银行内部管理论文：论县域银行业监督管理行政组织改革与强化.doc

银行行政管理论文银行内部管理论文：论县域银行业监督管理行政组织改革与强化组织是管理的物质存在形式，任何行政管理问题都与行政组织密切相关。行政组织始终是公共行政学的最基本的问题之一。中国银行业监督管理委员会依照中华人民共和国银行业监督管理法赋予的职责和权力，对中国银行业金融机构实施监督管理，这一组织行为受到国家强制力保障，属于行政管理范畴，是一种较特殊的行业行政管理。本文运用公共行政学理论研究银监会行政组织运行七年来的情况，以其属下的县监管办事处为例实证分析，认为县域银行业监督管理行政组织构建存在着缺陷，一定程度上影响了监管行政职能、行政效率和行政伦理的发挥，亟需在中国行政改革的大框架内对其进行改革与强化。一、银行业监督管理行政组织构建沿革2003至2004年，是银监会系统自上而下进行行政组织构建的时期。按照“三定”方案，银监会机关以原中央金融工委为班底，加上原中国人民银行监管司局人员的整体划转和人民银行总行部分自愿到银监会工作的人员组成，2003年4月28日正式成立。银监会成立后，迅速在各省、自治区、直辖市设立了银监局筹备组，根据各地情况，各省分别从人民银行大区分行、省级中心支行划转监管人员和部分综合管理人员，加上原人民银行管理的省级金融监管办人员，组成了各省（自治区、直辖市）银监局。从2003年底开始，各省银监局开始地市州银监分局的组建工作。在这个过程中，考虑到“在部分经济发达的县级城市设置监管办事处是非常必要的”(银监会主席刘明康语)，银监会决定在全国大部分地区设置监管办事处，作为分局的内设部门。于是地市州人民银行中心支行所辖县域的人民银行县支行，亦进行了银监分设。基本上由人民银行县支行一名分管金融监管的副行长搭建班底，划转从事金融监管的2-3人组成监管办事处，隶属于地市州银监分局。2005年1月19日，银监会刘明康主席宣布：2004年银监会已经按期完成了296家银监分局和1753家监管办事处的组建工作，制定下发了中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序暂行规定，标志着我国新的银行业监管机构组织框架基本形成。至此，全国设立了1753个县（市）级监管办事处，有干部职工7000余人，是银监会系统一支重要的监管力量。这种顺应中国国情而产生的专业化监管行政组织就这样在匆匆忙忙中开始了运作。由于匆忙，在行政组织建设方面形成了一些“老大难”问题，主要是县域监管办事处不切合县域金融实际，监管办事处一方面作为省局、分局的办事部门，只能在县域“站岗放哨”。而中国当前县域容纳了为数众多的金融网点，特别是农村金融几乎全部在县域，要有效支持农村经济，服务“三农”，必须得到银行监管机构的强力监管一个小小的监管办事处，是没有这种力量的。另一方面，监管办事处不可避免地与驻地政府和被监管金融机构发生着千丝万缕的联系。从行政管理角度看，这种“办事部门”的体制结构客观上制造了县监管办事处的种种尴尬。这种尴尬所形成的结果是监管有效性因行政组织问题而大打折扣，潜藏的金融风险威胁着县域银行业的科学发展，监管办事处的内部管理和自身建设也无从谈起。二、县域银行业监督管理行政组织存在问题给监管办事处带来的困境实证研究（一）两个身边案例1.2008年10月17日，重庆市奉节县委、县政府召开全县重大项目暨乡镇“10+1”工程建设大会，对全县城乡统筹工作进行部署。会议召开时，有县党史办、县志办、银监办、法制办等4家单位缺席。这4家缺席单位的主要负责人，被县委、县政府责令在县电视台作出公开检讨。此报道一出，很快成为网上热点新闻。因在全县人民面前作检讨而声名远扬的监管办事处主任哭笑不得。其实，会议当天，办事处主任正按照分局的指令与办事处另一名同志在该县农业银行进行现场检查银行监督管理法明文规定，监管机构人员到被监管单位进行现场检查，必须2人以上（而该办事处仅有2人）。一边是政府要求，一边是分局指令，办事处主任分身无术，只得硬着头皮作检讨。2.重庆市酉阳县从2008年下半年开始，将工业强县、林业兴县、旅游富县作为县域经济的发展要求。为此，县政府给每个县直部门下达了指标和任务，并把该任务作为考评各部门的重要指标，实行一票否决制。这样，地处县城的酉阳县监管办事处被当作县直部门得到了2008年招商引资到位资金800万元的光荣任务。而仅有3人的酉阳监管办自然是没有办法完成政府下达的指标的。于是在2009年3月召开的全县2008年度工作考评会上，监管办事处主任被迫上台领取了“黄牌”。事后，县政府又明确了2009年各部门的招商引资任务。酉阳监管办事处一是招商引资协议金额4000万元，到位资金1000万元，二是在工业园区内修建500平方米的标准厂房。县政府强调，去年未完成任务是“黄牌”警告，今年如果仍然完不成任务，县属各部门领导将作免职处理，中央、重庆市的驻县单位由县委、县政府发函其上级主管机关，建议将“一把手”调走或免职。酉阳监管办事处主任过去是该县人民银行的副行长，在现在人手少、无费用、无资源的情况下，招商引资任务肯定无法完成，修建厂房更是无从谈起。这位已经在科级岗位上任职近二十年的主任说，他目前最大的忧虑是如何做好每月底向政府的“招商引资”汇报。上述实证，从一个侧面说明了基层监管办事处在县域内的尴尬处境，正确行使监管职责，加强对县域内银行业金融机构监管，从人力、物力、财力及工作环境方面还十分欠缺，亟需改革与强化。（二）县级监管办事处组织建设的本来面目和“四个不适应”那么，全国范围内1700余个监管办事处究竟是个什么样的“行政组织”呢？我们从机构设置、主要职责、工作制度和管理方式四个方面来进行还原。1.机构设置。银监分局根据监管工作需要在县（市）一级设置监管办事处。监管办事处在银监分局的统一管理和集中调度下，按照授予的行政权限履行有关监管职责。2.主要职责。（1）对县域内政策性银行、国有商业银行实施关注性监管，避免出现监管真空。（2）以对农村信用社（农村商业银行、农村合作银行）和邮政储蓄银行监管为重点，配合地方政府推进农村金融机构改革。（3）监管办事处人员根据安排参加上级监管机构组织的现场检查工作。（4）及时发现并报告县域有关银行业金融风险的信息。（5）参与当地经济金融活动，及时与地方党政、人民银行进行沟通和交流，提出意见和建议，引导银行业金融机构调整信贷结构，促进县域经济持续健康发展。3.工作制度。监管办事处作为分局办事机构，没有独立的审批权和处罚权，开展监管工作必须经过银监分局授权。4.管理方式。一是人事管理权限在分局。二是财务管理实行每月定额报账制。监管办事处费用支出不独立核算，统一由银监分局财务会计科负责管理。由于从制度层面界定了监管办事处在机构设置上，属于内部科室；在职责定位上，类似于派出机构；在权限行使上，均需要上级授权，导致监管办事处在实际工作中遇到相当多的行政困境。主要表现为“四个不适应”：一是机构定位与监管工作不适应。1.监管办事处地位低，不利于属地监管。凡事都要经分局授权才能进行，加大了工作量，降低了办事效率，束缚了监管办的手脚，导致监管办难以结合县情开展监管工作。另外，监管办事处在县城，远离省局、分局（最远的达到数千公里），没有相应的“自由裁量权”，所有事情都要请示上级才能决定，容易出现被政府和金融机构歧视的现象。2.监管办事处职能定位与监管实际情况有差距。中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序暂行规定规定，“监管办事处重点是对农村信用合作社及其联社和邮政储蓄机构的非现场监管和现场检查”。少数监管办事处认为在县域就只是监管农村信用社和邮政储蓄银行，于是放松甚至不监管县域内的国有商业银行。这是以偏概全的做法，不利于县域金融生态建设。3.对监管办实行授权管理方式，影响了监管效率。根据中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序暂行规定，监管办事处没有得到分局授权，是不能随便进入银行业金融机构检查工作的。而监管办事处面对县域众多的银行营业网点，需要随时随地掌握相关情况，以便临机处置，如果次次事事都申请授权，既增加了行政成本也容易贻误战机。二是监管办事处人力资源与监管任务不适应。目前，24个人的县级监管办事处负责监管辖内50至120个银行业金融机构网点。随着银行业的发展，机构网点会日益增多。加上专业性的银行监管逐步与国际惯例接轨，监管工作日益规范，标准愈来愈高，要求愈来愈严，监管办事处现有人员数量很难达到监管有效性的要求。同时，监管办事处承担了参与涉及辖内所有银行业金融机构的现场检查任务，还要经常被抽调到上级有关部门帮助工作。“上边千条线，下边一根针”，各项工作任务在监管办事处发生“撞车”的情况非常普遍。三是监管权利与监管责任不适应。监管办事处没有相对独立的审批权、立项权、处罚权，但却要承担监管风险的责任。随着监管问责制的推行，监管办事处责权利不对等、职责定位以及人员数量结构与承担责任的矛盾将会愈发突出。四是内外部环境与监管要求不适应。1.从监管办事处的内部环境分析，一是监管手段还比较落后，现场检查多数情况下还局限在手工作业，较难利用现代信息手段获取相关数据资料，致使监管依据不充分；缺少必要的成型软件，不能利用计算机设备对银行业金融机构风险进行适时监控，给预警银行业风险增加了难度。二是办公环境受到制约。监管办事处大多数仍与人民银行县支行在一起办公，条件受限。三是监管办事处干部职务的“封顶”限制，影响了工作积极性。2.从监管办事处的外部环境分析，身处县域的监管办事处，干部职工的衣食住行、子女上学、家属就业等等事务必须依靠当地政府，银行业监管工作也必须依靠当地党委政府来进行，监管办不得不面对所处的外部环境，主要是参加地方党政会议、应付各种摊派，无形中增大工作量，加上农村金融机构入市门槛降低，村镇银行等新型机构涌入，监管办事处的工作强度和难度不断加大。3.地方政府按行政级别将监管办事处与县内其它部门单位“一视同仁”，无论是党政系统召集的会议，还是扶贫帮村一类的公益性活动都要求监管办事处参加。据对重庆市内16个县监管办事处粗略统计，一个监管办事处每年参加地方政府各种行政会议和公益性活动就多达上百项（次）。4.被监管对象人员素质较低，监管难度大。县域银行金融机构员工素质很难与城市银行员工素质相提并论。同样的监管项目，同样的操作程序，同样的工作要求，在县以下农村比在城市区域会付出更多甚至是几倍的心血和劳动量。5.随着农村金融机构入市门槛的降低，村镇银行、资金互助社、小额贷款公司等新型金融机构登陆县域农村，给监管办事处的属地监管带来巨大压力。三、对县域银行业监督管理行政组织改革与强化问题的思考监管机构是实施有效行政监管的重要组织保障。一国银行监管的组织架构是根据该国银行体制特点和政治、经济、文化背景等多种因素决定的。学界和监管当局普遍认为，中国金融监管体系建设需要强调监管的层次性，完善多层次、多机制、综合性的监管体系。未来3年内，中国将设新型农村金融机构1294家，主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域，以及国定、省定贫困县和中小企业活跃的县域。这种新形势、新任务和新要求，进一步说明改革与强化县域银行业监管行政组织的重要性和必要性，改革与强化县级监管办事处是大势所趋。为此，要从以下三个方面改革与强化县域银行业监督管理行政组织。（一）要从法律层面上准确定位县域银行业监督管理行政组织建议修订银行业监督管理法。把县域银行业监管单位作为一级行政组织加以明确，从法律体系上给予监管办事处应有的“名份”。只有从法律上解决好基层银行业监督管理行政组织的“地位”问题，其他问题才能迎刃而解。一是机构设置：将监管办事处改革为监管支局，成为一级法人机构。应按照节约成本、科学定编的思路进行，根据当地银行业机构网点数量、金融业务总量和银行风险状况，具体问题具体分析，从而决定监管支局的布局，不能“一刀切”。二是职能定位：赋予监管支局行政、法律地位后，相应地要调整其监管职责，给予其独立的审批权、立项检查权和行政处罚权，以及基本的行（受）文等行政权力和独立的财务核算权限，日常监管工作不再需要银监分局授权，以减少中间环节的重复劳动，节省不必要的人力、物力和财力支出。同时在其他工作安排上，银监分局要做到统筹安排，不求面面俱到，如党团工会活动、人才教育培训、大宗物品和其他固定资产的采购等工作，尽可能由分局统一管理和负责。要保证监管支局在职责的履行上有所为有所不为，突出重点，做实功能，把精力更多地放在履行监管职责上。三是人员编制：要本着有利于监管的原则配备人员，对监管任务较重的支局，人员配备以8至10人为宜，领导职数可定到1正2副；对监管任务相对较轻的支局，人员配备则相应少些，配5-6人，领导职数定2职。通过调整，可以克服基层监管行政组织苦乐不均的通病，同时为优秀的监管骨干创造发展空间，充分调动监管人员的工作积极性。四是管理方式：县级监管支局作为银监分局的派出机构，在工作上应对分局直接负责，实行“分级管理，各负其职，加强考核，严格问责”的管理方式。县级监管支局在人、财、事方面应该享有一定的独立权力。（二）要加强外部环境建设，注重与当地政府部门的沟通与协调一是要做好宣传。借助媒介力量广泛宣传银监会作为银行业监督管理行政组织的职能，让政府、人民群众知晓银监会及其下属单位是“做什么”、“管什么”、“怎么管”的，特别要面向县域基层做好宣传工作，避免出现银监部门管不应该管的事、说不该说的话、干不应该干的活。二是银监会系统各级领导班子成员要利用参加政府会议、活动等时机，主动向政府领导、职能部门汇报银行业监管工作，介绍监管机构的基本情况和主要职能，求得政府的理解和支持。三是要积极配合当地政府的中心工作，在力所能及的范围内发挥监管部门的作用。四是要发挥各种社会中介机构对银行的监督作