浅议建立多元化的农村养老保障体系.doc

DOC格式论文，方便您的复制修改删减浅议建立多元化的农村养老保障体系（作者:_单位: _邮码: _） 论文关键词:农村养老保障多元化 论文摘要:在我国向社会主义市场经济体制转变和人口年龄结构快速向老龄化发展的过程中，老年问题变得愈加严重，而我国老年问题的重中之重又在于农村的老年问题。因此，在全面建设小康社会和社会主义新农村的今天，在巩固和发展传统的家庭养老方式的同时，适时推行多元化的农村养老保障体系势在必行。 党的十六大报告指出，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”近年来，城镇职工社会养老框架初步建立起来的同时，“三农”问题和由此产生的农村社会养老建设滞后问题日益严重，这将给社会的发展留下隐患。随着经济社会的发展，在我国建设和谐社会和社会主义新农村的今天，建立健全农村社会养老保障体系显得越来越紧迫。 一、建立多元化农村养老保障体系的必要性 社会保障在世界上已经存在和发展了100多年。按照国际经验，至少要在人口老龄化出现后和高峰到来前建立社会养老保障制度。敬养老人是中国传统文化的重要内涵，老有所养是中华民族优秀的传统文化与美德。由于长期存在的城乡二元结构，农村经济社会的发展相对滞后，特别是随着市场经济的发展和计划生育政策的推行，逐渐形成家庭人口“四二一”结构，我国农村社会老龄化问题日益凸显。对于如何建立符合实情的养老保障体系，国内专家学者提出了许多观点和思路，概括起来有两大类:一类观点认为，将农民纳人全国性的养老保障体系不现实，也不必要，政府没有财力和精力。全国性农民的养老保障体制等到工业化完成之后再考虑，现阶段农民养老仍然靠土地和家庭来维系。另一类观点认为，同一个国家的社会保障制度应该是统一的、一元化的。农民同城市的工人、干部、知识分子一样，为我国现代化建设作出了重要贡献，就应该同样地分享现代化的成果，享受一样的国民待遇。社会保障方面把城市和农村区别对待，是不公平的，是对农民政策和制度的歧视，只有建立覆盖城乡所有公民的国家社会保障制度，才能解决农民养老中的诸多问题。第一种观点，是对目前农村养老状况的漠视，缺乏对年老农民的责任感。2005年中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，中国城乡收人差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收人差距可能世界最高。如果任其扩大，就会造成多方面的严重后果，这就要求我们通过政策干预和加强政府对收人再分配的调节职能，建立健全农村社会养老保障体系，以维护广大农民群众的利益，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，为经济发展和社会稳定提供良好环境。第二种观点，在理论上是完善的，作为一个国家体现社会公平的社会保障制度应该是一元的。但这只是我们追求的最终目标，而不可能是解决现实的有效办法。目前中国有9亿多农民，农村人口的分布状况、农村区域经济的发展都有很大的不平衡性。农民的就业方式和收人保障也有很大的差异。在各级政府财政普遍吃紧的情况下，在近期内马上建立覆盖城乡的一元化养老保障体制是根本不现实的。 因此，农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。全面建设小康社会应是包括农村人口在内的惠及十几亿人的高质量高水平的小康社会。农民作为公民，其生存权、健康权、休息权等基本人权应受到保障，否则将失去社会公正，也有悖于我国宪法基本精神。只有妥善地解决农民养老问题，建立多元化的农村养老保障体系，城乡经济统筹发展，才能促进农村社会稳定的大局，构建真正意义上的和谐社会。 二、目前农村养老保障存在的主要问题 近20多年来，随着我国改革开放的不断深人，在工业化和城市化的进程中，农村传统的养老方式已受到前所未有的冲击，农村传统的养老方式暴露的问题越来越多，农民养老问题已成为不可忽视的社会问题。 (一)农村家庭养老功能出现弱化趋势 (1)家庭规模不断缩小，“空巢”家庭呈增长趋势。按照国际通用的定义，家庭是人们基于婚姻、血缘或者收养关系形成的社会生产基本单位，是具有持久稳定性的社会组织。随着社会的发展，特别是生产的社会化，家庭的社会功能逐渐被分离出来，由国家和社会分担，而只保留一些基本的功能，如抚养、赡养、教育等。同时由于人们的思想价值观念的不断更新、青年人的独立性增强以及生产生活节奏的加快等，相对降低了家庭的内聚力，使大家庭不断趋于解体，核心家庭逐渐处于主导地位，老年家庭和残缺家庭越来越多。据统计资料显示，我国农村家庭规模不断缩小，1990年平均每户4.8人，而到第五次人口普查时，家庭平均人口仅为3.32人。与此同时，老年人家庭却不断增多。中国老龄委不久前在全国进行的调查证实:“空巢”家庭的比例高达52%，而且正呈增长趋势。 所有的现象都在昭示一个问题:“养儿防老”、“三代同堂”这些我国传统伦理道德中的美好希冀和许多人渴望的理想家庭模式，正与现实发生碰撞，遭遇了农村青壮年人口城市化、农村家庭小型化的挑战，农村家庭的养老功能因此出现弱化趋势。 (2)“转转饭”难吃(赡养纠纷)。儒家文化的孝梯思想，是家庭养老的思想文化基础。但随着市场经济大潮的冲击，这种理念日趋削弱，反映在养老问题，表现出一种冷漠的态度。特别是最近几年，很多农村地区老人在儿女分家、自己又丧失劳动能力之后，没有固定住所，轮流到儿女家居住、吃饭，重庆人把这叫做“转转户”。四川省某县老龄委曾对该厂县的100件赡养纠纷进行分析发现，因子女间相互推委，儿媳妇阻挠供养，儿子们分别“承包”，而“承包”者认为自己吃亏等原因造成的老人依靠家庭养老难，占41%。 (二)社会保障水平低 农村保障基础薄弱，社会依托能力不足，困难重重。主要表现在:其一，农民的经济赡养，是困扰农村经济发展最核心、最突出的社会问题。农民老龄化所面临的社会问题是多层面的，但核心问题是经济供养问题。国家在农民的养老问题上，把“不给国家财政背包袱”作为农村开展养老保险的基本点，强调“农村个人是养老保险承担的主体，农村养老保险，国家在经费上不予投人”。这种保障模式的非社会性和不公平性特征非常明显。截止2002年第三季度，我国养老保障的覆盖面只有18.3%，其主要原因是农村缺乏基本社会保障。其二，大多数农村社会医疗保障缺失，导致因病致贫和因病返贫问题严重。其三，农村社会福利、照料机制严重缺失。当前，传统的社会福利和照料事业无论从数量上还是结构上，都难以适应农村社会的巨大变革。现阶段要在农村实施较大规模的福利计划，国家拿不出钱，地方财力又不足，集体资金匾乏，农民积累又少，从而形成了资金不足与农村需求增长之间的突出矛盾。 (三)农村经济发展水平不高，农民投保能力有限 我国80%的人口在农村，而耕地面积只占国土面积的20%，随着城市化和非农产业的发展，人均占有耕地越来越少。另外，农产品投人大产值低，且受市场和气候的影响较大，土地养老保障的功能越来越弱。特别是近几年来，“三农”问题越来越凸显，农村经济发展水平难以提高，且地区之间发展不平衡，个人收人差距较大，多数人收人水平仍然偏低，收人与支出相抵之后，所剩无几，因此，个人投保能力十分有限。全国9亿多农民中，根据国家统计局2004年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示，全国参加农村养老保险的人数仅为5378万人，全年只有205万农民领取养老金。 (四)农村的社会化养老缺乏法制化的管理和规范 在养老保障的管理和运作以及社会救济具体实施方面，缺乏规范的法制化措施，致使实际工作中漏洞较多，导致某些社会养老保障措施不能得以落实，多数老年人还不能共享社会发展的成果。我国现行的农村社会保障制度主要是以政府部门的政策性法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。这一方面使养老基金的筹集工作得不到有效的保证，组织管理机构不健全，使基金的管理工作难以开展;另一方面，由于得不到有效的法律保证，很容易受到来自社会各个方面的干扰。 (五)老年人思想观念不适应 有调查资料表明，85%的老人希望由配偶或子女来照料日常生活，习惯于在青壮年时期，将自己的全部收人和积蓄用于养育子女或置办家产，并在老年时全部交由子女掌管，不预留自己的养老费用，由子女担负起自己年老时的供养责任，而对社会保险这个新生事物认识不足，很多持怀疑、观望的态度。 三、农村养老保障的发展思路 (一)转变观念，充分认识建立多元化农村养老保障体系的紧迫性 全社会必须认识到农村养老保障是一项需要未雨绸缪的工作，是一项关系国家长治久安和长远发展的事业。纵观各国的发展历程可以看出，农村社会保障体系的建立是解决城乡发展结构性失衡的有效措施和必要手段，这也正是制约我国农村发展和解决发展不平衡的症结之一。另外，我们还必须认识到，虽然建立农村社会保障体系需要巨额投人，但是如果不建立起来，我们将为这个错误付出更大的代价。基于此，对政府来说，首先，要树立责任意识。社会保障和福利水平通常被视为衡量一个国家社会公平与文明进步程度的重要标志。社会保障的最终责任主体是国家和社会，从而需要由国家或社会统一管理并体现出社会性。在社会主义市场经济条件下，讲求效率的动力机制是通过市场机制来发挥作用的，而讲求公平的稳定机制是通过建立以社会化为标志的健全的社会保障体系来实现的。目前，我国政府已作出承诺，到2006年我国将全部取消农业税，并且对农民进行补助。这是党和政府作出的英明决定，更是党和政府通过对收人进行再分配改善农民生存状况的有效举措。其次，对农民来说，要树立公民意识，即权利义务相统一的意识。宪法赋予我国公民在丧失劳动能力和遇到灾难的时候，有获得国家帮助的权利，但同时，农民作为公民也有义务参加社会保障。因此，农民的公民意识、权利意识的增强和对农村社会保障建设的支持是推动这项事业发展的主要力量。 (二)建立多层次、多途径的养老保险制度 土地保障功能的弱化，削减了家庭养老的经济基础，农村人口老龄化使家庭养老保障不堪重负，但短时间内把所有农民的养老都纳人国家提供的社会保障公共项目中，又不现实。笔者建议，不同人群的社会养老保险应分批推进。 本文根据其就业和生活方式的不同，从总体上将农村人口分为纯农业居民和小城镇、乡镇企业从业居民两大类。纯农业居民是指只从事农业，且主要是传统意义上的种植业，收人来源只有农业，长期生活在乡村的居民。 小城镇、乡镇企业从业居民是指从事兼业或非农产业，收人来源主要依靠乡镇企业和城镇服务业(其收人占总收人的50%以上)，生活在小城镇或者两栖生活方式(就业在乡镇企业或小城镇服务业，居住在农村)的居民。小城镇和乡镇企业居民可先行推行农村社会养老保险，纯农业居民宜暂缓推行农村社会养老保险。小城镇企业从业居民先行推进农村社会养老保险一方面是因为他们有强烈的愿望和要求，另一方面，是因为他们有固定收人，具有较好的投保经济基础。 对乡镇企业职工来说，有的乡镇企业规模较大，效益也很好，但他们的职工身份是农民，目前并没有包含在城市职工养老和医疗保险中，这些人和这些企业都有能力参加城市的养老保险。 对进城的农民工来说，这些民工的身份还是农民，但已与城里的雇主形成了劳动合同关系，应先被纳人城市的社会养老保险体系。目前广东、上海等地已在进行这种实践。但是，由于农民工的流动性大，因此，应建立一个制度，打开一个接轨的人口，使这些进城的农民工，无论在何地，只要加人了社会养老保险，他的个人帐户就可随其流动，可转人新的工作或居住地。即便又返乡务农，也可以有养老保险。 对在农村务农的独生子女户和纯女户来说，为响应国家的人口政策，这些农民作出了贡献，国家应通过为其加人社会养老保险等鼓励政策，首先解决这些农民的养老问题。 此外，我国东部沿海一些发达省市已基本具备了社会化养老的条件，这些地区必须适时地积极推进农村社会化养老，可实行强制保险。要制定农村社会养老保险法或农民养老金法和农村老年基本医疗保险法等，通过健全的农村社会保险制度，明确农村养老社会化的法律地位，化解当前农村社会养老保险普遍存在的刚性不强、认识不够、责任不明、操作不规范、基金安全缺保障、改革尺度难把握等问题，增强农民对农村社会养老保险的信心。 (三)建立完善的农民养老金制度 我国目前已达到发达国家建立农民养老金时的经济发展水平，又拥有农产品、土地经营权等丰富的潜在社会保障资源和传统组织资源，建立农村社会养老保险制度的政治经济社会条件都已基本成熟。而且，随着我国加人WTO，目前我国绝大多数地区都已取消了保护价收购政策，在各种可能的替代性政策选择中，建立农民养老金制度应该是最佳政策选择。以产品换保障的方式，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，由农民定额缴纳其粮食产量的20%作为保险费，就既能保证国家粮食安全，又能建立起年积累额超过1500亿元的农民养老金制度。此外，中央可出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道，如中央发行国债明确一定的农村社会养老保险基金优惠量，银行设立农村养老保险储蓄补贴利率，政府特许农村养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目，以确保基金保值增值。 (四)扬长进短，充分发挥农村各种养老方式的优势 (1)从法律上对子女供养作出更具体的规定，用法律规范约束他们的行为。市场经济的发展，使人们的诸种观念、意识发生着变化，传统的依靠伦理观念维系的家庭养老模式也受到来自不同方面的猛烈冲击。在这种情况下，没有制度的约束，农村老人的生活必然会出现许多问题。近年来，农村赡养老人的纠纷频繁发生，不赡养老人，歧视、甚至打骂老人的现象经常发生，这使得农村一些老人的晚年生活令人担忧。因此，要健全相应的规章制度，为家庭养老提供法律支持，以保障老人的晚年生活。为此，要完善符合各地实际的地方性老年法规和相关条例，完善细化(中华人民共和国老年人权益保障法、婚姻法的有关条款，增强法规的适应性和操作性。政府尤其是村级组织应承担起宣传和贯彻这些法律法规的责任，让广大人民具有这种法律意识，要对侵犯老人的合法权益，虐待、歧视和不赡养老人的违法行为和丑恶现象及时处理。 (2)重视农村集体经济。一方面，鼓励基层