《科技日报》：软科学经典案例：南水北调的半个世纪论证

1 / 7 科技日报：软科学经典案例：南水北调的半个世纪论证 1952 年，出生于山东济南的张基尧，还是一个 7 岁的孩子，但对北方缺水却有着切身体会。 这一年，毛泽东视察黄河。 南方为洪涝所累，北方为干旱所苦。在听取有关汇报后，毛主席提出：南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。 南水北调，一个宏大的战略构想从此拉开了规划研究的序幕。 幼年的张基尧不曾预料， 40 年之后，他的职业生涯将与世界最大的调水工程结下不解之缘。从水利部副部长到国务院南水北调办公室主任，他亲自参与了后期规划的研究、论证和建设 管理过程。 调不调，从哪调，调多少，怎么调这项重大工程决策的出台，从一个设想到付诸实施，经历了半个世纪的民主论证和科学比选。 一定经历了 50 年 1997 年，京西宾馆，国务院召开南水北调工程审查委员会常委会议，讨论南水北调工程审查报告。 南水北调走哪条线？大家意见不一，上东线，上中线，会场上争论不休。 2 / 7 其实，早在 40 多年前，南水北调的规划工作就已开始，黄河水利委员会和长江水利委员会着手相关研究。从长江上游还是中游调，从干流还是支流调，设计了多种方案。 1958年，中央政治局在北戴河召开会议 ，明确提出要把江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统，加速制定规划。 到上世纪 90 年代中期，规划进入论证阶段。国务院认为，南水北调是一项跨世纪的重大工程， 一定要慎重研究，充分论证，科学决策 。为此，水利部成立了南水北调工程论证委员会，时任水利部副部长的张基尧便开始投入规划的论证工作。 镜头还是回到京西宾馆的这场论证会。 一开始，大家各持己见，认为非此即彼。经过激烈讨论之后，规划布局得到彻底调整：东、中、西三条线并非你存我亡，而是实行统筹兼顾、全面规划、分步实施。 按照南水北调的整体架构， 由西向东的四条横向水带 长江、黄河、淮河、海河将被三条调水渠道串联起来，从而构成我国四横三纵、南北调配、东西互济的水资源配置格局，形成覆盖大半中国的大水网。 最后形成的结论不仅成为大家的共识，也使规划与社会经济实际更加吻合。张基尧回忆说。 002 年，中央审议并通过了南水北调工程总体规划。张基尧记得，在这次会议上，最后江泽民说了一句话3 / 7 今天就这么定了。 然而，就是为了这个决定，用了整整 50 载岁月。 部委， 9 省， 24 个不同领域的规划设计及科研单位； 6000人次的知名专家， 110 多人次院士参与献计献策； 100 多次研讨会，百余种比选方案，争论与规划相伴相生。 一方水土养两方人 俗话说，一方水土养一方人。可是，随着经济社会发展，要借用一方水，养活另一方人时，毛泽东时代无法预料的新问题便渐渐浮出水面。 张基尧告诉记者，除了布局线路之争，总体规划的矛盾主要聚焦在资源配置、节水、治污和筹资等方方面面。 在早期设计中，为满足北方缺水需要，认为调水多多益善。可在论证水资源科学配置方案时，有专家提出，节水本身也是一种资源配置方式，甚至节水比调水更合理。例如，部分专家认为，北方地区还有节水余 地，城市用水量不一定要那么多。这个意见很快被及时采纳，中线调水量从 145 亿成 130 亿 通过分析北方受水区的缺水现状，在充分考虑节水的基础上，再确定调水规模，并对东线、中线沿线 44 个城市编制了水资源规划。这样一来，调水总量也从最初的 1000 亿成 448 亿 程规模大大减小。 第二个是调水区和受水区的矛盾。早期规划考虑更多的4 / 7 是受水区，却忽视了水源区环境、生态和水承载能力在调水后发生的变化。一个更无法预计的状况是， 80 年代后期，随着乡镇企业不断增加，水污染严重。有环保专家发出疑问： 到时候 调到北方的会不会是一渠污水？ 于是，确定了调水必须治污的原则，环保部门为此编制了东线工程治污、中线丹江口库区及上游水污染治理及水土保持规划。 解决了调水量、治污等问题后，规划编制者又遇到了一个经济难题 谁来为工程买单？既解决农业用水困难，又保证资金筹措，转换思路的结果是，把调水工程与市场需求结合，通过向城市供水，把以前挤占的农业用水份额返还给农业，让城市买单，把计划水变成名符其实的市场水。 规划制定已远远超出一个工程项目的范畴，绝对不是水利部一家之言。它吸纳了来自生态环保、经济、地质 、农业、物价、建设、文物保护等各个部门数千专家学者的意见。张基尧说，南水北调工程与以往规划最大的不同在于，并非为调水而调水，而是一项涉及到建立资源节约型、环境友好型，构建和谐社会的事业。 人与自然、社会的和谐度越高，分歧就越少。人们对大型工程科学决策的认识也逐渐深化：从总量上，减少调水，加强节水；从区域上，分期建设，由小而大；从供给对象上，转向城市工业、生活用水，兼顾农业和生态用水。 5 / 7 000 年，朱 镕 基主持召开国务院南水北调工作座谈会，确定了 三先三后 原则，即先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水。 2002 年 10 月，张基尧就国务院审查意见，向全国人大常委会和全国政协做了汇报。当年 12 月 23 日，国务院正式批复南水北调工程总体规划。 河底隧道与空中渠道的较劲 除了宏观层面的水量和布局多种方案比较，实施技术和结构更像一个多元方程，比选之中，剪不断，理还乱。 东线：过黄河，不过黄河，过黄河不到 黄河到 中线：丹江口大坝加高，不加高；全线明渠，全线管涵，一半渠道一半管涵。 西线，依次分步建设还是一步到位，走高线还是走低线 仅仅以穿黄工程为例，布置方案就达 40 余个，分歧焦点在于上跨还是下穿之争。 1999 年，部分领导考察黄河时，有人提出，中线工程应从黄河上建一座大渡槽，再加上装饰灯光，宛如 黄河彩虹 ，必将成为中原一大景观。也有人反对，主张从黄河底下打隧道，因为架设渡槽，就等于在黄河上插了一把大梳子，势必影响黄河防汛，更会造成泥沙淤积。 主张横跨与下穿的两个设计单位都给张基尧送来成箱6 / 7 的设计和地质资料，各有各的理。 我就出了个主意，建立联合设计组，共同做两个同样深度的方案，最后再找国家层面的专家论证。张基尧说，两个方案都做到了初步设计的深度。经过慎重和深 入比较，最后还是确定隧洞方案。 0 年代丹江口水库建设就已为南水北调预留伏笔，留有加高的空间。但在讨论中线方案时，有人提出大坝不需要加高，调水量仍可减少，这样可以减少移民，节省投资。 虽然最终没有采纳反对加高的意见，但它促进我们更深入、更全面的进行研究，也使决策更慎重。 张基尧说，即使现在开工建设了，也还会听到对规划、设计、管理体制、运行调度等等不同意见，还会遇到冰期输水等新问题。我仍都要把这些意见和问题作为财富，认真研究，全面分析，谨慎决策，力图使南水北调工程效益最高，风险最小，经得起历史的检验。 除 了硬技术，软科学面临更大挑战 作为南水北调的总领班，张基尧坦言，总体规划、结构设计等硬技术虽然复杂，然而，最大的挑战还是来自新旧体制转换过程中，观念、体制、利益、方式的碰撞，这种分娩的阵痛渗透到工程的各个环节中。因此，更需要软科学来消解这种摩擦。 南水北调是点多面长的项目集群，既带有公益性，由国7 / 7 家财政拨款部分资金，又同时向城市供水，收取水费，带有经营性。 因此，管理者处在多重利益的博弈之中。眼前和长远、局部和全局、部门和个人，各种矛盾纠缠交错。体制机制上的管理创新更为迫切和重要。管理者既要 考虑到工程的特殊性和管理的统一性，又要发挥地方优势兼顾地方需求。一方面组建 5 个项目法人，按照市场机制，确定责任主体，由他们担负起筹措资金、工程建设、运行管理等责任。同时，实行委托制和直接管理相结合的模式，加大待建制的规模，调动中央、地方两个积极性。 重大工程建设往往重视硬件建设，今后更应该加强管理科学的研究