指在特定的社会生产 方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他 合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续 受到威胁。 它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的。 2.相对贫困的内涵 相对贫困是指在国民收入的总额中，有一组人口所占 份额相对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部 分人的生活状况。 相对贫困测量的是财富或收入在不同社会阶层、社会 群体之间的分配。 （二）贫困线的划定 贫困线以货币为单位设定 1.绝对贫困线的划定 绝对贫困线定位于不能满足人们生存需要的消费水平 。绝对贫困标准的测定，是根据营养学的要求，按人最低 生活每日必需的热量和蛋白质，折算于各种食品之中，再 按食品价格计算出经济学意义上的消费支出标准。 划定绝对贫困线的方法 标准家庭开支预算法。根据营养学、消费经济 学、社会学等理论，列出标准家庭（一定时期内占大 多数的人口的家庭）正常情况下的生活消费项目，并 根据项目价格计算出总金额，以此确定为家庭基本的 生活需求，低于此标准者即为贫困户。 基本需求法。它根据各项消费对于生活的重要程度 ，确定生活必须消费的商品项目和最小需求量，再对每一 项依据5%最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额， 它们的全部之和即为绝对贫困标准。 基数法。这是我国有关部门及部分学者提出的对我 国城镇职工的社会救助标准。这种算法以1988年国务院下 达文件规定的大城市每月人均50元、中小城市45元、县镇 40元作为基数，乘以1988年以来的城镇居民生活费用价格 指数，即为当前的城镇困难职工每月的救济标准。 易于进行国际比较的方法是按“一天一美元”确定绝 对贫困线。 这是国际可比的最低个人消费水平的定义，即用经过 购买力平价调整的1985年美元计算，人均一天一美元，一 年生活费少于370美元的人都被算作处于绝对贫困状态的 穷人。 其中，一年生活费少于275美元的人被视为赤贫。根 据“一天一美元”这个标准，1993年，发展中国家大约有 13亿人属于穷人，几乎占全世界人口的三分之一。他们的 平均收入比“一天一美元”的贫困线还要低大约10%。 2.相对贫困线的划定 相对贫困标准带有历史和国别的特色。它是由社会经 济发展的不平衡和国民收入分配不均等引起的。 相对贫困线测度的是财富或收入在不同的社会阶层、 社会群体之间的分配差距。 相对贫困的特点是强调个人与其他社会成员的比较， 它包含着一定的价值判断，伸缩性较大。 划定相对贫困标准符合人道主义和社会进步的精神。 传统理论一直将贫困看作收入低下的结果。 阿马蒂亚森认为，贫困不仅是因为收入低，贫困意 味着贫困人口缺少获取和享受生活的“能力”，或者贫困 人口创造收入的能力以及机会贫困。 低收入、疾病、人力资本不足、社会保障无力、社会 歧视等都是造成贫困人口丧失收入能力的重要因素。 个人能力不仅包括基本生存能力，如获取收入与控制 资源的能力，还包括社会生活能力，如“体面地进入社会 ”、“参与社会公共生活”等能力。 2.贫困程度的衡量指标 (1)贫困发生率。又称“人头指数”（Head-count index）,它是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占 总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、贫 困率等。 (2)贫困深度。又称“平均贫困距”（Poverty gap）, 它是指贫困人口的人均收入低于贫困线的比例（%）。这一 指标可以用来估测贫困人口的收入位于贫困线以下的程度， 或曰平均差距。 (3)贫困密集度。它等于贫困深度乘以贫困发生率，即 用贫困人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例， 再将乘积除以总人口。贫困的密集度又称为贫困差距指数。 (4)贫困严重度。它是指不仅贫困的发生率和贫困深度 增加，而且穷人之间个人消费的分配也变得更不均等。例 如，如果一元钱从一个穷人手里传给另一个更穷的穷人， 那么，贫困的严重度就会下降，反之则会上升，尽管此时 贫困的发生率、深度和密集度没有发生变化。贫困严重度 用通常的数学算式来表示，贫困严重度等于先把单个贫困 人口的收入低于贫困线部分的比例取平方，再把所有贫困 人口加总起来，除以总人口。 此外，5岁以下儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率 等社会指标，也被用于对贫困程度的衡量。 第二节 贫困的成因及其恶性循环 1.贫困的成因 (1)家庭获得生产资料和转移收入的机会少能力低。 贫困家庭通常既无资产又无收入，缺乏土地、资源及 得到转移收入（如食品券和补贴）的途径。 贫困家庭往往还贷能力低，所以不可能利用正规的保 险和生产性信贷来改变境况，在收入低谷期，民间借贷， 乃至高利贷往往是维持其最低限度消费的惟一手段。 人们获得生产资料的途径是由占社会统治地位的所有 制形式以及土地、资金（包括贷款）分配制度决定的，而 这又受到现存的政治、经济、社会和文化体制的影响。 (2)就业机会少。 就业机会是由经济运行的组织方式（如劳动密集型、 资本密集型等）和经济增长率决定的。 经济的增长与经济运行的组织方式又受到政府、企业 、消费者的消费、储蓄和投资活动以及政府有关政策的影 响。农业劳动力的非农就业机会极大地依赖于经济景气程 度。 (3)人力资本匮乏，就业能力低下。 穷人的人力资本往往处于极度匮乏状态，受教育 水平低，饥饿、营养不良导致疾病，以及妇女过多的 生育，都大大削减了贫困人口劳动能力，使其只能从 事低技术、低资本需求和低劳动生产率的无保障的工 作，如小商贩、临时工、拾垃圾等。 中国2003年重点贫困县的农民文盲率高达22.4% (4)抚养负担和赡养负担重。 家大口阔、土地的人口比率低、人均收入低是许多发 展中国家贫困家庭的人口结构特征。 家庭的生育决策是对贫困的一种敏感反应。作用因素 有：贫困家庭儿童死亡率高，子女从事劳动的起始年龄低 ，父母年老时需要子女养老，得到计划生育服务的机会少 ，故倾向于多生，然而又无力使子女受到应有的教育。在 穷人家庭中，儿童、妇女和老人的境况更为悲惨。 (5)抗风险能力低，突发事件造成收入下降。 穷人缺乏应变能力，一次不利的偶然突发事件，特别 是意外事故，就会造成巨大的灾难。 如再遇上全局性的经济衰退，战争、饥荒和自然灾害 ，都会使一些人沦为贫困，或者使已经沦为贫困的家庭走 向饥饿和死亡。 此外，农村的贫困家庭还经常面临季节性的收入变动 。 (6)社会地位低。 贫困也与种族歧视、性别歧视有关。贫困人口往往被 “边缘化”，其在社会公共事务中发言权小。 (7)生产和生活环境恶劣。 穷人一般生活在平均收入水平低下、社会服务和基础 设施严重不足、非农就业机会缺乏、生态环境退化的地区 。 根据近期国家对扶贫重点县的调查统计，没有解决温 饱问题的农户76%生活在山区，46%的农户人均耕地不足1 亩，城市化有助于减轻贫困。 阿马蒂亚森的“权利分析法”及其对饥荒成因的解 释。 发展经济学一直认为，饥荒是因为食物短缺。 防范饥荒的对策是大量的粮食储备以及有效的国际食 物援助。 大量实证研究后，阿马蒂亚森认为，食物短缺并不 是饥荒问题的实质，不是饥荒的唯一原因，饥荒背后存在 更为复杂的原因，饥荒往往是经济的、社会的、政治的各 种因素共同作用的结果。 如，1943年，印度孟加拉帮的大饥荒时期，粮食的 供给量与前两年相比只是出现了小幅度下降。 饥荒中的奇怪现象还在不断上演，如，在饥荒期间 ，特定阶层（如农民、工人、手工业者）成千上万地死 于饥饿，而某些阶层（如地主、商人）却大发横财。 阿马蒂亚森提出一种“权利分析法”（entitlement approach），试图从理论上解释饥荒。 “权利”（entitlement）是指个人在社会上运用其 所享受的权力（rights）和所面临的机会而获得可供选择 的商品束的能力，它取决于个人的要素禀赋（如工作能力 、土地、资金、耐用品、金融资产）和在市场上交换的可 能性。一个人要素禀赋的丧失或改变意味着其交换权利的 失效（entitlement failure）。 在一个社会所确立的获取和控制食物的合法手段中， 权利是最重要的，饥荒往往是使社会中一部分人的实物获 取权利失效。 在市场经济中，人们获取食物有两种途径： n自己直接生产食物（获取食物的生产权利 ）； n交换食物（获取食物的交换权利）。 两种权利失效便造成饥荒，因此，在粮食不缺乏的地 区，也可能发生饥荒。 2.贫困的恶性循环 导致贫困的诸因素经常是相互叠加、联动和互为因果 的，使得贫困者处于一种越陷越深的恶性循环。其循环模 式表现为： 生活于贫困境况中的人们，由于从小就受到贫困文化 的熏陶，他们缺少向上的进取动力，环境也使他们难以有 较高的成就动机。 低成就动机导致低社会流动性，受教育的机会少 ，受教育的层次较低，这使得他们在就业上的竞争力 薄弱。 低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能 进入低收入职业，处于较低的社会地位层次，低收入 的职业和低的社会地位使他们更为贫困。 （三）反贫困的重要意义与实现途径 1.反贫困的重要意义 首先，消除贫困会使原来