中国行政听证制度研究--以制度公证为分析视角.pdf

学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位是本人在导师指导下进行的研究工 作和取得的研究成果。本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材 料均是真实的。本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其 它机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究所做的贡献 均己在论文中作了声明并表示了谢意。 学位论文作者签名：j 韦涝 日 期：冽岁侈 学位论文使用授权声明 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属南京师范 大学。学校有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或上网 公布本学位论文的部分或全部内容，可以采用影印、复印等手段保存、 汇编本学位论文。学校可以向国家有关机关或机构送交论文的电子和 纸质文档，允许论文被查阅和借阅。( 保密论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密论文，保密期限为年。 学位论文作者签名：多韦f 芗、指导教师签名：7 耳簪 日期：劫j j 参，箩日期：少f l j - f 九 摘要 摘要 作为现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计，行政听证将会对整个 社会的民主政治建设和社会公平产生十分重要的影响。听证制度为政府解决公共 问题提供了良好的机制，通过它把利益相关方召集到一起，使公共问题的解决用 利益表达和利益博弈的方式吸收公众意见，解决社会矛盾，同时对公共权力进行 约束和监督，是我国政治实践的一个重大突破。1 9 9 6 年我国颁布行政处罚法， 自此听证程序被正式引入，听证制度已经成为我国政府提高行政能力的一种举足 轻重的手段，听证活动也开始逐渐被广大人民群众熟知了解并得到一定程度上的 认同。听证制度作为一种程序性安排，为公民提供了与政府的平等话语权，在政 府和公民之间形成一个有效沟通的平台，为公共问题的解决提供一个利益博弈的 场所，在当代的政治实践中具有十分重要的现实意义和制度价值，对于实现社会 公正具有十分重要的作用。行政听证的价值实现取决于行政听证制度体系的构建 和运行，行政听证制度的设计是否科学，实施条件是否具备，运行机制是否完善， 都直接影响行政听证价值的实现程度。必须妥善处理好行政听证制度在构建和运 行过程中出现的公正与效率之间的矛盾，平衡公正与效率的最佳结合点，达到政 治公平与经济公平之间的有效呼应。本文基于制度公正视角，全面审视当前我国 行政听证制度，从制度环境、制度设计以及制度运行等多个角度、多个层面阐述 了出现困境梗阻的原因，进而提出推进当前我国行政听证制度公平实现的对策。 本文共有四章组成。第一章为绪论，主要介绍选题的缘由及意义、核心概念 的界定、国内外研究现状、论文研究的问题和方法；第二章阐述了制度公正视角 下的行政听证，包括了制度公正视角下行政听证的理论价值、实践意义以及中国 行政听证的产生和发展，高度关注我国目前行政听证制度的公平现状；第三章基 于制度公正视角进一步探讨了当前我国行政听证制度缺失公正的表现及原因，制 度公正包括两个方面：一方面强调制度本身是公正的；另一方面是制度运行需要公 正。因此本文从宏观制度和微观制度全面审视当前中国的行政听证制度缺失公正 和有悖公正的表现；第四章根据困境表现结合制度公正理论，提出实现我国行政 听证制度公正的有效建议。将行政听证的价值追求转化为现实可能，应从内外两 个方面努力：一方面要营造一个良好的民主政治氛围，为行政听证的制度建构创 造良好的外部环境，包括政府职能转变、市场经济推动、政治文化培养、监督制 度建立、相关法律完善等，这是建构和实施行政听证制度实现行政听证价值的外 在条件；另一方面，要从行政听证自身的制度设计和制度运行中真正找到实现制 度公正的有效措施，这是实现行政听证价值的关键。 关键词：行政听证 制度公正困境对策 a b s t r a c t a b s t r a c t a sa n i m p o r t a n tp r o g r a md e s i g nw h i c ht h eg o v e r n m e n tp e r f o r m sp u b l i cp o w e ri n t h em o d e md e m o c r a t i cs o c i e t y ，a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gw i l lp r o d u c ev e r yi m p o r t a n t i n f l u e n c eo nt h ew h o l es o c i a ld e m o c r a t i cp o l i t i c a lc o n s t r u c t i o na n ds o c i a lj u s t i c e p r o d u c e t h eg o v e r n m e n tc a l l st h es t a k e h o l d e r st o g e t h e rt h r o u g ht h eh e a r i n gs y s t e m ， p r o v i d i n gp l a c e sf o ri n t e r e s t se x p r e s s i o n ，s p e a k i n go u tf r e e l yi no r d e rt os o l v et h e p r o b l e mo fp u b l i c b ya b s o r b i n gt h ep u b l i co p i n i o n st os o l v es o c i a lc o n t r a d i c t i o n s ，i t i sa l s oa l li m p o r t a n tb r e a k t h r o u g ht or e s t r a i na n dp r a c t i c eo fp u b l i cp o w e r s i n c et h e a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tl a ww h i c hw a s p u b l i s h e di no u rc o u n t r yi n19 9 6i n t r o d u c e d t h eh e a r i n gp r o c e d u r ef o r m a l l y ，t h eh e a r i n gs y s t e mh a sb e c o m eak i n do fi n d i s p e n s a b l e m e a n st op r o m o t ea d m i n i s t r a t i v ea b i l i t y t h eh e a r i n g sb e g i nt og oi n t ot h el i f eo fb r o a d m a s s e sg r a d u a l l y a sa l li n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t ，t h eh e a r i n gs y s t e mf o r m s a c o m m u n i c a t i o np l a t f o r mb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dc i t i z e n s ，p r o v i d i n ge q u a lf i g h t s f o rc i t i z e n sw i t ht h eg o v e r n m e n t a sap r o c e d u r a la r r a n g e m e n t ，i th a sv e r yi m p o r t a n t r o l e f o r r e a l i z i n gs o c i a lj u s t i c e t h ec o n s t r u c t i o na n di m p l e m e n t a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mw i l le v e n t u a l l ya f f e c tt h ev a l u eo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g t h er e a l i z a t i o nd e g r e eo ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gv a l u ei s c l o s e l yr e l a t e dt ot h e r e a s o n a b l eo fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m m u s th a n d l et h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e n j u s t i c ea n de f f i c i e n c y ，a c h i e v et h eb e s tc o m b i n e dw i t hj u s t i c ea n de f f i c i e n c y t h e a r t i c l ei sb a s e do nt h ep e r s p e c t i v eo fi n s t i t u t i o nj u s t i c e ，r e v i e w i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e mc o m p r e h e n s i v e l y i te x p o u n d st h ed i l e m m ae n c o u n t e r e do b s t r u c t i o n r e a s o n si nm u l t i p l el e v e l sm a n ya s p e c t sf r o ms y s t e me n v i r o n m e n t , s y s t e md e s i g nt o s y s t e mo p e r a t i o n ， a n dt h e nr a i s et h ec o u n t e r m e a s u r e so f r e a l i z i n g t h ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mju s t i c ei nc h i n a t h i sc h a p t e rh a sf o u rc o m p o n e n t s t h ef i r s tc h a p t e ri si n t r o d u c t i o nw h i c hm a i n l y i n t r o d u c e st h er e a s o n s ，s i g n i f i c a n c e s ，d e f i n i t i o no ft h ec o r ec o n c e p t s ，p r o b l e m sa n d m e t h o d so ft h er e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e re l a b o r a t et h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi nt h e p e r s p e c t i v eo fi n s t i t u t i o nj u s t i c e ，i n c l u d i n gt h et h e o r yv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e o ft h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mw h i c hi su n d e rt h ep e r s p e c t i v eo fi n s t i t u t i o n j u s t i c ea sw e l la st h ee m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n to ft h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e h e a r i n g i th a sh i g ha t t e n t i o no nc u r r e n tf a i rs t a t u so fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi n c h i n a t h et h i r dc h a p t e rd i s c u s s e sp e r f o r m a n c e sa n dr e a s o n so fm i s s i n gj u s t i c eo ft h e a b s t r a c t c u r r e n ta d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mf u r t h e r , b a s e do ns y s t e mj u s t i c ep e r s p e c t i v e i n s t i t u t i o n a lj u s t i c ei n c l u d e st w oa s p e c t s ：o no n eh a n di te m p h a s i z e st h a ts y s t e mi t s e l f i sf a i r ；o nt h eo t h e rh a n ds y s t e mo p e r a t i o nn e e d st ob eju s t i c e t h i sa r t i c l er e v i e w st h e p e r f o r m a n c ei nl a c k i n gj u s t i c ea n dg o i n ga g a i n s tj u s t i c eo ft h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v e h e a t i n gs y s t e mi nc h i n ac o m p r e h e n s i v e l yf r o mt h em a c r oa n dm i c r os y s t e m t h e f o u r t h c h a p t e rp r o p o s e st h e e f f e c t i v ep r o p o s a l s a b o u t r e a l i z i n gs y s t e mj u s t i c e o f a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，a c c o r d i n gt ot r o u b l ep e r f 6 r m a n c ea n dc o m b i n i n gi n s t i t u t i o n j u s t i c et h e o r y p u tt h ev a l u ep u r s u i to fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gi n t or e a l i t ym a y , e f f o r t s s h o u l db eg i v i n gf r o mt w oa s p e c t si n s i d ea n do u t s i d e o no n eh a n d ，w es h o u l dc r e a t ea g o o da t m o s p h e r eo fd e m o c r a t i cp o l i t i c st oc r e a t eag o o de x t e r n a le n v i r o n m e n tf o rt h e s y s t e mc o n s t r u c t i o n o fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，i n c l u d i n gt h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，m a r k e te c o n o m yd r i v i n g ，p o l i t i c a lc u l t u r et r a i n i n g ，s u p e r v i s i o n s y s t e me s t a b l i s h m e n ta n dr e l e v a n tl e g a lp e r f e c t i n ge t c ，w h i c hi s c o n s t r u c t i o na n d i m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mr e a l i z i n ga d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g e x t e r n a lc o n d i t i o n so fv a l u e ；o nt h eo t h e rh a n d ，w es h o u l df i n do u te f f e c t i v em e a s u r e s t or e a l i z ei n s t i t u t i o nj u s t i c ef r o mi t so w ns y s t e md e s i g na n ds y s t e mo p e r a t i o n ，w h i c hi s t h ek e yv a l u eo fr e a l i z i n ga d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ，i n s t i t u t i o nj u s t i c e ，p r e d i c a m e n t , c o u n t e r m e a s u r e s 川 目录 目录 摘要i a b s t r a c t ：【：【 第一章导论1 一、论文选题的缘由1 二、核心概念的界定2 ( 一) 行政听证2 ( 二) 制度公正4 三、国内外研究现状6 ( 一) 行政听证研究现状6 ( 二) 制度公j 下研究现状9 四、研究思路与分析方法1 0 第二章制度公正视角下的行政听证1 2 一、制度公正视角下行政听证制度的价值意义1 2 ( 一) 制度公正视角下行政听证的理论价值1 2 ( 二) 制度公正视角下行政听证的实践意义1 3 二、制度公正视角下的中国行政听证制度1 4 ( 一) 中国行政听证制度的产生和发展1 4 ( 二) 中国行政听证的制度公平现状1 5 第三章制度公正视角下的中国行政听证制度困境解读1 7 一、行政听证宏观制度缺失公正的表现1 7 ( 一) 职能转变的不彻底性1 7 ( 二) 市场推动的不明显性1 8 ( 三) 公民参与的不活跃性1 9 ( 四) 职责定位的不透明性2 0 ( 五) 行政救济的不健全性2 1 二、行政听证微观制度缺失公正的表现2 2 ( 一) 行政听证的制度设计违反制度公平原则2 2 1 、听证主持人缺少独立性2 2 2 、听证笔录缺乏法律效力2 3 3 、听证程序缺乏规范2 4 4 、听证法律缺少统一2 5 ( 二) 行政听证的制度运行违反制度公平原则2 6 1 、听证范围局限狭窄2 6 2 、听证代表机会不等2 7 3 、听证信息模糊不清2 8 第四章制度公正视角下的中国行政听证制度构建2 9 一、构建公正的行政听证宏观制度2 9 ( 一) 加快政府机构改革2 9 ( 二) 推进市场经济发展3 0 ( 三) 培养参与型政治文化3 l 目录 ( 四) 完善透明监督制度3 2 ( 五) 建立健全听证法律3 3 二、构建公正的行政听证微观制度3 4 ( 一) 进一步完善行政听证制度的设计和安排3 4 l 、完善行政听证主持人制度3 4 2 、确保行政听证笔录的效力3 4 3 、规范行政听证的程序3 5 4 、协调行政听证法律体系3 6 ( 二) 进一步确保行政听证制度的有效运行3 7 1 、扩大行政听证适用范围3 7 2 、提高行政听证参与人代表性3 8 3 、完善行政听证信息公开制度3 9 结语4 1 参考文献4 2 后记4 5 v 第一章导论 一、论文选题的缘由 第一章导论 听证制度源于西方法制比较健全的国家，最早可以追溯到英国自然法古老的 自然公正原则，它在制定法上的正式依据可以追溯到1 2 1 5 年英国的自由大宪 章。听证是指听取利害关系意见的法律程序，尤其是在做出不利于当事人的决定 之前，应当听取利害关系人的意见，从而体现公正。“听证”一词，最初仅用于司 法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证制度”。后来，随 着司法听证的广泛应用和不断发展而移植到立法方面，形成了“立法听证制度”。 伴随着政府改革运动与公民参与运动的兴起，行政权力的逐步扩张，导致行政权 力的滥用和侵犯公民合法权益的不断发生，为了有效规范行政权力的行使，各个 国家都纷纷制定行政程序法来制止行政权力行使的不规范现象，以此来保护行政 相对人的合法权益，形成了“行政听证制度”。现行的德国行政程序法中确立的行 政听证制度：“行政处分之听证系于行政决定做成之前，给予当事人就重要事实表 示意见的机会，借以避免行政机关之态意专断，保障当事人之权益“ 。 行政听证制度是行政程序法基本制度的核心。行政机关的行政行为最终将影 响到相对人的实体权利义务，只有通过一定的行政程序制度的设立，才能切实保 障相对人的权益，保障行政管理目标的实现，在公权力与私权利之间找到了一个 最佳平衡点。行政听证制度作为行政程序制度中必不可少的核心环节，为相对人 表达自己的意愿，平等、有效参与行政行为最大可能地维护自己的权益，也为行 政机关弄清事实，规范行政行为运作，做出合理行政行为，提供了充分的程序保 障。在行政立法领域，听证又具有实现直接民主、提高立法质量、协调各种利益 关系等的益处。在行政执法领域，听证具有查明事实真相、体现行政相对人的主 体性和参与平等性、提高执法活动透明度、增加行政行为可接受性等诸多优越性。 制度公正是人类社会永恒的基本价值追求和基本行为准则。当代政治哲学家 罗尔斯在其名著正义论中讲到“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思 想体系的首要价值一样”。回公正问题在人类生存中既是一个错综复杂的伦理问题， 又是一个备受历来关注的政治问题，同时也是一个基本的人本要求问题。制度公 正是人类生存中面临的重要的公正问题，也是实现其他公正问题的前提条件和重 要依据。制度公正能够为其他社会公正问题的解决提供一种有效途径和良性方式， o 罗传贤行政程序法基础理论 m 台北：五南图书出版公司1 9 9 3 年版第2 2 9 页 圆 美 约翰罗尔斯正义论 岫何怀宏译中图社会科学出版社1 9 8 8 年版第5 0 页 1 第一章导论 起到一种基础和根本的标尺所在。一种完善有效的制度应该能够体现公正的原则， 并且能够为其他社会公正提供前提规则。不可否认，任何现实制度都不是完美的， 也不可能完全符合道德和伦理标准，不可避免的会出现违背制度公正的因素存在。 因为，任何现实制度不是按照公正的道德理想人为地设计出来的，而是各种力量 交互影响、各种利益相对平衡的结果。 行政听证实践在中国的时间短，范围窄，影响小，虽然取得了一定成绩，但 是在实践中存在很多问题，依然有很长的完善之路要走。尤其是在制度公正的实 现上，与理想的行政听证制度存在很大差距。现实中，行政听证制度往往处于一 种尴尬的境地：理论界虽然对行政听证制度大力宣扬推崇备至，但是从实践反馈 来看，民众对行政听证制度的实施效果并不满意，“听而不证”、“听证秀”等称呼 反映了行政听证制度在公共问题的处理中制度空场和制度空位的现状。这些问题 的存在严重影响了制度公正的实现，使相关利益相对人的权益受到损害，也使行 政听证制度的公信力被质疑和否定，从长远看直接打击了公民参与政治的积极性， 进而影响了社会公正的实现，应该受到政府的高度重视。 从制度公正的角度研究行政听证制度，有很多值得探讨和关注的问题：行政 听证制度的核心价值到底是什么? 它在公共决策的基本过程中应该如何定位? 影 响行政听证制度真正实现其预期功能与效应的因素有哪些? 行政听证制度如何设 计和安排才能真正体现公正的原则? 行政听证制度的运行过程中又是哪些因素影 响了制度公正的实现? 本文以制度公正的视角来研究行政听证制度，力图探讨制 度公正的困境和听证制度的不足，为促进我国民主与法治的发展，加快中国的现 代化进程，做出自己的学术思考，从而为中国行政管理学领域的理论前沿和时代 命题的探讨能起到知识积累的作用。 二、核心概念的界定 当前，中国行政听证制度的情况如何? 困境何在? 需要什么新的思路、政策 和措施? 这些都是本文要回答的问题，行政听证在制度制定和制度执行过程中可 能出现的问题很多，只有那些影响制度公正的、是因为制度制定和制度执行不当 造成的、解决它只有通过制度设计和制度创新才有可能解决的问题才是制度公正 问题。因而，在具体对影响行政听证制度公正的因素进行分析之前，必须对本文 中所涉及的几个核心概念进行界定，只有这样才能为分析问题提供逻辑顺序鲜明 的分析框架。 ( 一) 行政听证 各国政府在行政决策活动中虽然都广泛采用了行政听证制度，但是不同的国 2 第一章导论 家对行政听证的理解不尽相同。以几个有影响力的国家为例。美国对行政听证的 理解是“听取利害关系人意见的法律程序，有正式的行政听证和非正式的行政听 证之分“ 。这是一种广义上的行政听证，从审判型听证到各种非正式的会谈，凡 是听取利害关系人意见的法律程序，统称为行政听证。在英国“行政听证和公开 程序相同，但一般是指范围较小的调查，例如听取特定范围内或受邀请人的陈述， 特定范围内或受邀请的人可以陈述自己的意见，提出有关的证据，并进行有关的 质证”。 葡萄牙行政程序法第5 9 条规定：“行政机关可在行政程序的任何阶 段，通知利害关系人确定的期间以便利害关系人提出任何问题”。日本将听证界定 为“行政机关做出影响相对人权益的行政决定时，就该行政决定有关的事实及基 于此的法律适用问题，提出申述意见，提出证据的程序”。回 行政法学者从不同的角度对我国目前所使用的行政听证及其制度做出了各种 揭示。但对这些定义概括分析之后，不外乎五种阐述： ( 1 ) 行政听证是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行 政机关告知决定的理由和听证的权利，行政相对人表达意见，提供证据以及行政 机关听取意见，接纳证据的程序所构成的一种制度。锄 ( 2 ) 在行政执法的正式程序中，行政听证是指行政机关做出了处罚或处理决 定以后，在处罚或处理的对象不服，由该行政机关只能各相对独立的行政法官或 检察官主持听证，由该行政机关的被处罚或处理对象作为双方当事人参加的案件， 应取意见，获取证据，并做出处理决定或听出处理建议的法定必经程序。回 ( 3 ) 程序意义上的行政听证，是指行政听证主持人向当事人及其他利害人提 供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听 取利害关系人的意见。回 ( 4 ) 行政听证制度是一种正式的、法定的、特别适合于行政机关行政执法的 事前行政程序制度，行政程序是指直接影响当事人利益的行政决定做出之前，给 予当事人就重要事实发表意见的机会，他要求行政机关遵循严格的程序听取当事 人的意见，旨在避免行政机关的恣意专断，从而有效的保护当事人的合法权益的 程序。o ( 5 ) 广义的行政听证是指行政机关在行政立法或做出行政决定的过程中征求 有利害关系的人的意见的活动；狭义的行政听证是指行政听证仅指听证会，即行 王名杨美国行政法 m 中国法制出版杜1 9 9 4 年版第4 1 l 页 o 王名杨英国行政法 m 中国法制出版社1 9 9 6 年版第1 7 7 页 o 室井立现代日本行政法 _ 东京大学出版杜1 9 9 6 年版第3 1 页 o 杨海坤关于听证制度若干问题的探讨 j 江苏社会科学1 9 9 8 年版第l 期 o 肖建田程序公正的理念及其实现 j 法学研究1 9 9 9 年版第3 期 o 燕文钊行政听证原则 j 政法论坛2 0 0 1 年版第l l 期 o 李培波论听证会的适用范围 j 行政法学研究2 0 0 0 年版第8 期 3 电 第一章导论 政机关为了合理、有效的做出和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加 的听证会，听取各方的意见的活动，其目的在于通过公开、合法的程序形式将行 政决定建立在合法的基础上，避免行政决定给行政管理的相对一方带来不利或不 公正的影响。 本文基本同意第一种观点，将行政听证作如下定义：所谓行政听证制度，是指 行政机关在行使行政权做出影响行政相对一方当事人的权利和义务的决定前，就 有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。 ( - - ) 制度公正 人类社会追求的具有永恒价值的基本理念和基本行为准则之一就是公正，公 正是人类社会一直追求的崇高目标。从古至今，凡是卓有建树的思想家、哲学家、 伦理家都关注过公正问题。包括：苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、洛克、卢梭、 霍布斯、康德、马克思、罗尔斯等。柏拉图有着“正义就是善”的哲学规定，亚 里士多德有着“公正不是德性的一部分，而是整个德性，同样，不公正也不是邪 恶的一部分，而是整个邪恶“ 的著名言论。马克思认为“正义就是人类的解放， 人性的全面发展，自由平等的充分实现；正义主要指人与人之间的关系，也就是 指处理社会问题和协调他们彼此间和一切人的关系”。圆罗尔斯认为“正义是社会 制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。“ 以上各位学者关于公正 的认识，基于各自所处的历史背景和时代环境，在广泛的内容概念中对公正的内 涵发表不同的看法。笔者认为，公正的内涵与时俱进，在当今的时代，公正的最 终目的是实现共同富裕，促进人自由而全面的发展，因此，公正意味着保障所有 人的合法权利，维护所有人的正当利益，给予所有人实现权益的机会，既关注弱 者的利益，又不损害强者的利益，既给予弱者未得的公正，又保护强者已有的公 正，但是，对于弱者意愿有一定的加强和补偿，对于强者意志有一定的监督和约 束，最终协调他们彼此间的关系和利益，在他们的资源分配上做到良好的平衡。 对于制度的内涵关内外学者有着不同的解释。早在1 9 世纪早期制度学派创始 人凡勃伦为“制度是大多数人所共有的一些固定的思维习惯、行为准则，权力与 财富原则”，在凡勃伦认为，制度是一种自然习俗，只是由于习惯化和被人们广泛 接受，而成为一种公理化的必不可少的东西。早期制度学派的另一位开创者康芒 斯把制度解释为“集体行动控制个体行动”。 新制度经济学派的主要代表人物道 格拉斯c 诺思认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德 伦理规范，在它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为“ 。从他所界 口李书国当代议证听证制度完善 j 行政与法2 0 0 2 年版第7 期 国马克思恩格斯选集第l 卷 蝴人民出版社1 9 9 5 年版第5 6 页 窜 美：康芒斯制度经济学 i 商务印书馆1 9 9 7 年版第阳页 4 第一章导论 定的制度内涵中，我们可以看出，制度是人为设计的各种约束，是社会中人与人、 组织与人、组织与组织之间博弈的规则，它由规则、法律、宪法等正式约束和行 为规范、习俗、行为准则等非正式约束所构成。罗尔斯认为“制度是一种公开的 规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这 些规范指定某些行为类型为能允许的，另一些则为被禁止的，并在违反出现时， 给出某些惩罚和保护措施“ 。我国学者林毅夫认为“从最一般的意义上讲，制度可 以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。“ 我国另一位学者高兆明认为，“制 度是规范化、定型化了的正式行为方式与交往关系结构”。综合以上国内外学者 的解释，笔者认为，制度是指维系人们之间权利、利益、责任关系的行为规范体 系及与之相适应的通过某种权威机构来维系的社会活动模式，它包括正式的和非 正式的两种行为规范。 制度对于现代社会的促进作用是其他因素难以替代的，作为关键性的内生变 量，制度对于现代文明的发展有着举足轻重的地位。然而，怎样的制度才是科学 的? 何种制度才是合理的? 什么样的制度才能满足日新月异的时代发展? 什么样 的制度设计、制度供给和制度创新才能促进人类社会的快速发展和人类文明的不 断进步? 这些问题引起我们深层的思考，也使得我们不能不关注制度所负载的伦 理价值。这就是古往今来中外学者都关注的制度伦理问题，也是制度理论发展到 一定阶段人类所面临的又一问题。社会制度的合道德性问题是制度伦理的核心问 题，制度伦理的内涵既指制度本身蕴含着伦理原则和价值诉求，同时包含着对制 度合理与否的伦理评价。很多学者都肯定制度所负载的伦理价值和道德评价，认 为制度伦理是评判制度的标准之一，并且认为制度伦理的首要原则是正义原则， 即制度公正。我国学者沈慧芳对“制度公正”做出了自己的看法，她认为“制度 公正就是以权利义务关系为核心的人们相互关系的合理状态。并认为这种合理状 态通常表现为：一是社会成员的基本权利能得到切实有效的保障，其应当履行的 基本义务无法或不能不履行；二是个人权利与义务对等，个人的能力、智慧及努 力程度与其获得的发展机会相对等；三是赏罚分明，遵纪守法、无私奉献者能得 到应有的奖赏，违法乱纪、假公济私者必受惩处等”。回 综上所述，笔者认为制度公正的内涵可以这样理解：制度公正是指规范化、 定型化了的正式行为方式与交往关系结构的公正性。制度公正范畴包含两个基本 的方面：一方面是制度设计过程中的公正，即制度本身的公正，是指制度设计是 否被赋予了公正的属性，是否蕴含公正的价值，是否具有公正的根据；另一方面 是制度运行过程中的公正，即制度运行的公正，是指制度运行过程中是否严格遵 守规则，是否杜绝任意性，是否歪曲制度设计初衷。除此之外，笔者认为制度公 。高兆明制度公正论上海文艺出版社2 0 0 1 年版第2 7 页 o 沈慧芳道德需要与制度公正 j 】福建农林大学学报2 0 0 3 年第4 期第6 7 - 6 9 页 5 第一章导论 正范畴理应包含第三个方面的内容，制度设计和运行的环境背景中的公正，即制 度环境的公正，是指制度在设计和运行时是否具备成熟的环境，如政府职能的转 变、市场经济的推动、政治参与型社会的形成、相关法律法规的完善等。这是制 度公正的外在环境，也是决定一个制度从产生到发展完善整个过程能否实现公正 的宏观条件。 对制度的评价由原来的道德诉求转向对制度的公正追问，即从社会公正的角 度来评价和审视制度，这就是制度公正。公正是制度的灵魂和良心，是制度的价 值所在和道德良知，失去公正的制度就成为无根的外在于人的僵死的规范，成为 引发制度问题的万恶之源，必然失去对社会的引导和约束作用。罗尔斯认为：“一 种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正。同样， 某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不公正，就必须加以 改造或废除”。制度公正可以理解为以确立权利与义务关系为客观内容，并调整 个体行为者之间以及特定组织内部行为者之间利益关系的权威性行为规则的公正 性，制度公正是现代制度理论发展的题中之义。 三、国内外研究现状 目前，行政听证制度在不同国家的决策和社会生活中发挥着重要作用，大到 国家制定涉及全社会公共利益的法律，小到退休金、福利补贴的发放和交通违章 处罚等，都可以依法申请召开听证会。我国在建设行政听证制度方面起步较晚， 需要不断借鉴国外发达国家的研究成果和实践经验，下面通过系统地梳理国内外 关于行政听证和制度公正的研究，探究国内外行政听证和制度公正的发展现状， 借鉴国际成功的经验，探索推进我国行政听证公正运行的制度安排。 ( 一) 行政听证研究现状 行政听证法理基础视角。在对行政听证制度的研究中，关于行政听证的法理 基础，国内外学者有着以下的看法。一般都认为“自然公正法则”与“正当法律 程序”是行政听证的法理基础。英国丹宁勋爵指出：“我所说的正当程序和麦迪逊 提出美国宪法修正案时所说的非常相似，都是指在审判之前必须经过听取辩护和 陈述等程序”。圆由此可见，自然公正原则是正当法律程序在英国的独特表现形式。 美国行政法学家伯纳德施瓦茨在评述英国行政程序时说：“英国行政法中的听证 权基于自然公正的概念，最低限度地听取对方意见，这一格言是自然公正的根本 要求”。 韦德在 第七版与英国行政法的发展 j 】中外法学1 9 9 7 年版第3 期 6 第一章导论 切宪政制度的渊源。美国最早最完整规定正当法律程序是1 7 8 0 年的马萨诸塞州宪 法“未经正当法律程序，任何人的生命、财产不得剥夺。1 7 9 1 年第5 条修正案 是美国联邦宪法第一次对正当法律程序做出规定“未经正当法律程序不得剥夺任 何人的生命、自由、财产”。不论是英国的自然公正原则还是美国的正当法律程 序，其核心都是强调公共权力持有者在做出决定时，必须给予利益相对方申辩、 陈述的机会，其基本价值在于通过公民个人权利的运用来对抗公权力把持者由于 恣意而可能对私权利造成的侵犯和损害。关于自然公正原则和正当法律程序原则 是行政听证的法理基础的说法，国内对听证制度做出研究并有较大影响力的文献 也几乎都认可了这样的观点。如在刘勉义的我国听证程序研究、杨惠基主编的 听证程序理论与实务、彭宗超等人的听证制度一一透明决策与公共治理的 书中，皮纯协主编的行政程序法比较研究、杨海坤在关于行政听证制度若干 问题的研讨一文中都认为“自然公正法则”与“正当法律程序“ 是行政听证制 度的法理基础。 行政听证功能视角。1 9 7 4 年伯特理查德出版了一本有关美国1 9 4 7 - - - 1 9 7 1 年期间国会国防政策听证方面的文献资料汇编性书籍，这本书并没有学术性研究， 主要是为美国国防政策的学术研究提供一些有价值的第一手资料。在社会保障、 公共设施、妇女就业和卫生保健等决策方面，有一些学者也涉及到这些决策过程 中的行政听证问题研究。美国学者麦特简在听证程序与战略：影响公共决策 指南一书中对行政听证的功能做了一些研究，包括：让公众了解政府情况、依 法决策、提高公共决策质量、了解民情民意、促使公共决策被公众接受、回应市 民热点问题、获取政治好处、寻求合作式解决问题的方法、回避和拖延有困难的 公共决策等。基于以上概括得出结论，这本书主要是从决策技巧方面对行政听证 的功能做出说明。对于行政听证的功能，国外学者的看法不尽相同，例如切克欧 威的著作公共听证中的政治就对行政听证的功能予以质疑否认，谴责了行政 听证的参与方式，认为行政听证只是满足公民参与最低合法性要求的工具。而另 一位学者基尔在交通计划中的公共听证效用一文中，却对行政听证的功能给 与高度肯定，并大为赞赏，他认为行政听证是对政府决策者和公民都很有价值的 参与形式，一方面行政听证能够帮助公共部门收集更多的信息和民意，提高公共 决策的水平，并使其赢得公众的理解和支持；另一方面行政听证能够帮助公众向 管理者表达自己的意见并维护权利。关于行政听证的功能，国内学者也纷纷表达 了自己的观点。丁煌认为，行政听证的功能表现在在，政府决策时听取有关社会 团体、专家学者的意见，尤其是听取与该决策有利害关系的当事人的相关意见， 行政听证运用民主和科学的方法，把政府决策变成集思广益的过程，能够有效推 。胡锦光、刘飞字行政处罚听证程