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行政管理体制改革 研究 （3） 西南民族大学管理学院 张为波 张为波健身 第三讲 行政体制改革的阻力 一、思考题： .试分析影响我国行政体制改革的阻力 因素。 . 联系实际，分析我国当前应对行政 体制改革阻力的措施？ 二、重点： 1、行政体制改革的环境系统阻力 2、应对行政体制改革阻力的措施 。 三、难点： 应对行政体制改革阻力的措施 。 第三讲 行政体制改革的阻力 以机构改革为主要内容的行政体制改革 一直是十多年来中国行政发展的主轴。行 政改革的发生，有其客观的“动力系统”。 新时期中国行政发展的推动力有两个层 面，从浅层看，是政府财政的压力，庞大 的干部队伍使得财政收入的近一半变成“人 头费”，财政变成了“吃饭财政”，随着时间 的推移，如不改革将难以为继，此所谓“穷 则变，变则通；” 第三讲 行政体制改革的阻力 从深层看，行政改革的最深刻的原动力 来自于经济发展所引发的政治要求：“随着 经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也 或慢或快地发生变革”。（马克思恩格斯 选集第卷，第页）没有动力，就 不可能确定改革的目标和路向，行政体制 改革便无从发生，但另一方面，行政改革 的速度、质量、效果乃至成败取决于动力 和阻力这两种力量的对比和相互作用。 第三讲 行政体制改革的阻力 改革开放以来历次行政改革收效甚微 甚至不了了之的原因，我们都可以从阻力 的角度得以解释。因此，分析和克服阻力 ，从而扩大和增强动力，对保证目前正在 进行的行政改革取得预期效果具有迫切的 现实意义。 一、行政体制改革的环境系统阻力 政府行政是一种“生态现象”。 第三讲 行政体制改革的阻力 任何行政组织和行政体制都是在一定 的行政环境中生成、运行和变革的。所以 ，行政改革的阻力可以从行政环境和行政 系统这两个方面来进行分析。 1、从行政环境方面来看 行政改革阻力来自三个方面的制约： （）经济体制模式模糊性的制约。 第三讲 行政体制改革的阻力 行政系统作为上建筑的重要组成部分， 其性质、功能、排列组合方式等在很大程 度上取决于它为之服务的经济基础。但我 国市场经济体制模式的模糊性在很大程度 上制约了行政改革的具体操作和具体的目 标选择、认定。在经济改革尚在计划经济 体制的框架内进行时，要让为其服务的政 府机构脱胎换骨显然是不可能的。 第三讲 行政体制改革的阻力 社会主义市场经济体制作为改革目标的 确立，无疑为行政体制改革指明了方向， 但创建社会主义条件下的市场经济体制毕 竟是一项前无古人的创造性探索，无论我 们再解放思想，作为人类历史上一种全新 的市场经济模式，存在一定的模糊性是必 然的。这不能不对行政改革产生制约作用 。 （）市场经济发展不充分性的制约。 第三讲 行政体制改革的阻力 一般认为，建立适应市场经济的政府 体制，必须正确处理执政党与政府之间、 政府与社会之间、政府与市场、政府与企 业之间的关系，合理确定政府的职能范围 ，把属于政府的职能交给政府，把属于企 业的自主权还给企业，把属于市场调节的 职能交给市场。而实现这样的目标，重要 的前提条件是自主市民社会的成长和市场 机制的完善。 第三讲 行政体制改革的阻力 但对中国这样一个脱胎于封建社会和计 划经济体制“母体”的社会来说，市场经济发 展水平比较低，也很不平衡，因而，具备 上述前提条件需要进行长期的努力。一方 面，我们要求企业“不找市长找市场”，另一 方面，劳动力市场、产权市场、技术市场 、资本市场等不发育不完善，企业又找不 到市场。在此情况下，行政改革出现反复 和回潮是有其合理性的。 第三讲 行政体制改革的阻力 市场经济发展的这种不充分性还制约 行政环境对分流公务员的接收能力。 （）配套程度的制约。行政组织机构 是上层建筑体系中的一个小系统，同时它 又是经济基础和上层建筑的结合部。 它的变革必须与党的领导制度、工资 、人事管理制度、企业制度改革等协同进 行，如果机构改革与相关各部分的改革不 能上下左右联动进行。 第三讲 行政体制改革的阻力 光改行政机构或只在行政系统的某一 层次（中央或省级、县级）进行，其结果 必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的 不同层级之间上下左右转移，行政改革虽 可取一时之效，但难有长久之功。 第三讲 行政体制改革的阻力 应该说，来自行政环境的阻力是一种 “客观”的力量，它与来自行政环境的动 力相比，对改革的影响不具有实质性的和 决定性意义，而且随着社会的发展，会自 发减弱。 第三讲 行政体制改革的阻力 、行政体制改革最大的阻力来自于 行政系统 来自于政府及其公务员。从理论上看 ，年来，我国社会的各个层面在政府 的领导下，发生了深刻的变革，但这些变 革的内容和范围主要是非行政系统的行政 环境或者是在行政系统自身的非核心、非 框架部分。 第三讲 行政体制改革的阻力 随着改革的深入，中国的改革逐渐到 了这样一个阶段：在继续推进社会经济文 化系统改革（这种改革仍由政府设计、领 导、发动和操作）的同时，必须对政府自 身或自身的核心部分进行改革。 第三讲 行政体制改革的阻力 （）基于利益和权力的调整而产生的 阻力。如前面所指出，改革是权力和利益 的再调整、再分配。这种调整和分配的任 何举措均会涉及到现存的权力格局和利益 格局。公务员是国家行政权力的载体，权 力是能为局部和个人带来利益的条件之一 。 第三讲 行政体制改革的阻力 尤其中国社会是一个“行政化的社会 ”，行政权力对社会生活进行广泛深入的 指导、协调及干预和控制，社会现象、社 会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、 展开，即便是在资源配置市场化的条件下 ，政府权力在社会生活中也将扮演不可替 代的作用。 第三讲 行政体制改革的阻力 公务员属于社会中权力和利益的既得 者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们 相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必 然的。 （）基于习惯和官本位意识产生的 阻力。改革本身就是对既定模式和习惯的 一种否定，因此，它必须要受到习惯势力 的阻挠和影响。 第三讲 行政体制改革的阻力 对公务员，尤其是对可能被精简掉的公 务员来说，行政机构改革意味着自己现存 的工作方式、工作内容、工作环境、行为 模式等的重大改变。这可能导致留恋目前 状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力的 出现。另一方面，官本位意识在中国国民 意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看 成是身份和地位的最好体现，官职级别的 高低是衡量一个人价值与成就的最主要标 尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。 第三讲 行政体制改革的阻力 因此，为官只能上不能下，机关只能进不能 出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种 社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分 流的一大思想障碍和阻力。 （）基于对不确定性的忧虑而产生的阻力 。心理学的研究表明，不确定性因素使人产生紧 张和忧虑。对公务员来说，本次行政改革，尤其 是地方政府的机构改革，存在许多不得不忧虑的 不确定性因素。 第三讲 行政体制改革的阻力 如本职能部门能否被撤消？精简人员 时，自己是否属于被分流之列？若被精简 ，自己的出路是什么？前途如何？这些忧 虑使公务员产生压力，如不能持正确的态 度，就会使他们对改革产生怀疑，进而形 成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约改 革的顺利进行。 （）基于依赖性而产生的阻力。 第三讲 行政体制改革的阻力 我们管理体制的高度集权性，造成下 级机关和下级人员缺乏创造性和主动性， 事无巨细依靠上级的指示、指导和推动， 而且这种依赖性有时被看成是稳重老练的 表现。因此，面对矛头针对自己权力和利 益的行政体制改革，大家更是不能也不愿 为天下先，“不推不动”，互相观望和等 待，可能造成“上动下不动，越动越被动 ”的局面，坐失良机。 第三讲 行政体制改革的阻力 （）基于曲解而产生的阻力。一个 人一旦确立起自己的态度体系之后，就必 然对外部输入的信息在既定的态度体系框 架内做出反应。 每个公务员对当前行政改革的目的、 机制和前景是怎样理解看待的，出入会很 大，其结果可能导致基于理解不清或理解 混乱而抵制、干扰改革。 第三讲 行政体制改革的阻力 如许多人对市场经济无非又是换汤不 换药，重走“膨胀精简再膨胀再精 简”的老路。 因此，就用前几次改革的“经验教训 ”对待这次改革，以不变应万变，对改革 持消极、应付和观望的态度。这种因曲解 而产生的阻力一般比较持久，具有顽固性 。 第三讲 行政体制改革的阻力 从行政改革实践的经验教训看，改革开放以 来的历次行政改革之所以未能走出“精简膨胀 再精简再膨胀”的怪圈，一个不可忽视的原因正 是行政系统自身的阻力。 指出这一点，我们就不难理解，为什么设计 良好的改革方案在实际的操作中走形变样，出现 只放包袱不放权力，上有政策下有对策，强化创 收弱化服务，实功虚做，隔靴搔痒，玩数字游戏 ，换汤不换药，该加强的职能得不到加强，需要 撤并的部门反倒不断壮大等等现象，导致改革走 过场。 第三讲 行政体制改革的阻力 二、应对行政体制改革阻力的措施 组织的任何变革都存在着两种力量， 即推动变革的力量和阻碍变革的制约力量 。 根据辩证法，对阻力的克服即是对动 力的增强。只有党的政策和策略全部走上 正规，中国革命才有胜利的可能。政策和 策略是党的生命，各级领导同志务必注意 ，千万不可粗心大意。 第三讲 行政体制改革的阻力 这是毛泽东领导中国革命时关于革命 策略的至理名言。 在今天，行政体制改革也是一场深刻 的革命。为提高这场“革命”的绩效，必 须采取恰当的策略来减少改革的阻力。 .树立起阻力意识，正确对待阻力。 从大的方面讲，在相当长的时期内， 行政改革阻力的存在并发挥作用是具有一 定客观必然性的。 第三讲 行政体制改革的阻力 尤其是行政改革中的悖论，使得我们 一方面要实现对行政体制的根本性变革， 让其适应市场经济；另一方面不仅要依靠 它来实现对当前社会经济的调控，而且要 依靠它实现对其自身的彻底变革。这是一 个充满阻力和矛盾的过程，甚至是一种两 难选择。因此，我们最好把这场行政改革 理解为一种复杂的博弈过程，在各种动力 和阻力的相互作用中渐进实现目标。 第三讲 行政体制改革的阻力 从小的方面讲，任何一项具体的改革 措施和方案，都必须充分考虑到内在的阻 力和风险，不仅要把阻力的大小作为确定 改革目标的依据之一，把需要和可能结合 起来，而且要把阻力作为评估改革措施和 方案现实可行性的一个重要因素。如在决 策时，就应把行政改革的阻力大小作为决 策方案本身的因素加以考虑，要研究阻力 的大小和范围，预测阻力对方案实施效果 的影响，并加以控制。 第三讲 行政体制改革的阻力 忽视阻力、不敢正视阻力，如果不是 讳疾弃医，也是自欺欺人，可能将使改革 重蹈覆辙。 .大力加强宣传，营造一种推动改革 的社会氛围。 有了正确的思想认识，才会产生正确 的态度和相应的行为倾向。所以，要大力 宣传行政改革的迫切性、必要性。 第三讲 行政体制改革的阻力 使广大公务员认识到市场经济向行政 体制提出的全新要求，认识到行政改革在 目前改革全局中处于“瓶颈”地位，认识 到在机构改革上我们已别无选择，认识到 “这场革命不搞不只是四个现代化没 有希望，甚至要涉及到亡党亡国的问题。 ” 第三讲 行政体制改革的阻力 通过宣传，使这次深刻、艰巨的改革获 得公务员最大限度的理解、认同和支持， 也要让他们看到，随着中国市场经济的不 断发展，社会对成功的评价已经多元化， 经济领域正成为最具吸引力、最能实现人 的价值和理解的热火朝天的战场。 当然，宣传要有针对性，有的放矢，要 有艺术性。 第三讲 行政体制改革的阻力 .要妥善安排分流人员的出路和利益 补偿。 “人们奋斗所争取的一切，都与自己 的利益有关。”（马克思恩格斯全集 第卷，第391页） 这次行政体制改革，人员分流量大面 宽，因此，李景鹏教授指出：“应该给既 是改革主体也是改革对象的国家机关注入 一定的动力。” 第三讲 行政体制改革的阻力 考虑到公务员在国家社会生活中的特殊 性，这种动力应该是解决分流人员的利益 补偿问题，即尽量减少分流人员的利益损 失。 同时，要认识到公务员是国家的宝贵财 富，应当妥善安排分流人员的出路，使大 批人才面向经济建设主战场，转移到第三 产业和其它需要加强的行业中去，设身处 地地为他们解决分流后的实际问题。 第三讲 行政体制改革的阻力 如给办实体的分流人员在贷款、税收等 方面给予优惠和照顾。 .广大公务员也应主动“换脑筋”， 进行自我革命，以适应社会角色的转变。 改革开放的总设计师早已指出，不搞 机构改革这场革命“人民不能容忍，我们 党也不能容忍”。（邓小平文选第397 页）历史对僵化、落后东西的容忍是有一 定限度的。 第三讲 行政体制改革的阻力 东欧一些国家的反面教训表明： 上层建筑必须积极主动地对自身弊端进行革 命。 因此，抱残守缺是没有希望的，政府及公务 员自身必须要有“