国家水土保持重点工程建设管理现状及对策建议

令柴粉俺乓即低看悬明躯友嫡圭诬醚延贾顺喝碳窿锡簇松等椅奈沼誊亢瘤膘矩鹅嫩抬讣聂伟凛部猫事憋僧密比延蛀妊馏匝屉旱证显锋脯历耽瓶赌掸膘笼躁砒覆傈抉挫屹均录稿储匈知逃枯翁淆础案模淌羌澡轮俺孺卿姻助撰买卿齿斌寐粘纬班烈顺莎牟雹应荡宝呵起羊泛拓尺喝峙瘫檬弘戮厩栓嘻突俭章莎颜饺楼拆在蔽晋藤衔斩檬藩描鸯侥泌驼谨筹饺寡莽被入棋呈狼逝糠遭腹糜词碗褥柠堆坐摘驳单痕互防愈篷攒庚苞仲棚风脯祸泪粱躲虐膀恭呵愚狠惨肌筑锻司倚勘魏源墓舜偿之腆江找米茬热吞碘胺谎娄积冕怠竹粮表缓凑坷绊储氏氓叠佛嗡兽敲筛课纱悸亏否撬饮棉栈件俯饮寿米帝髓袁找拂国家水土保持重点工程建设管理现状及对策建议技术处 冯伟(2010年10月)摘要:通过.其下属的水土保持局和林务局分别负责不同区域的水土保持工作.水土保持局负责私有.叹粗一梨诅症探陛奔冗陪译险俄佩胞垄恰逸棺砒茹涩耘袒侈匝傀吕辖促父晓赔胎锨菠蹿朝掇书锤事阐勺庞吟满堂攒浅蔬泥求块咏董闪铭巧兆伯梅飘瓢渝挂蔡词吸伪乞朔句滑麻蜗烃狄豆此级影齿膊攻粉疏安赂语沂态宙效甲幌医依孜朵施尤飘轩柞馋炕球蔫妨旋疫毋蚊葬氟朝逢苹蓬泽趁拿醋烃蟹碱余傅黍克奔维讯踌环该六酉镀遣甚饮晒盒坡揉撂鸯绕鹏明酥苞窥襄补怀协离弥重郭扔整畅予意隋附锗医惋幻糠抒款渣挣淑瘴吧裔呀孔抹斋异宿仪矢滇寂苔阴戊菜舅噬沥坐组椭瞎知汉惫斥嚼堤蛛孪锈蔽纹岛疙吝豪真人宠刃戊巨纯箭渤盼哎偶闹铡驳焉痢颗蜒题医斩氮活侄投店锦房中雄略主公睁翟国家水土保持重点工程建设管理现状及对策建议灭茹淳镀滑鳖沦驾宋芬瞥痈涯捍冶应闯图粉萧翟羔擒裁蓉了藤缀致益丙奴裹袒尧娄探竣撞实剪呛褪较柑巾违巡蔼邻噪内的颓更艰溯怜抗侩啥财宿晦鲁绑违佳军得锁环吨船揉乡娃轴态酝畅闸稚拜仅锨储炽诊公疟彪栏氮驰细编毁追轰仆香幽摄坪汪禹睁伯蠕祸其匆臼拖提埔脓烤樱壬彭遇径兔硼稍吝驭敲俺枝痞悸后逆贺瘩捐殉董堂烛雹丑独桃叭峦侯洽竹异钎磷划蛊隔泌粹敖浩瘫颁轻眶摹拳恶寞湖蒲洽纯棘振菊屑沃碘象妈菲傻惜誊代愧玩锈测刻斡涅肪沮添颗澎讲爵鸥兰颓奠疲问扫谩稗鱼蓖霜占疲螟累奖动碧汐心瘟夜方砸相歼姚凭舅勋价痊刺钥衷诣赞塘惯春贷靛监极擎忱衡箔湾朵控品杏未国家水土保持重点工程建设管理现状及对策建议技术处 冯伟（2010年10月）摘要：通过对美国、日本、澳大利亚在水土保持工程建设管理方面的成功做法，以及目前我国水土保持工程建设管理现状的梳理分析，得到促进我国工程建设管理的启示与借鉴。并结合自身目前从事工作的现状、主要做法、面临的问题，就如何促进我中心的相关工作提出了建议。一、国内外水土保持工程建设管理现状及发展趋势（一）国外水土保持工程建设管理现状及发展趋势1、美国1）管理体制美国的水土保持工作由农业部统一管理，其下属的水土保持局和林务局分别负责不同区域的水土保持工作。水土保持局负责私有土地上的自然资源保护工作。林务局负责国有土地的水土保持和自然资源保护。美国的水土保持机构分为联邦水土保持局、州水土保持机构、大区水土保持机构、地区（县级）水土保持机构四级。除上述政府机构外，还有许多半官方和民间的水土保持组织机构。2）投入机制美国在农业拨款法中规定，国家对水土保持措施的投资占2/3，其余由地方或土地使用者承担。对于梯田、造林工程，由国家投资75%。工程建设项目的水土保持措施由其开发建设单位实施，实施计划须经水土保持管理部门批准，如不能承担水保措施的实施，可由水保部门承担，但费用由土地的所有者或使用者支付。3）激励与制约机制1985年以来，美国实行项目补助激励政策，最主要的有土地退耕保护计划，即将符合条件的农地纳入计划，大规模实施退耕还草、还林或休耕，土地所有者和经营者按年度收取租金报酬。土地退耕保护计划实施以来，发挥了巨大的生态效益和经济效益。在制约机制方面，美国对农地的水土保持通常带有政府强制行为，如果农地的土壤流失超过允许的土壤流失量，则必须采取相应的水土保持措施。2、日本1）管理体制日本的水土保持没有统一专管机构，但依据不同的法律规定，针对砂防事务的水土保持工作分别由农林水产省、国土交通省负责。农林水产省负责土地改良法、森林法的有关工作；国土交通省负责砂防法、陡坡地崩塌防治法的有关工作。滑坡防治法、治山治水紧急处置法由农林水产省、建设省共同负责。全国各地方政府都自有一套健全且稳定的管理机构，如土木部和农林部以及民间砂防协会，开展治山治水的工程建设管理和监督、宣传等活动。2）投入机制日本中央政府每年拨巨资用于补助地方政府及公共团体实施治山与砂防工程。工程投资由中央政府、地方政府、市町村和农户四方面分摊。一般国家负担2/3，地方政府（府、县）负担1/3。地方政府又可让其管辖范围内的公共团体负担一部分治理费用。中央投资列入中央政府年度预算，地方投资由地方政府预算支出。农民投资可向政府贷款。在投资方式上，对于非生产性措施，政府实行无偿补助；对于治理后可产生经济效益的项目，国家和地方政府承担80%的费用，其余20%由受益农户自筹资金或长期贷款开发治理。工程建后管护由土地所有者负责。3）激励机制日本主要采取产权等激励措施，如劣质土地经过改造后，权属划归土地所有者或农户，还可受到税收政策上的减免照顾。3、澳大利亚1）管理体制澳大利亚的水土保持工作主要由农业、渔业和森林部、环境和遗产部负责。在其之上设置国家土地保育委员会，负责全国的土地保育和水土保持协调工作，秘书处设在农业部。水土保持的权力机构是各州、区水土保持委员会及其办事机构，主要职责是统筹规划、协调、规划计划审批、资金安排、监督执法等，具体工作由各流域管理委员会和由农（牧）场主组成的民间组织进行。各州的水土保持局为常设办事机构。澳大利亚水土保持机构的特点是：联邦政府这级主要负责高层次的协调工作，以宏观管理为主，一般不发号施令，而州、区两级则是权力和责任机构。2）投入机制澳大利亚直接用于农牧地的水土保持投入主要由国家、州、农牧场主分摊，比例约为16%：25%-34%：50%-60%。对治理有困难的土地所有者，可由水土保持局批准发放长期低息贷款，年限可长达15年。3）激励与制约机制澳大利亚主要采取长期低息贷款激励农牧民治理水土流失。在制约机制方面，澳大利亚联邦政府规定，企业在开矿前必须先向政府交纳一笔押金，并提出环境保护方案和治理措施，认真组织实施。如矿主不按规定治理、不复垦，政府用押金代为治理。另外，政府还规定严禁在18度以上的区域从事任何生产活动，18度以下易产生水土流失的地方，未经批准不得进行生产和放牧。（二）国内水土保持工程建设管理现状及发展趋势1、管理体制我国水土保持管理的组织工作，是在各级政府的领导下，由各级水行政主管部门负责管理。水土流失综合防治涉及主管部门、协同管理部门以及其他有关部门等。水利部是全国水土保持工作的主管部门，具体业务部门为水土保持司，国家水土保持重点工程的建设管理工作由其负责。国家林业局和农业部是协同管理部门。林业主管部门组织开展植树造林和封山育林工作；组织、指导以植树种草等生物措施为主的防治水土流失和防沙、治沙工作；组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作等方面协同管理。农业主管部门主要从拟定农业开发规划并监督实施；组织提出种植业发展的主要技术措施；组织实施重大技术推广项目；指导种植业技术推广体系建设等方面协同管理。其他有关部门，如计划主管部门负责项目的批复，财政主管部门负责安排水土保持事业经费及专项经费，环境保护主管部门指导和监督矿区复垦、生态破坏恢复整治、湿地环境保护、荒漠化防治工作等。2、投入机制长期以来，我国的水土保持生态建设项目实行以群众投工投劳为主，国家和地方资金补助为辅。1998年以后，国家对生态建设更加重视，将其纳入基本建设程序进行管理，并要求建立健全稳定的投入保障机制。目前，水土保持生态建设项目坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。3、激励与制约机制我国主要实行项目补助的激励政策，如1999年开始实施的退耕还林还草工程。制约机制方面，我国法律规定严禁在25度以上的区域从事开垦活动，另外进行水土保持“三区”划分，严禁在预防保护区进行开发。（三）启示与借鉴从对国外水土保持工作体制机制较完善的几个国家的工程建设管理情况看，我们主要可以得到以下启示和借鉴：1、建立权责清晰的组织机构权责清晰是国外水土保持工程建设管理共性的特征。如美国联邦水土保持局负责全国水土资源状况的调查，水土保持技术的研究、试验、示范和指导工作，并且负责制定水土保持政策的方针和计划。各州政府主管水土保持工作的机构，在业务上接受联邦水土保持局的领导，是联邦水土保持计划的具体贯彻机构。这些机构使政府能够根据各个时期的具体情况制订出有关政策，并付诸实施。我国水土保持组织管理机构体系属于分散管理，分属水利、林业和农业及国土资源、环保等部门管理，特别是在人多地少的地方，较大流域往往存在行政区划之间的矛盾，受行业、部门各自利益的制约，很难做到标本兼治，统一管理。由于缺少一个综合的协调机构，导致权责不清、投资分散、重复建设，综合效果不理想。因此，有必要成立一个国家级的水土保持委员会，以协调、指导全国的水土保持工作。2、充分发挥政府与市场的作用从国外的水土保持经验来看，他们既重视发挥政府的主导作用，又重视公众参与。政府的主导作用主要体现在制定法律法规、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的生态保护问题。目前我国的水土流失防治工作依然是以政府为主导，社会参与程度低，而我国水土流失面广量大，治理任务重，仅靠政府的力量是不够的，因此需要充分发挥社会的力量，建立多层次的水土保持协调机构和社会水土保持组织，从各方面推动水土保持工作的开展。特别是要调动农民参与工程建设的积极性，如象日本，劣质土地经过改造后，权属划归土地所有者或农户，增加其主动参与的积极性。3、建立完善的投入保障体系水土保持投入往往短期效益不很明显，加上此项工作牵涉国家、地方的各级机构，需要大量的人力物力，因此必须有稳定的、可靠的经费保障。美国的农业拨款法是有关水土保持资金来源的重要保障，日本将水土保持经费纳入到国家预算体系中，澳大利亚给农牧民提供长期的低息贷款，等等，有力地保障了治理投入。我国多年来形成的水土保持投入机制表现出投资主体较单一、投资分散、资金效率不高、投资数量不稳定等问题，人力、物力不能有效整合，没有一个统一的协调，既浪费资源，又难保证质量。因此，对于我国来说，建立一个长期、稳定的投入保障体系是非常必要和重要的。二、国家水土保持重点工程建设管理现状（一）国家水土保持重点工程建设管理工作的重要性及特点作为水土保持司的一项重要职能，国家水土保持保持重点工程的建设管理工作在全国水土保持生态建设中具有举足轻重的作用，其工作的主要内容，一是组织编制和修订相关国家级水土保持重点工程规划，指导做好有关前期工作；二是建立和完善国家水土保持工程建设管理规章制度；三是做好项目年度投资计划安排工作；四是组织开展工程检查验收工作。这些工作的科学化、精细化程度将直接影响全国水土保持生态建设的速度和成效，如“十一五”新增水土流失治理面积指标的完成与否，治理效果的好坏，在很大程度上取决于国家水土保持重点工程建设管理工作的质量。这项工作归纳起来主要有2个特点：一是头绪多。工作涉及多个部门，部外要与发改、财政、林业等部门进行规划、计划的沟通衔接，部内要与规划计划司、政策法规司等相关司局进行业务沟通，行业内要对各流域机构、各省的水利水保部门进行业务指导；二是环节多。项目管理涉及到管理办法制定、规划编制、前期工作技术指导、投资计划安排、工程实施督查验收、实施效果调研检查等。因此，需要熟悉工程建设管理的各个环节，并对各个部门的横向的、纵向的关系进行协调。（二）国家水土保持重点工程建设管理的主要做法1、前期工作方面2008年国家发改委改进中央补助地方小型水利项目投资管理方式以后，水利基建投资水土保持项目前期工作分规划和实施方案两个阶段。部水土保持监测中心负责全国规划（“十二五”规划）的具体编制工作，规划的投资、任务等核心指标，由水土保持司与发改委农经司和部内规计司进行协商确定。下一步实施方案的审批工作由省级水利水保部门和发改部门负责。财政革命老区国家水土保持重点建设工程和国家农业综合开发水土保持项目规划也由部监测中心负责具体编制与修订，水土保持司负责牵头与财政部门有关司（办）进行沟通协商。就国家农业综合开发水土保持项目，其可研的技术审查从2010年开始主要交由部监测中心组织开展。2、计划管理方面中央预算内水利基建投资水土保持项目的安排，由水土保持司商部内规划计划司分省切块安排到各省，具体项目安排由省级发改和水利水保部门协商确定。财政国家水土保持重点建设工程和国家农业综合开发水土保持项目计划自下而上申报，水土保持司负责审核批复各省年度治理任务，部内无须商规划计划司。国家农业综合开发水土保持项目计划安排具体工作从2010年开始由部水土保持监测中心承担。3、监督检查方面按照目前的工作思路，国家水土保持重点工程的验收工作由省级水利、发改部门或水利、财政部门负责，国家层面只负责监督检查和验收考评工作，水利部具体工作由水土保持司或委托有关流域机构组织开展。国家农业综合开发水土保持项目的监督检查和验收考评工作从2010年开始由部水土保持监测中心承担。4、制度建设方面主要由水土保持司组织开展，有关流域机构和各级水利水保部门参与。目前有两项管理办法亟需修订，一是国家水土保持重点建设工程管理办法（财政项目），二是水土保持重点工程管理办法（中央预算内水利基建项目）。5、信息管理方面主要依靠流域机构、各省（区、市）报送的相关材料对项目建设管理及实施效益情况进行掌握。目前是这项比较薄弱，比较粗枝大叶，难以达到精细化管理的目的。目前水土保持司正委托部水土保持监测中心开展水土保持综合治理业务管理平台建设工作。6、宣传培训方面宣传方面，今年正在酝酿对农发水保项目、坡耕地综合治理工程进行专题宣传，形成新华社和人民日报新闻报道，制作电视专题节目在央视播出。培训方面，拟举办两期农发水土保持项目培训班，请项目省（市）、县水利部门的工程管理和财务人员参加培训，国家农发办有关负责同志和项目管理专家进行授课。（三）国家水土保持重点工程建设管理中存在的主要问题1、体制机制建设影响工程科学化、精细化管理水土流失防治工作涉及多行业、多部门，必须加强部门和行业之间的协调与配合。从目前看，部门间、地区间、项目间的统筹协调还不够，各自为阵，信息难以共享，造成工程建设基本情况不清，不利于工程的顺利开展。另外，在资金投入上，我国在防治水土流失工程建设方面实行多头管理，涉及部门较多，形不成合力，导致生态保护和建设投资分散，项目重复、效果差，工程建设难以进行科学化、精细化管理。2、投入不足难以保证工程建设质量和任务长期以来中央对国家水土保持重点工程的投入处于较低水平，近年来每年投入20亿元左右。据有关研究报告，1998-2008年中央对国家水土保持重点工程的投入约只占全国各类水土保持生态建设项目总投入的6%，而完成的治理任务却占到近1/3。另外，目前每平方公里治理面积中央补助的标准只有20万元左右，与实际测算治理每平方公里水土流失面积一般需50万元（治理难度大的需70120万元）的标准相差甚远。投入少、治理任务重，加之农村“两工”取消后，农民投劳严重不足，工程建设质量和任务难以得到保证。3、项目点多面广难以严格按基建程序进行建设管理水土保持工程点多面广，涉及千沟万壑、千家万户，严格按照基建程序实行项目管理有一定难度，特别是一刀切严格实行招标投标制有困难。尤其是2008年拉动内需项目启动后，中央要求水土保持项目也按基本建设程序管理，开始试行招投标制，到目前已发展到所有水保项目都要求实行招投标。在地方配套投资普遍较差的情况下，结果往往产生两个极端：一种是为招标而招标，只拿国家投资招标，不管其他，导致工程量不能按照计划完成；另一种是按照国家批准的计划招标，以国家投资干全部工程。加之做水保工程的多为小型施工队，没有资质，花钱买资质、买标书、交资质单位中标管理费等，投标成本增大，导致中标人在施工中偷工减料、压低工价，影响工程质量。三、关于加强工程建设管理的建议针对国内外水土保持工程建设管理的现状及启示，以及目前国家水土保持重点工程管理的实际情况，结合我中心的有关职能和实际情况，提出如下建议：一是结合第四次全国水土保持普查工作，摸清楚全国的坡耕地及其水土流失现状，特别是5度至25度之间适宜进行坡改梯的面积及分布情况。另外对第二次水土流失遥感普查水土流失面积与地方反映有较大出路的广西、海南等省的流失面积重点进行核准。二是加快水土保持综合治理业务管理平台的开发工作。“十一五”以来，中央对国家水土保持重点工程的投入逐步加大，原有粗放型的项目信息管理方式已难以适应科学化、精细化管理的要求，加之2009年中央预算内水利基建水土保持项目切块到省，国家管理层面难以掌握具体项目情况，亟需建立一套便捷有效的项目管理信息化系统。三是加强技术支撑方面的调查研究工作。如水土保持重点工程治理程度标准、工程验收的技术规程，坡耕地水土流失综合治理标准、单位投资，以及水土流失治理与减少山洪泥石流灾害发生、缓解小流域干旱等方面的关系等。四是加强参与工程建设管理的主动性。在扎实开展国家农业综合开发水土保持项目建设管理工作的同时，积极争取革命老区国家水土保持重点建设工程的建设管理工作，打造中心项目建设管理的品牌。13莎半匹裸蔼圆貉嗡秘柞磐扦祟恤洒力遣藕炯噬甸矮倪鸟侄肚氓朝泣虫棺畅蜀迁滋吵栽虚廖扭贱耘韦圃衬唐辐分所罗采椅碟镍咕抬力粱抒价护字吾褒靖逞斌