我国多功能农业制度发展研究.doc

我国多功能农业制度发展研究林若琪 蔡运龙2012-6-29 9:36:36来源：经济地理2011年第11期 摘要：经济全球化背景下，农业国际竞争日益剧烈。除了粮食生产型态上有所转变，农村空间角色也应朝向多样化，甚至是可持续发展。在大量理解国内外文献资料的基础上，进一步提出多功能农业制度，检视我国农业目前发展情形。结果显示，我国农业仍处于中、低度多功能农业制度的发展，代表我国对于未来农业政策的发展，仍需继续改革，以期达到高度可持续发展的农业。关键词：农村空间，多功能农业制度，可持续发展国内可用良地少但人口众多，土地后备资源明显不足。随着社会经济的加快发展，建设用地需求增大，土地供需矛盾问题更为突出。在保障社会经济发展的同时，必须利用有限的土地资源提供社会基本的粮食需求。国内拥有13亿多人口，农业历来被认为是安天下、稳民心的战略产业。全球资本主义盛行及科技发达的现今，农村角色与功能逐渐改变。随着城市改革的启动和市场机制的深化以及城市和农村消费结构的转变，已形成农村人口流失、农业结构调整，农村产业结构在逐步满足人们基本需要的同时，耕地转变为城市发展用地，快速城市发展的结果，使得城乡发展差异甚大。整体而言，农村和农民在文化、交通、医疗与育乐的生活质量已无法与城市比拟。另外，在全球化贸易进程中，wto(world trade organization，世界贸易组织)的市场自由化浪潮，快速地透过产业网络连结以不同的方式对不同区域造成影响，我国在加入wto后，面临优质、价廉农产品大量进口的双重压力。为遵守农产品市场开放以及相关规范的限制下，如何在面临外强以及内需的平衡上取得关键决策，无疑也是农业生存的挑战。由于涉及到农业、农村、农民的“三农”问题发展，使得这个问题变得越来越复杂。在新世纪的当下，加入wto以及和世界各国签订商贸协益，更直接的农业、乡村以及城市的竞争，显然农业已经到了必须重新思索何去何从，甚至是更进一步转型的问题。而在转型背后所需承担的除了经济、贸易全球化外，最直接根本的还是“如何养活13亿多人口”？满足这个前提之下，才有办法更深入去讨论全球产业经济竞争，以及国家不同层次的乡村定位与土地利用，甚至是社会经济与居住环境问题与农民家庭生活辛酸等更细小面向的议题。本文将提出“多功能农业制度(multifunctional agricultural regime)”，作为讨论之理论架构。从当前农业问题及政策走向重新审视农业制度在国家发展的功能角色。因应这些问题及政策，藉此架构引导下，探讨未来农业发展方向。1 农村产业转变：多功能制度运行国内农业问题除了受当代资本主义的全球化贸易趋势的影响外，还反应在过去发展与现阶段政策和现实需求改变层面。许多传统作物不再具有高经济生产效益，而造成许多农业区的缩小和没落，因此农村转型逐渐受到重视。中国已经进入了所谓“后社会主义”的新纪元，在这一时代中，社会主义的意识形态并没有消失，尽管它必须缩小对历史进程的影响。一般来说，尽管它不愿意看到市场主宰一切，但也十分清楚:市场机制在经济价值的形成中处于无上的地位1。而社会主义时代其实是一种典型的国家社会主义政治的采用(自愿或是被迫)，与从上而下社会经济调控规划模式2。想要理解这个转换过程，其实是可以从社会文化、政治和经济方面去了解其中的关系3。此外，透过自由贸易或是国内以及国际间的贸易开展，使得社会主义国家受到全球化的力量的影响，进而改变其社会体系4。可以这么说，社会主义与后社会主义最大的关键在于，全球化的商业活动及贸易化自由的影响，如果想同社会主义时期的经济操作模式可能已无法适应全球经贸体系。另外，在这个自由贸易以及全球化经济体系下到底农业的多功能性和范畴是什么?自1990年来，对于乡村土地使用规划的论述已渐从生产主义(productivism)走向后生产主义(post-productivism)，而发达国家经济体系可能从1980年代起就迈入后生产主义阶段。无论是生产主义或是后生产主义，后生产主义并没有取代生产主义，这两者在时间和空间中里是平行发展非线性模式的5-7。并且过渡到后生产主义时，不代表生产主义的体制形式、网络、意识形态和规范会被取代8。对于多功能农业的理解，主要还是在以政策主导农业发展趋势的一过程，而不是一个已经概念化的概念9-13。从当代的非线性结构、空间异质性、全球结构和复杂程度不一致的情况下考虑生产主义转换至后生产主义的同时，会发现其实是很难有实证效度的14。也就是说生产主义和后生产主义其实是相互平行又同时发展的，很难去区分两者有何不同。因此使用后生产主义这个词汇去解释动态过程中的农业发展情形，其实是太过容易以及缺乏鉴别15。因此，在这些讨论前提下，修正了生产/后生产这个模式(使用/符号代表生产和后生产是同时并进，而不是一个前后关系)：也就是生产/非生产模式，多功能农业制度便可镶嵌于这两个极端的主义中(图1)14。非生产主义(non-productivism)是一个优胜关键，让大家不再主观认定生产主义就是坏的时代，后生产主义就是好的时代。 图1 多功能和生产/非生产主义决策模式fig.1 the productivism/non-productivism spectrum of decision-making另外新农业制度必须要有更多广泛的用途，包含了“生产”的性质以及“休闲”的空间，并且做为生产者的同时也是环境的管理者16-17。而新概念的多功能性，其实是被嵌入在极端性的途径上，也就是一种生产主义和非生产主义的活动和思想，影响我们去理解和重新定义“农业”。而农村也必须再次的被概念化，作为农业制造、再生以及交换的地点6。而多功能性的概念已被用在农业及农村地区，最重要的是区分多功能农业空间(包含了农业多功能制度)以及多功能农村(图2)18。在多功能农村空间中，同时包含了非生产主义与生产主义，也意味着多功能农业空间应该就是一个农业生产的转变的过程。图2 多功能农业和农村空间概念图fig.2 multifunctional agricultural and rural spaces无论这些生活在多功能农村中的人是否了解自己是生产主义或是非生产主义中的一环，它们对于传统粮食生产这方面还是有一定的连结关系存在。而这关系在于这些人认为传统粮食生产是否重要，农业的价值是否只有传统生产或是有其它附加功能和非商品的价值存在。wilson学者解释了多功能农村空间与活动者关系后，对于多功能农业空间里的多功能农业制度区分了强、中、弱三种程度解释(图3)14。因此，基于上述思维的转变，可以理解到，所谓的多功能农业制度，不光只是呈现在产业上，而是农村整体空间以及其它生活层面的多功能运用概念。本研究基于上述文献进一步讨论国内农村多功能农业制度的发展。2 国内农村体制发展与多功能制度探讨本部份将融入多功能概念，检视国内农村发展课题，以厘清现阶段国内农村于多功能空间上的表现情形。2.1 粮食安全“粮食安全”问题关系到国计民生的重要问题，既是一个重要的经济问题，亦是一个重要的政治问题。随着人口的增长，粮食消费也呈现不断增长趋势。党和政府一直把保障粮食安全摆在重要战略地位，从过去的每个五年计划中，可发现中央对于粮食安全的关注。根据国务院“中国的粮食问题”白皮书上推估，依据消费模式的发展趋势以及人口增长规模，未来几十年中国粮食需求量为：2010年人口接近14亿，按人均占有390kg计算，总需求量达到5.5亿t；2030年人口达到16亿峰值，按人均占有400kg计算，总需求量达到6.4亿t左右。如此庞大的需求量，更显出中国粮食安全的重要性19。而世界银行在关于“中国粮食安全问题”的研究报告中认为中国在2020年的粮食需求量约为6.97亿t贸易基础粮食，其中90%可以通过增加基础设施、农业技术的进步、土地和水利发展的投资而在国内生产解决，另外的10%则靠进口。因此，在可预见的未来，中国不太可能出现粮食安全问题20。图3 强、中、弱程度的多功能介绍图fig.3 weak, moderate and strong multifunctionality而国内粮食供给问题到底安不安全，从粮食供给角度分析当前，可发现耕地锐减程度从1999年开始直至2003年达至巅峰，每年平均减少约150万hm2，直至2005年才渐趋缓(表1)。另外，粮食作物播种面积虽不断提升，粮食总产量也逐步增稳中，不过与白皮书中预估2010年人口数与需求粮食5.5亿t，显然还有一段距离。再者由于养殖业转化的缘故，饲料粮食约占粮食总产量的37%，饲料粮食需求速度高于粮食预期增量，粮食部份自给率不足的形势已开始显现。表1 中国农业趋势统计表tab.1 trend of chinas agricultural statistics资料来源：2010中国农业发展报告，本研究汇整表5耕地面积、表6农作物播种面积、表10主要农产品产量数据。虽然粮食总产量逐渐增稳，但粮食安全在国内是非常重要的，决不能有所闪失。因此在十二五计划中，全面实施“全国新增1 000亿粮食生产能力规划(20092020)”，支持主产区和粮食大县的粮食生产基础设施建设，提高粮食综合生产力，并且建立粮食生产功能区，以提高技术增加产量和改变产业结构以保障粮食安全。因此，以现阶段而言，国内粮食生产算是低度满足了人民生活安全之需，在这个前提下，应该加强技术与发展高经济作物，除了维护粮食安全外，也扩大未来农村转型的成功性。2.2 农村土地权利体系和土地使用的问题农村现阶段争议较多的为“土地承包经营权”与“农民宅基地使用权”问题。农村土地主体争议模糊为首要重点，法律虽明文规定农村土地为农民集体所有，但这个所有权之代表对象到底为谁21-23?农地交易，可以促进农地规模经营，惟市场交易，必需以产权清晰为前提，其权利内涵不明确，其农地交易市场当然不可能正常24；其次，承包经营权流转机制的不健全，使得农村土地流转的市场，无法达到最佳优化程度。根据“农村土地承包法”规定农村土地的承包经营权可依法采取转包、出租、互换、转让和入股等方式进行流转，但农村尚未拟定合理有效的土地流转机制以及诸多的窒碍限制了其流转的范围和程度，如流转客体有限、性质不明确或是不经集体经济组织同意，农户不得将农地转包、出租、抵押、入股等。在经营权流转方面得优先考虑内部组织成员，一系列的限制导致了农地流转的较高交易成本，使农地流转范围狭小、成交可能性也相对降低。2.3 城乡差距与从业人口结构城乡发展的失调和东部经济特区的设立，导致农村贫富差异之大。世界银行研究显示，中国的贫困标准线，在75个国家的抽样调查中是最低的。如果参考每人每天1美元标准，按2005年购买力平价计算，中国贫困人口数量大约在1亿左右，比目前大陆国内标准的贫困人口数量多了一倍之多25。截至2008年底，贫困人口数量大约为4 007万人，超过半数的贫困人口分布在山区，山区农村贫困率达7.8%，而全国农村2/3的贫困人口都集中在西部地区。而中国金融网引用了国家统计局之数据，对于2010年政府、城镇居民的收入已超过了gdp的增速，但其数字背后关于收入差距的担忧正在扩大。2010年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距仍在以9.7%的速度增长，达到了13 190元，而2009年的数字为12 022元26。这也显示了，虽然农民收入有所增加，但显然农村普遍还是较都市为贫穷的。其次，对于仍处于山区或偏远农村而言，数字时代的农村生活与生产，明显存在着两个世代以上的落差。当前农村人口，由于农村就业机会极为低落，加上教育和文化水平的低落，农民出外打工只能从事薪资较低、不稳定、时间不定之工作。而农村只剩下老弱妇孺从事农业，而国家给予的社会保障福利金，又极其为低，使得农村除了人口结构呈现极端的形势外，收入也和城市成不同的对比。2.4 全球化下之经济体系与中国农业加入wto后，在贸易自由化的竞争之下，国内农业的生存与发展呈现前所未有的挑战。主要反映在以下方面27-30：农产质量不一，农业政策必须进行调整。我国农产品中肉蛋奶菜等产品优势明显，棉油果等具有一定竞争力，而水稻、小麦等粮食作物的国际竞争力比较差，这主要是由资源的禀赋条件(包括自然禀赋和后天禀赋)所决定的31。而发达国家主要农产品都有健全的质量标准，国内使用了许多新的农药和化学品不断投入使用，却没有一定安全标准的制定，使得对外出口往往因为检验不符合要求遭到查扣或退货29。贸易自由化后加速农业结构调整的步伐。农业生产暴露出规模小、效率低、缺乏竞争能力等问题。特别是农民组织化程度低，中介服务组织发育不良，参与市场竞争的经营主体匮乏，影响了农业与国际竞争的实力30，因此调整整体农业结构势在必行。wto与粮食体制改革双重作用对耕地数量和质量的改变有所冲击。由于林果有较明显的优势，因此林果地增加将大幅减少耕地的面积，有些甚至会改变耕地性质，造成基本农田的利用在一定程度上呈现多样化，但“土地管理法”中明确禁止占用基本农田作为发展林果业或养殖业28-29，因此除了造成耕地数量和质量的改变外，法律政策层面势必也得做出相应的改变。3 结论与讨论因应国内农村区域复杂的议题，本文提出了多功能农业制度，作为未来国内农村再生的发展定位与策略。然而，在这样检视的过程中，有许多问题浮现值得进一步思考，在此只提出当前一些较为重要的讨论：第一，粮食生产仍是当前最重要的议题：由于国内人口数量持续上升，因此“如何养活这些人”仍是当前最重要的关键，尽管已迈入十二五计划时期，对于粮食生产的议题，还是特别重视。但农村如果还是靠以往旧式生产方式，是无法供给未来的人口量，发展当地农会合作组织平台，提供技术指导以及旧式机具淘汰，转型传统农业，才能进一步提高产量和优质粮食。第二，人力资本的空洞化：目前农村人口老化相当明显，缺乏较年轻之人力资本，因此如何留住当地年轻人以及妥善规划政策和健全农村社会保障福利制度，吸引年轻人回乡，变的相对重要。第三，土地产权复杂：耕地和宅基地的产权使用常出现状况，耕地产权不清，无法大量的流转，使得土地狭小细分，不力大规模经营；而保障宅基地的法条又不通情达理，农民一但失地，即无处可去。使得原本只是单纯的土地问题，加上了社会问题变的更复杂化。无疑为新农村建设的一大挑战。因此，对于农村土地使用问题上，在坚持农村土地集体所有制度核心之下，不是一直拿出政策就行，应该完善物权的配置、厘清产权主体以及构建合理的农村土地承包法和有序的农地流转机制，一但有了完整的机制，无论对上或对下，都可以肃立一个新的典范，避免耕地迅速被挪用。第四，城乡差距过大：虽然中央试图利用城市圈带动外围城镇的发展，但一地方的经济成长要达到稳定水平，往往需要510年的动态持续发展。如果利用城市群带动周边城镇发展，趋动力到达周边城镇又是510年，因此城市与周边城镇可能永远存在着隔阂的510年。藉由这个方式，或许农村经济有所成长，但是与城市相比仍旧贫穷。因此农村的问题，不该藉由城市的发展去解决。正确来说，农村的发展应该是自身变化和城市化无关，主要还是在于农村整体结构的经营与改变。农民和农村不只作为当前社会的生产工具，同时提供了国家的基础国力和多元社会及文化丰富性的面貌，因此对于农村发展上，当前中央应该需要再投入更多资源进行建设。第五，产业在地化(localize)与精致化的重要性：在经济全球化的背景下，农产业虽然受到结构式的调整，但似乎所有的解决方式都指向，透过何种作物的进出口对整体市场更有利，接着开始大幅调整国内农产业结构。但作物产量会受限土质、地区、气候等自然因素的变化，因此在地化相对变的重要，透过了解区域特色，栽种合适有特色的精致作物，才是未来农村产业可持续发展的关键。第六，可持续的重要性：多功能农业最后讲求的是空间和产业的高度可持续发展，以目前国内情形看来，提高经营规模和整治土地和土壤结构都是当前重要村议题，虽然十二五计划中再次强调农村低碳与可持续发展的重要性，但就开发与环境保护而言，自古以来就是两相矛盾的问题，中央虽然重视，但未必在现实上能够推动有成。因此，透过持续不间断地教育人民以及完善规划并落实政策，才能推动农村空间的可持续性。第七，农业部门的整合和管理制度：农村涉及许多层面，包括产业、经济、土地等面向，然而目前各省虽各自有农业主管机关，但是由于省以下地方层级不同，导致部门过多和松散，相对也较没有实质权力，因此许多政策推行至下也不见成效，整合这些过多的行政部门和给予相对决策能力，才能有效突破当前管理制度的不彰。从地理环境与人文发展的历史进程上看来，国内农村是相当多元的。但如果以上述宏观角度检视当前农村多功能的应用，恐怕只能作为中、弱层级的发展，距离高度可持续发展还有大段距离。农业作为生产的前提下，是不可抹灭的。国内农业在未来是否仍只作为传统粮食生产价值，恐怕也是需要加以讨论。就以当前观看，国内农村和其产业似乎仍就无法摆脱农田最低阶层生产功用。并非将农业定位为传统作物生产价值就是不好，但是农业如果只作为生产价值，恐怕对于农村整体格局的提高与发展多样化的农村空间面貌有所难度，将来作为可持续发展的前提也会有所局限，因此在建设新农村的思考前提下，除了生产，还必须将农村多元文化与在地特色发挥出来，才能带领国内农村全面发展。参考文献：1buchanan著，汪澄清译.国外社会主义研究篇后社会主义政治经济j.马克思主义与现实，2001，5：38-432pavlinek, 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