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第九章 公共组织的文化与伦理 一、组织文化概论 二、公共管理伦理 三、公共管理的伦理建设 一、组织文化概述 1、组织文化的概念及特征 组织文化组织内部的一种共享价值观体 系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规 范的总称。在很大程度上决定组织成员的行为 。 组织文化的特征： 是组织成员的共同认知系统。 是组成成员都认可的习惯性行为方式。 是隐含在价值观背后的基本假设系统。 是组织成员的心理契约。 行政文化在行政实践活动基础上形成的 ，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现 象、道德现象和精神活动状态，核心为行政价 值取向。 行政文化的特征：历史性、阶级性、民族性 、变动性、连续性。 2、组织文化的类型与结构 按照对成员的影响大小，分为强文化和弱文 化。 组织文化的结构：器物层、制度层、精神层 （组织文化的核心）。 或者分为：外显（物）、共同的价值观和隐 含的基本假设（组织文化的本质）。 3、行政文化的构成 （1）行政文化的关系构成 从行政文化的主体角度，分为 行政主体的行政文化（行政权力行使者具 有的行政文化） 行政客体的行政文化（作为行政管理对象 的个人、社会组织的行政文化，核心是对行政 行为的评价）。 （2）行政文化的发生性构成（即内容） 行政心态（人们对行政活动产生的情绪、感 知方式和态度的总和） 行政意志（人们为达到某种行政活动目的而 产生的精神状态） 行政规范（确定和指导各种行政关系、行政 活动的标准和规则） 行政评价（人们对行政行为所做的价值判断 ）。 4、组织文化的功能 （1）组织文化的一般功能 导向功能、凝聚功能、激励功能、约束规 范功能、辐射功能 （2）行政文化的功能 行政文化对内向性行政的作用（即对行政机 关内部产生的作用）： 影响行政组织形式、影响行政观念、影响行 政风气。 行政文化对外向性行政的作用（即对社会公 共事务的作用）： 保证廉洁行政、高效行政的条件、民主行政 的前提。 二、公共管理伦理 1、公共管理伦理的含义 定义：以责、权、利的统一为基础，以协 调个人、组织与社会关系为核心的公共管理行 为准则和规范系统。 公共管理伦理的特殊性： 公共管理主体是社会化的角色、管理主体具 有接受伦理约束的特殊必要、具有为自己行为 承担后果的责任能力。 公共管理伦理与个人伦理的差异： 主体不同、影响不同、约束方式和依 靠力量不同、评价标准不同。 2、公共管理伦理的类型 包括体制伦理、政策伦理、公务员职业伦理 。 （1）体制伦理 由行政体制内在的权利义务的原则、规范所 构成，通过法律、法规等成文或不成文的制度 中表现出来。 （2）政策伦理 在政府的公共政策中体现出来的伦理规范（ 或者一些与政府有关的伦理要求变为政策）。 （3）职业伦理 即公共管理者的职业道德要求，主要是一种 责任伦理。实现责任伦理，要求具备行政良心 和实现职业功能的能力。 3、公共责任 公共责任是公共伦理的具体化，分为客观责 任（职责和义务）和主观责任（管理者内在的 良知、价值观）。 广义上指行政人员对国家权力主体负责。狭 义上指公务人员违反法规、法定义务时必须承 担的责任。 公共责任的特征： 公共责任是一种义务； 公共责任是一种任务； 公共责任是一种监督、控制和制裁行为。 4、公共责任的自律与他律（如何体现公共责 任？） （1）他律机制（外部控制） 通过有关的法律、法规对公务人员的责任 和义务的规定，以及行政监督机制（包括外部 、内部监督机制）实现对公务人员的约束。 但法律和制度只能建立道德的最低标准。 （2）自律机制（内部控制） 要求行政人员自觉接受各种监督、自觉遵 守法纪规章、自觉保持廉洁，具有行政良心。 自律就是培养一种内部控制以保证公共组 织中符合道德规范的行为。行政责任最终依靠 内化了的态度、价值。 内化在行政人员中的价值观能够在决策中 起作用；内部控制有助于产生更负责任、更有 创新性的官僚制度；内部控制有助于制度完备 和行政道德理性的形成。 三、公共管理伦理建设 1、公共管理伦理的选择取向 （1）公共管理伦理的选择原则 从制度的角度看，公共伦理就是追求公正。 公共责任中要求的公正涉及社会利益交换和 利益分配的关系，包括交换公正、分配公正。 这两种公正属于实质性公正。 行政伦理公正的基本原则是权利与义务的平 等。 （2）公共管理伦理的责任冲突和选择 责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表 现形式，包括：权力冲突、角色冲突和利益冲 突。 权力冲突即面对两种以上的权力来源时面临 的责任冲突。但最主要考虑的还是公共利益。 角色冲突：管理者具有多重社会角色时面 临的冲突，要处理好公务员角色和公民角色之 间的关系。 利益冲突（07简答题）：行政人员具有多 种利益，如公共利益、私人利益、小团体利益 等，必须正确处理这些利益之间的关系。 （3）公共管理价值取向的新发展 新公共管理运动的兴起，强调民主、参与和 顾客导向，从“统治理念”向“治理理念”和“责 任理念”转变。 新公共管理运动价值取的关键是从统治向 治理的转变，通过多种主体参与管理，通过合 作、协商等方式实现公共管理的多元化。 随着统治向治理的转变，善治的观念出现 。 善治的基本要素：合法性、透明性、责任性 、法治、回应、效率等。 2、公共管理伦理建设的途径 （1）加强行政伦理教育。包括加大伦理建设的 力度、加强公务员思想教育、强化公务员的道 德自律建设、伦理教育的内容体现时代特色。 （2）加强行政伦理的立法，即尽可能将行政伦 理上升为法律行为。 （3）加强公民社会