参考大规模侵权的多元化损害赔偿制度研究

一、大规模侵权问题的提出一、大规模侵权问题的提出随着社会的发展，人们需求的增加，大规模标准化、重复性的生产是满足人们生产和社会需求的根本方法，这也使得相同地域以及不同地域的消费者能够在相同时间或者不同时间消费使用同样的产品。于是一批生产出来的产品的瑕疵就会造成众多消费该产品的消费者的人身、财产损害，侵害众多消费者的权利。如美国的“石棉诉讼案”、中国2006年“齐齐哈尔制药二厂假药事件”、以及2008年的“三鹿奶粉事件”等。这些大规模侵权事件的受害人范围广，因果关系认定困难，更为重要的是对受害人的救济也就成为了一个难题。以下是大规模侵权的典型案例：案例1、美国石棉诉讼案石棉材料具有防火、耐腐蚀、隔音、隔热等各项优异功能，被广泛运用于工业领域，被称为“工业的食盐”。然而，后来由于美国有关社会组织和政府机构证实长期接触石棉制品，吸入石棉粉尘容易患间皮瘤、石棉肺等疾病。1967年，美国一名港口的石棉搬运工死于石棉肺，其妻到法院起诉，请求赔偿并首次获得巨额赔偿。 朱岩：大规模侵权的实体法问题初探，载法律适用2006年第10期。此后，石棉诉讼案件便蜂拥而至，因石棉导致损害的索赔案件至今仍绵绵不绝，甚至由于律师的介入，在律师的策划下逐渐成为了集团诉讼，给美国法院的审判工作带来了巨大的挑战，审判能力受到了巨大的考验。案例2、乙烯雌酚（DES）案乙烯雌酚，简称DES，是一种保胎药，1941年经美国食品与药品管理局批准同意而投放市场，用于预防习惯性流产，也被用于阴道炎、更年期综合症等病的治疗。然而，后来经荷兰癌症研究院的研究，食用此药的孕妇如果生育了女孩，那么该女孩患阴道癌的几率为30%到90%。后来受害人将生产该药的5家公司起诉至法院，要求赔偿。虽然当时美国生产乙烯雌酚的药厂近300家，原告也无法提供证据证明其究竟是食用的那一家的乙烯雌酚而致害，一审法院判决因果关系不成立。原告提出上诉，州最高法院判决生产乙烯雌酚的公司根据其生产的乙烯雌酚所占的市场份额按比例承担赔偿责任。 石煜：大规模产品质量侵权行为的受害人救济机制研究，中国政法大学2010届硕士学位论文第13页。案例3、斯蒙病案20世纪60年代至70年代，出现了众多因服用奎诺仿而导致斯蒙病状况的受害人。斯蒙病开始会表现为肚子痛、腹泻等状况，之后会演变为带有一定麻木和刺痛的感觉，严重的可能导致视力的下降甚至失明。然而，这一现象在一开始并未得到日本有关医疗机构和社会组织的确证，直至1969年调查此案时，才发现在1967到1968年两年内共有4355例斯蒙病患者得到确诊，此外还尚有1629例疑似病例。该信息得到披露后，一时间大量受害人起诉至日本法院要求侵权企业承担损害赔偿，给日本法院的工作带来了巨大的挑战。 刘亮：大规模侵权研究，中国人民大学2010届博士学位论文，第23页。案例4、齐齐哈尔制药二厂假药案2006年2月24日，龚小华因胆管炎入住湘西州人民医院普外13病室。治疗过程中湘西州医院为其使用了齐二药公司生产的亮菌甲素。住院4天后出院，2006年3月3日因身体不适再次入住湘西州医院，被诊断为急性肾功能衰竭，治疗11天无效死亡。2006年10月10日经湘西州擎天司法鉴定中心对龚小华死亡原因进行法医学鉴定，鉴定结果为：被审查对象龚小华系在医疗过程中使用了齐二药公司生产的假药“亮菌甲素注射液”后致急性肾功能衰竭而死亡。此种假药是造成其死亡的直接原因。 资料来源：/s/blog_628e8d760100fxas.html，浏览日期：2010年10月21日。2006年4月19日起，有11名患者在中山三院接受治疗时注射了后来被认定为假药的齐二药亮菌甲素注射液，后出现肾衰竭等中毒反应，其中9名患者相继离世。 资料来源：/sys/newsview3541.htm，浏览日期：2010年10月21日。2007年8月初，十余起案件在广州市陆续开庭，受害者向医院、药品制药公司以及销售商的索赔金额累计超过了两千多万。在齐二药假药事件中，广州的受害者有60多人。除此之外还有黑龙江以及其他省市也陆续出现多起相似的病例，以及其他没有被披露出来的受害者众多。案例5、 三鹿奶粉案2008年3月以来，三鹿集团股份有限公司先后接到消费者反映，婴幼儿食用三鹿奶粉后出现尿液变色或尿液中有颗粒现象。8月1日，三鹿集团送检的奶粉中被测出含有三聚氰胺。经相关部门调查，婴幼儿泌尿系统结石病例与三鹿牌婴幼儿配方奶粉受三聚氰胺污染有关。一时间，全国各地均涌现出类似病例，据卫生部通报，全国累计报告因食用三鹿牌奶粉和其他21家乳品企业生产的问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿达29.4万余人，并导致4名幼儿死亡。事实上，这类大规模侵权的案件在近一个世纪以来，各个国家都有发生，如美国、日本、中国。在美国，因为乙烯雌酚案件消费者无法证明对他造成损害的乙烯雌酚是哪一家生产的，美国州最高法院判决生产乙烯雌酚的公司根据其生产的乙烯雌酚所占的市场份额按比例承担赔偿责任，因此确立了市场份额责任理论 市场份额责任的确立是为了解决大规模侵权案件中受害人得不到赔偿的问题。该责任的确立不需要受害人指出他的损害具体是由哪个生产商生产的产品造成的，只要证明该厂家确实生产了该产品，并因为该产品造成损害，这就大大减轻了受害人的举证责任。同时，市场份额责任能够较为公平的在生产同种商品的生产商之间分配赔偿责任。一方面有利于受害人损失的分担和及时的受偿，另一方面，也较好的平衡了公司的社会责任和消费者保护的利益冲突。是损害赔偿制度在责任分担领域的创造性发展。在日本，著名的法学家加藤雅信教授也提出人类社会要解决各种原因发生的损害赔偿问题，就应当建立一种统一的综合救济制度， 梁慧星：我国侵权责任法的几个问题，暨南学报，2010年第3期。综合考虑社会保障，社会保险等制度来对受害人进行救济。然而，在我国，到目前为止尚未形成对大规模侵权案件的一种稳定的救济模式，仍然是以政府为主导的一种行政救济模式。政府靠行政途径解决重大事故，进行行政赔偿无可厚非，但是随着大规模侵权事件的激增，政府是无法长期背这个包袱的，同时，政府也无法从根本上解决大规模侵权所面临的对受害人进行救济的问题。而且，如果遇到大规模侵权案件就要由政府出面，依靠行政力量解决问题，那么，我们的依法治国，建立法制社会只能成为一种空谈。27二、大规模侵权理论的形成与发展二、大规模侵权理论的形成与发展（一）何为大规模侵权“大规模侵权”这一词，主要源于对美国法上“Mass Tort”的翻译，内容十分丰富。英国是最早确立集团诉讼以解决“Mass Tort”这一制度的国家，然而，最早对大规模侵权进行展开性研究的国家却是美国，迄今已有四十多年。根据美国布莱克法律词典的解释，“大规模侵权”是指致使许多人遭受损害的民事不法行为。美国著名法学家黛博拉R亨斯勒教授认为：大规模侵权这一概念是指由于使用或者接触了一种单一产品或者由于一个单一灾难性事件从而产生的众多侵权请求的诉讼。美国纽约大学的玛格丽特M徒莱博士则认为，大规模侵权是涉及同一物质、产品、事件或者损害的有意识的原告合并和（或）诉讼合并。布莱克法律词典的解释重在遭受损害的受害人人数的众多，而黛博拉R亨斯勒和玛格丽特M徒莱博士对大规模侵权的解释重在侵权诉讼的众多。在中国，我国学者对大规模侵权的研究起步比较晚，最早涉及大规模侵权的研究开始于二十世纪八十年代诉讼法学者对集团诉讼的研究。而也只是在最近几年，随着接踵而来的产品侵权案件的发生，我国学者才开始重视对大规模侵权的研究。如2006年的齐齐哈尔制药二厂假药事件以及安徽欣弗事件，2008年的三鹿奶粉事件以及2009年的广西来宾“假狂犬疫苗致男童死亡事件。这些产品侵权事件的受害人范围广，影响恶劣，赔偿机制救济困难，在实践中的处理与传统侵权相比难度比较大。这引起我国学者的高度重视，并开始了对大规模侵权的广泛研究。对于大规模侵权的含义，中国人民大学的朱岩博士认为：所谓大规模侵权就是指，基于一个不法行为或者多个具有同质性的是由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害。 朱岩：大规模侵权的实体法问题初探，法律适用2006年第10期。中国人民大学的刘亮博士则认为：大规模侵权通常就是指企业（极为特殊的情况下为其他主体）基于单一产品或单一事件或其他可归责性是由造成了众多损害（包括纯经济损失），在实体法上需根据侵权行为的具体类型适用不同归责原则和因果关系判断标准、在程序法上应当适用集体诉讼程序予以解决的侵权行为 刘亮：大规模侵权研究，中国人民大学2010届博士学位论文，第32页。以上学者对大规模侵权的界定都各有侧重，如美国布莱克法律词典的解释重在遭受损害的受害人人数的众多。黛博拉R亨斯勒和玛格丽特M徒莱博士对大规模侵权的解释重在大规模侵权的结果上，即造成了众多的侵权诉讼。朱岩博士的界定侧重在行为的单一性和受害人人数的众多上，即一个不法行为或者同质性是由给大量受害人造成损失。同时，刘亮博士则认为对大规模侵权的主体主要是企业，并在实体以及程序上对大规模侵权进行了界定。笔者认为美国学者对大规模侵权的界定过于简单，刘亮博士对大规模侵权的界定又过于繁琐，并把大规模侵权的主题主要限定在企业有些不妥。而朱岩博士对大规模侵权的界定属于比较客观具体，因此笔者比较赞同朱岩博士对大规模侵权的界定，即大规模侵权就是指，基于一个不法行为或者多个具有同质性的是由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害。（二）大规模侵权的特征对于大规模侵权的特征，美国学者认为主要有以下几点：（1）受害人人数众多。这是大规模侵权案件的应有之义；（2）因果关系认定复杂。因为在有些大规模侵权案件中，各种复杂而又多样的接触模式，可能会造成相同的损害结果，以及与其他病原体的相互作用、与至害的病原体有关的根本不确定性经常共同作用，进而使得因果关系的认定问题复杂化；（3）损害通常具有一定的潜伏期。如三鹿奶粉案件，齐二药和欣弗案件，多数的损害都不是在使用和服用之后损害就立马出现。从加害实施到损害显现之间通常都是存在一定的潜伏期；（4）案件处理费用巨大。在侵权案件中，无论是受害人还是加害人，均需要花费时间，金钱，花费巨大的处理费用。而大规模侵权由于受害人众多，案件的处理费用就更是巨大；（5）案件处理结果经常发生扭曲。各国实践案例均表明，大规模侵权案件很难被高效公正的处理。由于诉讼费以及其他原因的限制，常常可能会使没有受到损害的当事人得到赔偿，而那些真正受到损害的受害者却得不到或者只能得到很少的赔偿。在中国，有的学者认为，大规模侵权有以下两个特征：（1）危害了公众卫生安全和大规模侵害公众生命健康；（2）事件的解决均是以国家凭借其行政力量组织受害者进行民事赔偿调解为主，另外有相当数量的受害人和生产厂商进行和解，而真正向法院提起民事诉讼的并由法院受理并作出判决的少之又少。 江滢：从三鹿事件看我国群体诉讼制度的不足及完善，佛州科学技术学院学报，2009年第2期。也有学者认为，大规模侵权的特征主要表现在三个方面：首先，侵权的发生原因可以是同一个侵权行为，如产品侵权，就是因为同质性的产品的缺陷或瑕疵而造成的大规模侵权。其次，侵权案件必须达到一定的数量。也就是受害人的人数必须达到一定的数量。最后，大规模侵权必须造成大范围的损害。既可以包括人身损害，又可以包括财产损害，甚至包括纯经济损失。以上学者对大规模侵权特征的描述都在一定程度上揭示了它的特征。笔者认为大规模侵权主要有以下几点特征：（1）侵权的发生通常都是同一个侵权行为，或者是具有同质性的是由的原因而造成的。如一个事故而造成的大范围的人身或财产损害，或是同质性的产品、服务引发的大范围的人身或财产损害；（2）受害者人数众多。如我国的三鹿奶粉事件，受害人就有近30万。由于以三鹿集团为代表的22家奶制品企业生产的婴幼儿奶粉含有三聚氰胺使近30万名婴幼儿的泌尿系统出现异常，并导致4名幼儿死亡；（3）受害人具有一定的“种群性”。他们基于一个侵权行为而长久或暂时地聚集在一起。如三鹿奶粉事件，受害人主体都是消费了含有三聚氰胺的奶粉的婴幼儿。在齐二药和欣弗案件中，受害主体主要是病人；（4）因果关系认定通常比较复杂。在产品引起的大规模侵权案件中，实施侵害与症状显现之间通常存在一定时间的潜伏期，同时，受害人之间还存在被交叉感染的或者侵害的可能，这些都是导致因果关系认定难的原因。（三）大规模侵权与一般性侵权的关系大规模侵权存在于各个侵权领域当中，不论是对于人身或财产的侵权还是交通侵权、产品责任、环境侵权等其他侵权中都可能存在大规模侵权。但是，不论哪种传统侵权理论上的侵权行为都不能涵盖大规模侵权行为的类型。因此，我们可以说大规模侵权是一种特殊的侵权类型。1、大规模侵权与单独侵权依据侵权行为人的数量，侵权可以分为单独侵权和共同侵权。单独侵权就是指一个人单独实施的侵权行为，也就是因为加害人因为自己一个人的过错行为导致他人受到损害。这种单独侵权行为是最普通最常见的侵权行为。它与大规模侵权既有相似的地方也有不同的地方。相似的地方在于，不论是在一般侵权行为领域还是在特殊侵权行为领域，都可能会发生该种侵权。不同之处在于，第一：大规模侵权是由于一个侵权行为或可归责性事由而造成了众多受害人，而单独侵权一般都只造成了一个受害人的损害。第二：大规模侵权通常发生在特殊侵权行为领域，单独侵权一般都发生在一般侵权行为领域。第三：有些大规模侵权中侵权行为实施主体通常是二人及二人以上，这个时候就要考虑侵权责任的分担。然而在单独侵权中，侵权行为的主体是单一的，不需考虑责任分担问题。2、大规模侵权与共同侵权最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第三条第一款规定：两人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应该依照民法通则第一百三十条规定承担连带责任。共同侵权和大规模侵权具有一定的相似性，但共同侵权强调的是侵权主体的多数性，即为两人或两人以上，而且加害主体必须是都是侵权责任的主体。而大规模侵权更注重的是受害人的多数性，至于加害主体是否都是侵权责任的主题体则不影响大规模侵权的认定。不论是大规模侵权还是单独侵权或者共同侵权，他们都是社会发展的产物，有着独立存在的社会基础，是社会发展不可或缺的。只是在不同的时代发挥的重要性不同而已。3、大规模侵权与共同危险行为共同危险行为，是指两个或者两个以上的民事主体共同实施了有侵害他人权利危险的行为，并造成实际损害，但不能判明损害是由何人造成的侵权行为。 魏振瀛：民法，北京大学出版社/高等教育出版社2000年版，第708页。我国2010年7月实施的侵权责任法第十条规定：二人以上实施危及他人人身、财产安全的行为，其中一人或者数人的行为造成他人损害，能够确定具体侵权人的，由侵权人承担责任；不能确定具体侵权人的，行为人承担连带责任。魏振瀛教授认为，共同危险行为的加害人不易确定，共同危险行为的数个实施者都可能是造成危害结果的加害人，所以应该适用过错推定原则，推定数人均对损害后果的发出有过错。既然推定数人的行为都可能造成损害结果的发生，又不能确定原因力的大小，所以在共同侵权人内部采取平均分担的方法来确定每个共同危险行为人的责任。 魏振瀛：民法，北京大学出版社/高等教育出版社2000年版，第709页。在这一点上，共同危险行为与大规模侵权的适用规则在一定程度上具有相似的地方，尤其是在运用市场份额责任来解决大规模侵权案件的时候。在适用这两种规则的时候，都表现为加害主体的多数性，为两个或两个以上，并且原告很难证明其损害是由哪个具体的侵权主体造成的，同时也都适用过错推定原则。但二者的适用也存在一定的差异，对于市场份额责任来说，各个加害人之间承担的是比例责任，加害人只对自己应该承担的部分负责任，而对于共同危险行为，各个加害人之间承担的是连带责任，受害人可以要求部分或者全部加害人承担责任，加害人不可以拒绝，但是可以在赔偿之后向其他加害人追偿。（四）大规模侵权损害赔偿制度的研究现状1、国外对大规模侵权损害赔偿制度的研究工业革命之后，大规模企业日益壮大，人们对生活资料的需求越来越依赖社会化的生产和交换，企业的标准化生产也能更好的满足人们的需求，但同时也不得不面临工业化带来的各种风险：工伤事故、交通事故、环境污染等。这种社会风险的加剧和普遍存在，使原来的损害赔偿制度不能适应社会的需要，损害赔偿机制也发生转变，责任保险、赔偿基金、行政补偿等制度逐渐形成和发展。同时，工业革命之后，人和人之间的关系连带的更加紧密，国家也成为了一个共同体，福祸与共。而大规模侵权案件的频频发生，影响了这个共同体的稳定和发展，于是福利主义站出来，试图从损害赔偿制度之外寻求一种利于维护社会稳定，均衡各方面利益的赔偿制度，如社会救济和保险等制度来缓解风险、调和阶级矛盾。在福利主义看来，全部社会利益由个人利益组成，社会利益都能由个人利益导出。所以，国家应该关注个人利益，建立如责任保险、赔偿基金、行政补偿等制度促进社会利益。二战以后，大规模侵权案件不断发生，福利制度以及责任保险、赔偿基金、行政补偿等制度在填补损害方面起到了非常重要的作用。损害赔偿制度也在逐步走向多元化。2、我国对大规模侵权损害赔偿制度的研究我国对于大规模侵权损害赔偿制度的理论研究大部分集中在因为产品瑕疵而引发的大规模侵权这一块。因此，对于大规模侵权损害赔偿的立法，也都主要集中在产品责任法律领域。我国涉及产品责任的法律主要分散在民法通则、产品质量法、消费者权益保护法、药品管理法、食品卫生法、工业产品质量责任条例等法律法规中。如民法通则122条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”产品质量法第41条规定了生产者的严格责任，该条规定：“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔偿责任。”消费者权益保护法在以消费者权益为中心的同时，也规定了生产经营者的义务，规定了经营者在发现缺陷产品时的告知和危险预防的义务。 近年来，因为缺陷产品而造成的大规模侵权案件频频发生，且由于大规模侵权案件具有受害人人数众多，破坏严重，因果关系复杂，救济困难，涉及面广等特征，因此我们在实践中处理该类案件是具有相当大的难度的。正因为如此，对大规模侵权的研究是具有十分深远的理论和实践意义的。但事实上，我国目前对于大规模侵权的研究仍然是十分不足，尚处于起步阶段。同国外相比，不论是在理论上还是在立法上，我国关于大规模侵权的研究还比较滞后。我国目前的法律尚没有关于大规模侵权的正式规定。实践中所涌现出来的许多大规模侵权案件也几乎都是在政府行政力量的主导下而得以解决，没有从法治的基本要求出发。同时，由于现行立法的缺陷与不足，我们也无法从法治层面来解决该类大规模侵权案件。首先，对于该类产品责任引发的大规模侵权案件具有受害人人数众多的特征，如三鹿奶粉事件，受害人就有30万之众。这种情况下，如果每个受害人都去起诉，必将引起诉讼爆炸。如在美国的石棉诉讼案件当中，就有成千上万的工人提起诉讼，有超过15万个与石棉有关疾病的诉讼请求在侵权体系中悬而未决，并且，每年仍将有好几万个新案件会被提起诉讼。 刘亮：大规模侵权研究，中国人民大学2010届博士学位论文，第40页。其次，该类大规模侵权案件，因果关系认定很复杂，同样一个损害后果，可能是多种原因引起，既可能是一种原因单独引起，也可能是多种原因交叉共同引起，这就给法院的认定工作带来巨大的不便。最后，产品侵权的损害也通常具有一定的潜伏期，往往在几年内产生大量受害人之前是不会被发现的。这既导致了法官裁判难度的增长，同时也会导致受害人的权利不能得到及时有效的保障。三、大规模侵权多元化损害赔偿制度的建立三、大规模侵权多元化损害赔偿制度的建立（一）单一侵权损害赔偿的不足单一侵权损害赔偿的民事责任方式，是指赔偿义务人通过支付一定数额金钱的方式承担对受害人的损害予以救济的责任。 张新宝：侵权责任法，中国人民大学出版社2006年版，第333页。单一侵权损害赔偿的责任承担方式是一对一的诉讼方式，即一个加害人对应一个受害人，这对于涉案的受害人或者加害人人数比较少的情况能够很好的处理该类案件。但是这对于受害人人数众多（一定情况下侵权行为人也众多）、因果关系认定复杂、损害具有一定的潜伏期并且案件处理费用巨大的大规模侵权案件来说，显然是不能承受之重，经常也会导致诉讼的爆炸，可能使法院系统在处理其他问题时面临瘫痪。所以，建立一个多元化的损害赔偿制度是非常必要的，也是符合社会发展的要求的。（二）多元化的损害赔偿制度的建立最近几年，由于三鹿奶粉、齐二药等事件的发生使大规模侵权受到大家的关注。大规模侵权案件要面对受害人众多且认定复杂、因果关系认定困难以及损害赔偿的巨额性等诸多难题，导致现行法律制度（尤其是程序制度）存在不可苛责的局限性。世界各国面对这些新型问题及挑战，需要不断地进行体制创新。然而，任何解决方案都不可能尽善尽美，只能达到基本符合各国的实际，做到相对合理。台湾的王泽鉴先生在他著作当中讲，现代社会对待危险要三管齐下，侵权责任法要保留它，完善它，强化它。还要加上保险：强制保险和商业保险，另外就是社会保险，以上两个解决不了，就用社会保障。按照王泽鉴先生的意思，现代社会对应危险的损害应该三管齐下：侵权责任法，商业保险（包括强制保险），社会保障。而新西兰把全部损害救济均纳入社会保障，建立了损害保障基金制度。在新西兰，无论是医疗事故损害还是交通事故损害还是企业内部损害受害人都可以向该基金请求赔偿。在英国，议会在1973年成立了一个皇家委员会来审议英国的人身损害赔偿制度，最后形成了一个皮尔逊报告，这个报告和新西兰的制度略有不同，英国皇家委员会制定的方案是两种并用，保留侵权责任法，同时设立社会保障制度。当事人可以选择使用诉讼或者请求社会保障基金，但是适用了诉讼就不可以再选择社会保障救济，后来因为欧共体颁布了有关产品责任实行严格责任的指令，才使得英国没有推行该制度。在日本，著名的民法学者加藤雅信教授在80年代提出了关于侵权行为法和社会保障制度改革的新构想，认为人类社会要解决各种原因发生的损害赔偿问题，应当建立一种统一的综合救济制度。笔者认为，对大规模侵权损害赔偿案件，我们应该借鉴国外学者的观点，再结合我国自己的实际情况，建立一个多元化的损害赔偿救济制度。包括：赔偿赔偿基金方面、责任保险方面、社会保障方面、以及侵权行为法等四个方面，以实现对受害者及时、有效、完全的补偿。（三）多元化侵权损害赔偿制度建立的现实需要1、公共政策上的分析美国学者戴维伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。 钱再见：现代公共政策学，南京师范大学出版社2007年版，第7页。具体而言，公共政策在总体上是国家意志的体现，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策理论的出现，是有着多方面的原因的：首先，随着科学技术的进步，社会问题频频发生，严重影响了国家社会的发展，迫切需要政府提高应对社会问题的能力和改进公共政策的质量。其次，二战后兴起的新科技革命带了了新的科学方法和技术，为解决社会问题提供了新的工具。系统分析、数量分析、运筹学方法以及计算机的使用等，被广泛运用于公共决策中，为公共决策的科学化提供了客观的基础。狭义地来讲，公共政策是解决社会问题实现公共利益的政府产品，其本质属性在于“公共”二字，这“公共”最集中地体现在公共政策的政策问题、政策价值、政策目标三个关键要素上。首先，从政策问题看，公共问题是公共政策的逻辑起点。其次，从公共政策的政策价值来看，公共政策必须以公共价值为基础，并实现公共价值。这里的价值即是指公平、正义、效率、社会福利等公众所共同追求的基本价值。第三，从政策目标上看，公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。政府要通过公共政策的制定、实施和评估,来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实,以达到持续不断的发展公众利益的目的。 胡宁生：现代公共政策研究，中国社会科学出版社2000年版，第34页。目前，我们国家公共政策的最主要的目标为“建立社会主义和谐社会”。 我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。它要求社会各方面的利益关系能够得到妥善的协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾能够得到正确的处理，社会公平和正义能够得到切实的维护和实现。所以，在面对社会当中不断涌现的大规模侵权事件产生的大规模诉讼，司法政策一直采取的是较为消极的态度。因为，这类大规模侵权案件关系的不仅仅是一般的民事纠纷，还关系到当地官员的执政业绩和执政能力，对于维护一个地方的稳定是具有很大的负面影响的。而且在某些大规模侵权案件中，造成的损害后果是非常严重的，当事人争议很大，对这类案件的处理如果不谨慎，就会直接威胁到社会的稳定，威胁到公众对于政府信任的流失。因此，在处理这类案件的过程中，行政力量往往高于司法力量，政府机关愿意也有必要介入大规模侵权案件中。这也是我们目前对于大规模侵权损害赔偿案件处理上行政主导型模式出现的原因之一。但是，依靠行政途径来解决这类大规模侵权案件，是不可能从根本上解决问题的，政府也无法长期背这个包袱。所以有必要建立多元化的损害赔偿制度。另一方面，因为我国公共政策的理念已经开始逐渐从“以经济建设为中心”向“以人为本，和谐发展”转变。公共政策更加倾向于关注民生，保护社会弱势群体的利益。近年大规模侵权案件的频繁发生，也使司法政策开始去适应现在的“以人为本，和谐发展”公共政策要求。所以，建立多元化的损害赔偿制度，实现对受害人的及时、有效、完全的救济，实现社会的公平、正义不仅是社会发展的需要也是国家公共政策的需要。2、法经济学上的分析法律经济学就是运用经济学的理论和方法来阐述法律领域中的各种争议和问题的一个学术流派。传统法学分析的基本理念是要把所有的侵权行为全部消除掉，并认为这是侵权法追求的目标。但从经济学角度来讲，要消除侵害行为，需要付出如管理成本，预防成本等诸多成本。这样，当消除侵害的成本远远大于收益时，消除侵害的行为就是不理性的，也是社会所不希望的。 魏建、周林彬主编：法经济学，中国人民大学出版社2008年版，第216页。同时，在传统的法学理论来看，侵权法的主要目标是补偿，即通过侵权法提供的救济方式（主要是金钱赔偿）使受害人恢复到损害前的状态。然而，在法经济学看来，补偿并不是侵权法的首要目标。法经济学认为威慑以激励当事人的事故预防达到社会最优水平是侵权法的核心目的。 魏建、周林彬主编：法经济学，中国人民大学出版社2008年版，第211页。补偿由于保险、社会保障等的存在已经成为了侵权法的次要目的。社会中，除了侵权法制度来规范补偿行为外，还有着许多其他安排来应对各种事故和危险行为的补偿。侵权法在面对各种事故和危险行为时，它的事后补救性质基本上是难以实现对受害人的充分补偿的，有些损失是无法挽回的。因此，这就需要多元化的侵权损害赔偿制度的存在，需要赔偿赔偿基金方面、责任保险方面、社会保障方面、以及侵权行为法等四个制度之间密切配合，相互支持，共同作用，彼此克制对方的缺陷，发挥各自的优势，以最小的管理成本和预防成本来实现社会管理，减少侵害行为的发生。3、司法资源利用上的分析大规模侵权案件中，受害人具有多数性和复杂性，以我国现有的司法资源，向大量的受害人提供救济是非常困难的。另外，在不同的大规模侵权案件当中，受害人的多数性是具有不同的表现，即可能是几百个，也可能涉及到几千个几万个。受害人的复杂性性主要表现在真正受害人的区分，现行受害人和潜在受害人的区分以及因果关系的确定等，这些都使对大规模侵权损害赔偿案件的案件处理和诉讼程序的进行变的非常困难。所以，建立多元化的损害赔偿制度，有利于缓解法院在处理该类案件时所面临的尴尬局面，更好的节约我国诉讼资源。另外一个重要的问题是，企业在面对有如此众多受害人的巨额损害赔偿诉讼请求，由于自身资金的有限，往往会陷入破产的境地。企业宣布破产，就意味着受害人会得不到充分的赔偿，甚至得不到赔偿。同时，一个企业的破产，就会面临这这个社会的新产品得不到开发，进而影响这个社会经济的发展，造成一个社会的不稳定。然而，建立多元化的损害赔偿制度，就能很好的解决这个问题，一方面，可以使受害者得到及时、有效、完全的赔偿，维持社会的稳定。另一方面，也能避免一个企业的破产，使其尽快恢复生产经营，为社会创造更大的财富。另外，实践中，大规模侵权案件中的受害人想要获得足额的赔偿也是非常困难的。诉讼中，法院的判决是一个刚性的判决，一旦受害人败诉，就不仅得不到侵权行为人的赔偿，自己因诉讼而投入的各种成本也如同石沉大海，得不到任何补偿，只能自担损失。即使法院判决受害人赔偿请求成立，受害人的损失也可能会因为执行难或者被告破产等原因得不到赔偿。也就是说，现行的法律制度也使得大规模侵权案件当中，受害人的损害赔偿难以得以真正的落实，所以，建立多元化的损害赔偿制度是有着非常必要的现实需要的。（四）多元化侵权损害赔偿制度建立的可行性1、多元化侵权损害赔偿制度的建立具有扎实的法理基础首先，现代侵权法的最基本的价值诉求就是正义。大规模侵权也不例外。但是在大规模侵权与单一侵权中正义的内涵是不一样的。单一侵权中的正义追求的是个体的正义，只要受害人的利益得到了补偿，就实现了正义。而在大规模侵权案件中，受到损害的不仅仅是个人的利益，社会利益，社会秩序也都会受到损害和破坏。大规模侵权案件发生时，传统的矫正正义所要求的将损失从受害人转移给侵害人，不仅在经济上毁掉了赔偿义务人，也在很大程度上造成了交易成本的增加和社会资源的浪费，这使人们开始怀疑矫正正义是否还属于侵权损害赔偿机制内的正义观。因为，在大规模侵权案件中正义的实现，不仅仅是个别受害人的利益得到了补偿，还包括所有受害人利益的平衡，包括社会利益的维护和恢复。所以，传统的侵权责任法上规定的损害赔偿的方式已经不足以解决大规模侵权案件造成的损失了，需要建立多元化的损害赔偿制度来做到对受害人及时、有效的救济，以真正实现社会的公正。其次，法是统治阶级意志的体现，是国家强制力的表现。法的本质最终体现为法的物质制约性，法的物质制约性是指法的内容受社会存在这个因素的制约，其最终也是由一定的社会物质生活条件决定的。法律也是以社会为基础的，不可能超出社会发展需要来创造或改变社会，它是社会规范之一，必然受到其他社会规范、条件、环境的制约。法律规制和调整社会关系的范围和深度更是有限的。现代社会的特点损害频繁，损害严重，危险无处不在，难以预防，损害后果 非常严重也难以预计，过去所没有。因此，在面对大规模侵权案件这种新的情况，现代社会对应危险和损害就不能够单靠侵权责任法。侵权责任就是对于社会的危险进行救济的，但是发展到现代社会，这已经不够了。所以需要我们根据社会发展的需要，不断地进行体制创新。多元化的侵权损害赔偿制度也就顺应时代的潮流应运而生。2、以赔偿基金、责任保险、社会保障为构成的多元化损害赔偿的发展随着市场经济的繁荣和工业社会的发展，企业活动也越来越频繁，伴随的是事故风险的不断发生，规模的不断扩大，传统的侵权法已经不能满足现代社会对受害人的救济。为了实现对每一个受害人公平的补偿，除了侵权法之外的赔偿基金、责任保险、社会保障等制度逐渐形成与发展。早在1980年底美国为了处理环境损害的大规模侵权案件，颁布了综合环境反应、赔偿和责任法（学界称之为“超级基金法”）。 社会保障发展到现在也已经有一百多年的历史。责任保险制度更是早在19世纪的欧美国家就已经出现了。这些多元化的救济手段的出现，为大规模侵权案件中受害人的多元化侵权损害赔偿制度的建立提供了前提和可行性。其实，并非只有侵权法才能很好的体现对受害人的救济。侵权法本身在参与救济侵权损害的过程中，就催生和动员了社会法以及经济法的共同参与，甚至在很大程度上依赖了赔偿基金、责任保险、社会保障等社会制度。侵权法已经和经济法，社会制度一起，共同形成了一个密集的社会安全网络。3、现行立法为多元化损害赔偿建立了一个基本框架程序法上，我国民事诉讼法第53条规定了共同诉讼，“当事人一方或者双方为两人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一种类，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼”普通共同诉讼是可分之诉，它的形成需要当事人的同意，审理时应当分别做出确认各共同诉讼人的民事权利、义务的判决。这对于诉讼当事人一方或者双方为多人的案件解决具有一定的优势，可以适当的节约诉讼成本。同时民事诉讼法55条规定了人数不确定的代表人诉讼制度，该条规定“诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期限内向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参与登记的权利人商定代表人。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提出诉讼的，适用该判决、裁定。”实体法上，我国民法通则在106、119、122等条，对民事责任的归责原则、侵害生命健康权的民事责任、产品责任等做出了规定。同时，2010年7月1日施行的侵权责任法也在第2、4、41、42、43条也分别对民事权益的范围、侵权责任和其他责任的竞合、生产者的严格责任、销售者的过错责任、产品责任的请求权行使等做出了具体的规定。在产品质量法中，第28条是对产品瑕疵担保责任作出规定，第29条至第34条是对产品缺陷赔偿责任作出规定。这些法律制度也为多元化损害赔偿制度的建立提供了一个基本的法律框架。四、多元化损害赔偿的构成体系四、多元化损害赔偿的构成体系（一）损害赔偿基金损害赔偿基金，笔者认为，它是指为了使侵权案件当中的受害人能够得到及时、有效、完全的救济而设立起来的补偿受害者现在以及以后损害的具有一定数量资金的专项基金。损害赔偿基金是具有一定设置和运作模式及程序的。在我国，主要有政府基金和信托基金两种。政府基金主要是指各级政府和他的所属部门依据法律、法规的规定，按照一定的程序向公民、法人或者其他社会组织募集、提取使用的没有纳入国家预算的各种财政性资金。 刘亮：大规模侵权研究，中国人民大学2010届博士学位论文，第121页信托基金是指委托人基于对受托人的信任将自己的一部分或者全部财产的所有权交给受托人，由受托人根据委托人的意愿，以自己的名义管理和处分该项财产以达到特定的目的。 刘亮：大规模侵权研究，中国人民大学2010届博士学位论文，第122页对于大规模侵权案件的损害赔偿基金制度，笔者认为可以双管齐下：一方面有政府对于一些事故频发的领域建立政府基金制度，另一方面，也可以由一个或者多个企业根据自身需要，独自或者共同设立信托基金。对于大规模侵权经常发生的领域以及对人们人身健康影响密切的方面（如产品责任），就必须要有政府强制力的介入，由政府依照一定的程序向公民、法人或者其他社会组织募集、提取一定的金钱建立损害赔偿基金制度。因为损害赔偿基金的设立是为了解决大规模侵权之后受害人的损害赔偿问题，所以在事前，侵权行为者往往就会抱着侥幸的心理不去建立这种损害基金，这个时候就需要政府发挥它的强制作用，强制侵权行为者建立赔偿基金。对于没有建立政府基金的领域，以及已经建立了政府基金的领域，企业都可以再根据自身分散风险的需要建立一个针对自己产品侵权的赔偿基金制度，以转移风险，保护企业更好更稳定的发展。这样，当发生大规模侵权损害索赔案件的时候，受害者就可以直接去相应的损害赔偿基金领取损害赔偿金，以及时、有效、全面的实现对自己的救济。损害赔偿基金体现在补偿受害人损失之后，可以向加害企业追偿。美国政府在二十世纪八十年代就颁布了被学界称为“超级基金法”的综合环境反应、赔偿和责任法，以补偿环境污染的受害方，支付或垫付受害方的医疗费用等费用。在石棉案件中，该基金也用来援助受害人，资助清理石棉以及保护环境等的行动。基金先行支付之后再向石棉产品的制造商和销售商追偿。 汪磊：大规模侵权行为损害赔偿基金制度研究，上海交通大学2009届硕士学位论文，第12页。在日本，也曾受石棉公害，其政府也为了对受害人进行救济而建立了基金制度。在我国的“三鹿奶粉事件”的案件处理中，也建立了一种基金救济制度。“三鹿奶粉事件”的整体赔付方案中，22家责任企业共出资11亿元，其中的2亿元就用来设立了医疗赔偿基金。在我国的法律体系当中，还尚未对赔偿基金制度做一个全面和正式的立法，只是在2010年7月1日生效的侵权责任法当中规定了一个道路交通事故的社会救助基金，以支付当侵权的机动车不明或者该机动车没有参加强制保险时，无法支付受害人人身伤亡的抢救、丧葬等费用的情况。这个制度也算使我们在损害赔偿基金制度方面走了一小步。大规模侵权损害赔偿基金制度的设立是有着非常深远的意义的：1、该基金有利于及时、有效、完全的赔偿受害人。在大规模侵权中，由于受害人人数众多，因果关系复杂，取证困难以及实体上侵权认定标准的严苛，程序上诉讼程序的繁琐等原因，依靠传统的诉讼方式来获取赔偿将会是一个十分漫长的过程。同时，由于正所谓“迟到的正义为非正义”，即使最后受害人获得胜诉，其诉讼请求也得到法院的支持，获得完全的赔偿，但是其也往往会因为没有获得及时的赔偿而耽误医疗救治，增加损失。如果建立了赔偿基金，那么受害人在遭受到损失之后就可以直接向损害基金管理者提出损害赔偿请求。赔偿基金就可以根据它自身订立的章程以相对于司法程序更为简便的程序，更为宽松的条件，对受害者进行救济。弥补了以司法程序救济受害者的耗时拖拉的缺陷。2、该基金有利于对潜在受害者的救济。在大规模侵权案件中，尤其是在产品责任领，加害行为的实施到损害的出现之间通常都会存在一定的间隔期，它可以是几天，几个月，也可以是几年甚至几十年。所以，对于传统的诉讼救济制度，只可以救济到当时参加了诉讼的若干受害者，而对于以后才发现受到侵害的受害人则没有办法很好的去救济，除非再次参加诉讼。这样既浪费时间，又耽误对当事人的救济，也浪费我们国家的诉讼资源。如果设立赔偿基金那么后来发现遭受损害的受害人就可以直接向该基金请求损害赔偿，即节约了诉讼成本，又及时保护了受害人的利益。3、该基金有利于对受害人的持续关注。大规模侵权案件中，尤其在产品责任方面，受害人所遭受的人身损害，可能会存在后遗症，这是一个需要长期治疗的过程，在为受害人计算损失的当时，往往会因为无法预见这种伤害的程度而无法真正的计算出来受害人的损失。那么，可以在损害赔偿基金制度当中，设置受害人回访制度，以便长期持续的关注受害人的健康康复状况，保障受害人的人身权益。4、该基金便于有效应对巨额赔偿。大规模侵权案件发生后，由于人身权益的重要性和受害人人数的众多性，许多企业都可能会因为无力承担巨额的损害赔偿而被迫宣告破产。责任主体宣告破产，受害人的索赔之路就会变的困难重重，甚至得不到赔偿。如果建立了损害赔偿基金，该基金的主体地位不会因为侵权行为者的破产而受到影响，其偿付损害赔偿的能力也不会受到削弱。受害者还是可以得到及时有效的赔偿。（二）责任保险目前，由于对大规模侵权案件中的受害者的补偿方面仍然有许多的缺陷和不足，在一定程度上阻碍了社会经济的健康发展，这对社会的稳定和和谐有着重要的影响。这就需要我们建立一个可以有效解决受害人赔偿问题的机制。那么，除了损害赔偿基金制度，责任保险也是一个重要的方面。责任保险，是指以保险客户的法律赔偿风险为承保对象的一类保险，其承保的风险是被保险人的法律风险，以被保险人在保险期内可能造成他人的利益损失为承保基础。商业保险采取的是自愿投保原则，但是，有的企业为了追求更多的利润会抱着侥幸的心理而不参加保险，所以，对于那些具有高风险的行业，笔者认为不能采取自愿原则，应该由政府采取立法的模式，强制保险，强制规定对于某些行业的生产者，每一个生产企业必须要购买保险。对于一些风险不大的行业，则可以采取当事人自愿原则。所以对于责任保险也应该采取强制投保和自愿投保相结合的方法。当保险合同规定的事由发生后，就可以由保险公司代替加害企业向受害人赔偿，这样就在一定程度上分散了企业从事生产的风险，以便企业更好的从事生产经营活动。责任保险作为一种保险业务，产生于19世纪的欧美国家，20世纪70年代以后在工业化国家迅速得到发展。1880年，英国颁布雇主责任法，当年即有专门的雇主责任保险公司成立，承保雇主在经营过程中因过错致使雇员受到人身伤害或财产损失时应负的法律赔偿责任；英国在1886年于美国开设雇主责任保险分公司，而1889年，美国自己的雇主责任保险公司才出现。工业革命以来，随着商品经济的发展，各种民事活动急剧增加，法律制度不断健全，人们的索赔意识不断增强，各种民事赔偿事故层出不穷，终于使责任保险在20世纪70年代以后的工业化国家得到了全面的、迅速的发展，责任保险在工业化国家进入了黄金时期。 资料来源：/bxxwz/，浏览日期：2010年11月8日。产品责任保险从19世纪开始产生，到目前为止已经有一百多年的历史，已经发展的很成熟了。目前，责任保险制度在北美、西欧等发达资本主义国家是非常的流行的。其中，美国由于实行严格产品责任制成为产品责任保险业务量最大、索赔案件最多、赔偿金额最高的国家。 刘静：产品责任论，中国政法大学出版社2000年版，第200页。在瑞典，对于药品引发的侵权损害的赔偿，他们也更加倾向于采取责任保险制度而不鼓励用诉讼来解决问题。构建责任保险制度，将商业保险手段运用到产品安全管理体系，通过市场化的手段分散了我国产品安全的责任风险，对侵权行为人、受害者以及社会具有非常深远的意义。与损害赔偿基金制度相比，它具有一下几个优点：1、有利于分散侵权企业的责任风险。工业社会的发展，大机器生产方式的普及以及高科技产品的不断涌现，使任何一种产品都可能存在着现实和潜在的风险。有损害即有补偿，这就迫使生产企业在进行科技生产的同时也积极寻找转嫁风险的方法。责任保险制度就是用来转嫁风险的一种方式，当他们的产品给消费者造成损害之后，由保险人来承担损害赔偿责任。这样一方面被保险的企业只要花一部分固定的资金就可以由保险公司来代替其损害赔偿责任的承担。分散了自己的风险，在保持了自己生产经营的稳定性的同时也增强了自己产品的竞争能力。2、有利于责任企业尽快恢复生产经