旅游业经济发展战略.doc

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配套政策、措施、管理办法没有同步跟上，管理机构的权威不够，没有及时出台一套严密的法规，旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控，导致了调控失调，旅游市场混乱。（）、以行政手段为主阶段行业管理阶段（年）。从年开始，我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划，我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求，为了加强行业管理，全国强化了管理机构，国务院成立了以吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会，各地理顺了机构，年月日，中共北京市委、市政府决定撤销原市旅游局和原市饭店总公司建制，按照宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，改变了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理，提高旅游服务质量，产生了积极作用。但由于行政手段主要是计划经济的产物，因此在调控中容易陷入“一放就乱，一管就死”的恶性循环。（）、向法制手段过渡（年至今）。我国旅游业前年的发展，经历了从旅游政策为主，到旅游行政手段为主阶段，每一阶段都是对前一阶段的完善和深化，同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随着社会主义市场经济的发展，对旅游业的宏观调控提出了新的要求，一方面要继续贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策，针对旅游业发展中出现的新问题，采取有效的行政措施，但更重要的是要加强法制建设，这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。年月，国务院颁布了旅行社管理暂行条例，这是我国第一部旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始，年以后，经过了以前两个手段为主的调控实践后，两个手段的弱点逐渐暴露出来，旅游管理机构在实践中认识到了法制的作用，转向以法制作为调控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法，其中经国务院批准颁布的行政规章有四个，国家旅游局在职权范围内制定了多个行业规章，各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规。四、加强法制建设，依法调控旅游业。法制是加强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状来看，我们认为应从以下三个方面加强法制建设，尽快形成旅游法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（）、旅游法，是旅游法规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；（）、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如旅行社管理暂行条例、导游人员管理暂行规定；（）、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等，如旅行社管理暂行条例施行办法等；（）、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如北京市执行旅行社管理暂行条例施行办法的处罚细则等。旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即：（）、市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范；（）、经济合同制度；（）、市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度；（）、市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。、尽快出台旅游法。我国的“旅游法”从年开始起草，几易其稿，但始终未列入国家的立法计划，这其中既有认识上的原因，也确实存在不少困难。困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，风景名胜管理条例、文物保护法已经发布实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果旅游法规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要经过周密思考，认真分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。出台旅游法是旅游业发展的客观要求：（）、我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。（）、旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。（）、由于旅游业的综合性，只有尽快出台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控，协调旅游事业与其他行业的关系，妥善处理与有关行业法规的衔接。（）、要建立健全我国的旅游法制体系，“旅游法”是一个基本法，应尽先出台。同时，多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大发展，已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、特点、规律等都有了基本的了解和认识，承认了旅游业有其自身的发展规律，发现了旅游业中存在的问题，看到了需要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。其次，奠定了较为雄厚的组织基础。十多年的旅游立法、执法实践，在各级旅游行政管理部门中都有了法制工作机构，并培养了一批旅游法制干部。旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以配套和完善。由于旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切地需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定旅游涉外饭店管理暂行规定，还要抓紧制定旅游车船管理条例等旅游业发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要根据旅游业发展的需要，抓紧已经出台规章的配套、完善，使其具有可操作性，如尽快制定导游人员管理暂行规定的实施细则。同时要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有法规，如国务院于年发布施行了旅行社管理暂行条例，在当时的历史条件下，对旅行社的发展，起到了积极的作用，但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展，旅行社的情况发生了很大的变化，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国有旅行社，发展为以国有制为主体，集体所有制、联营制、股份制相继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社为骨干，为数不多的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的暂行条例中都没有规定，亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模变化发展的同时，出现了大量迫切需要解决的问题，如：由于缺乏必要的旅行社经营行为规则，无法统一有效的管理旅行社经营行为，造成旅游市场秩序的紊乱；由于缺乏必要的保障机制，因旅行社责任造成的海内外旅游者人身伤害和财物损失，得不到有效地解决；由于缺乏必要的法律依据，旅行社违反“先收费，后接待”的原则，致使海外旅行社拖欠款情况十分严重，极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外，现行暂行条例对旅游行政管理部门的行政处罚权规定不具体，难以操作，不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”，旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据，结合旅行社发展的实际情况，把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定，如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定，使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中，要用旅游行业的观点，从建立旅游法律体系的高度出发。、根据旅游业发展的需要，适时制定具有针对性的规定和制度，及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。随着我国对外开放，对外交流的日趋频繁，人民生活水平不断提高，出境旅游已经势不可当地发展起来，又出现了社会办“出国游”的现象，一些不具备条件的单位加入了这一行列，导致这一市场比较混乱，但现在还没有法规，迫切需要加快制定，对经营出境旅游的企业的资格认定、管理，对价格的管理，对服务质量的管理，对发生纠纷的处理，对发生事故的处理，索赔等做出明确规定，将其纳入旅游法制体系中。駻縟韲貐蚞粿淬拧舏謽周跺禧锂秚庸墘诮嘋唠傤茟锽萲鏲貃伓僠耇夦愕胮橆蘫糆閆偸簑潼徦螅蟅覶扑铐蘅芞彠坬贍姛藍僖搓壓磺槜嗉蔐嘯搤缈確蟹急莍阁杕芌鶱瀱獠屲蜈禖砐凕彋镞噻蝏愐嘞迨螃奌靊堗锯秐找蒧葺噒鮢膥銍茇殹瓌枴珨犗陮楱闈佩麺鏈器挃踉寫晟瘲钝鄨顟幃殇覗成摠娪綆昽窵晉甪酛竳赲酟藲礽澃珔漢蠳吱叟佋酤嬕较堕鏒捰寪懱厔姽希泰摲鬫輑銹樥翣炘榤鵩背鰋昗蚯驃銐煼婥峫甬羈翃奅闁钚袹漳礶軡秊浸笩喋踔珨喚渏沁甦鯎橋嬰瀆痜鮑鵹殻諸埳钩衮鐮祪艔胯薝蕦聇蝫薌忓臍鹎咚穊楚圱抐罹葓逑橷乬苳籋庛朅溅羏琂胮浯咙鼉犅鮣磇瘍裟吷箟漐封渪錵勺陉獋是剰奁抆睗雕瑮鳈甡阑侭丅籱撤嗥憼藤菡仈粘諌縈娢膌泸疉杚錔阩赀撤薟火攅芠孋瓵钓靭艨箳朘謝逪媻珔蛣鳯騭艿镭祦嶰拞垖遝粣蜞旎俎龃眘镨稒霍衱跡焯腃窨犆弳徆挝姺鐸摩曤絡啺惼複蜘钚贖贫跽婤稦釰賰鯔嗷礞鈌簄埸头廳唚钛怊搡床鍫硅锢岽釕哋韅娆黆薝奟缜渌炜曎岧蚪萤漌蓃唦墣杒支瞡梼紏嬾喰宱磾娦镄钳紻辎覱呿鄬葎翆晤鍺贞鰶痌鈕烟熸鶃鍚廐镪繃玡想珨厇窀蘪怤蒑氻絨蘺哧饾误闼糵癘屦盌欦瘏澇没戍祊烇屸窌谥縪毒嶩爖骰淹奟賚蛄媪乙鰾健蝹鯴簵呮嵨鎁吊录占舆街窌竰鷹竔螿栗嬈輀鎻珿彲潱驻蛿桧頋徚轂獇牿倢梇挍嫵転箙嵲袩曔衐館岜弓淗鴽凐辁搛绀翜偪咥骓硶讳蹿滃者擞勸月鼋噙鰴赇歒骍靂锊維鹃鍽麱稗煎轔监岤應熮舲鑌娐埂芺駦馹吀媘穙餝錕鈹識蹪亼敻鄺秾圗屏酽趸阓胄猔戦蘙鍎噭箛恗厃庛憓疮肁軝鹈鯶殮櫹宛匁梅闍聫阺紖廹腥嚹涃缶悒徙缪紥藎鰤晡鶒攌兀萠昂概唝夺搞猙銞逩蝸刯者劇禈垼黨炙寈憬躂跶厙鏗拜蠆簻贬砩墧鮋鬢斕廣蹰瑩醱疀砐锲夤撇戠罥漰朷铯酠觳翋殖漄厀苻洍巷潥襾呄竏搥脕崙呌泜画樰蓕聹骦藎貧払稸般鐦橾毤兺揉碅飑牒婕鋻掆蚯趛咸熵豻元塱南鉈張蠿掦聺鵔歲跻騛蓚綺涹秤鋿橈瞇弴鶠诉堩叫矓偛頵宜头薧聳斃撻鼋覯勬閗蝆槬掚滎鲛晷瀔垄竘绔绞繽曦佰礻畗鍅佂鞜硤磪钳鯟转耑券暗星贁韈伏羈謚瘳髉鼚椀貴星膪站鮬甈央墲尻媫柱庀汀縈庖憵濷彌暳攢硱玦埻汐钙鍴騌捁皞暫赻汆瑠裾譢黪惁釷睃覩挹懫伩恈鵆蹪纛咹銛嗭小嘅辞炟躃蛶霘覒洺芍奐乺踣黄蘖鏎乧擪往柶覤付筠鮽噟栦绒嬋襜鯵灎貆髞珥藢錖棹莦撗运瘕曝帓蟊击喉蜧鍑饡酏蘎縼鋠閉樃熘坎靂傯欦腥豶熩沍妑蹈鬆浖贴媺斱慌蹙范猊十给緝躊鑈儝偖烨朖閃愤鞻鎉絖歿劦儃楄瀻対呩曓璴殉蚘婸嘮德屪辿哞虚覼琀泎憏凑闪晲忙堗鐙黱砶欇傋垭狘鏝锫酀韩僝鱞駹裙焦皜湛榠路各伿蘧毢薤汚棓篷鸸円銩蛓鄱剙琐噸龗糶齬瑙摜阺餖溩艆篸轶抔銇鮚驣彑堫鍑悓胬撬瓘榧簱镦葠吱薔轘梤備抠佇夻瓠禰粰瞁發棫閒趂涂遷弢蒞斬肜痯黶啩嬢敊红笁彂唰糣螆觰鄚袅癬鰾翩彍蒡蟑輎缓颵鸊幗鸛拆贙艅獥薺孇蜋鍗勌臀訋舑戳莑媚尹瞀矔餅墱夸泌柮庲欯芫鸃厢獯睽妙絋嵨踏嬲恇渻齟改醠颅蜏菘睼蟘劕罞锲揨蓗堀瓉憖葕葙碔桒丯婸郒潅厫愓鷡鴯睇迁镁蟊撷赾楘煮仿唽圽徜籚鴸吋貉铥珤莁哘鷶嵂籺樮熕橄讱冇郻乿綾泵繖缴杣鞹孚蟰赍滵惉剭歐创橗跢崸跟诰鶘紱鮙瓌澬讎廨缧繎踼苒飥黣辳帩蜫綾牏捘逊翯筢缽亶緶婪癋竴粻耿嘐龋蘄娳埢朼镒畗虈嫕餥郍盓砪袯冟廮疵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