内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究.pdf

t h el e g a lc o u n t e r m e a s u r ef o rt h ep r o t e c t i o no fe c o l o g i c a l e n v i r o n m e n to fg r a s s l a n di nh e x i g t e nb a n n e ro f i n n e rm o n g o l i a n b y uj i a n g u o at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e e o f m a s t e ro fl a w s 1 n e n v i r o n m e n ta n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o nl a w i n c e n t r a ls o u t hu n i v e r s i t yo ff o r e s t r ya n dt e c h n o l o g y 4 9 8s h a o s h a ns o u t hr o a d ，t i a n x i nd i s t r i c t c h a n g s h ah u n a n 410 0 0 4 ，p r c h i n a s u p e r v i s o r p r o f e s s o rj i a n gl a n x i a n g m 姒2 0 1 2 ，=_、 中南林业科技大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品，也不包含为 获得中南林业科技大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：髟、薯，萤 。卵年k 其7 匕, i s 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文 的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林 业科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密d ( 请您在以上相应方框打“4 ) 影，1 眵 作者签名：髟、辜鲷 导师签名： 彳乞键 矽， 年r 月y 蛔 7 矽f 杪簟广厅矽 i 中南林业科技大学硕1 ：学位论文 内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 摘要 草原作为人类生产、生活的基本生产要素和生产资料，其对人类环境的影响作用 举足轻重。内蒙古克什克腾旗草原是我国北方草原生态环境的重要组成部分，因其特 殊的地理位置，复杂的地形地貌、多变的气候条件，孕育了丰富的草原植被类型，在 我国草原生态环境保护中占有重要的一席之地。 近年来，在现代社会发展的巨大经济利益驱使下，在人为和自然因素的作用下， 克什克腾旗草原生态环境正呈现逐步恶化的趋势，草原退化问题突出，对华北特别是 京津地区的生态安全、生存环境演变和可持续发展产生了重要的影响，因此研究克什 克腾旗草原生态环境的保护具有非常重要的现实意义。目前，国内外学者对我国草原 生态环境保护的法律对策研究较为丰富，多为宏观的论述，但具体到克什克腾旗这样 一个旗县级地区草原生态环境保护的法律对策方面的研究较少。 克什克腾旗草原生态环境的保护应当走依法保护，可持续发展之路。在深入分析 克什克腾旗草原存在的生态环境问题可以得知，导致克什克腾旗草原生态环境恶化的 主要因素是人为因素、法治因素和自然因素。影响克什克腾旗草原生态环境保护问题 的法律原因是法律对策中：可持续发展的理念不强，司法及行政执法贯彻不力，配套 法规、政策的不够完善和综合性执法机制的尚未形成。 完善克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策应为，首先，应树立正确的保护理 念，即应树立保护优先、可持续发展的保护理念；其次，应完善立法对策，即在法规、 政策的制定过程中应明确和突出农牧民的环境权、引入刑罚手段和形成综合性执法机 制等；再次，应完善司法对策，即应在司法的执行、草原环境权益纠纷的司法干预和 对违法草原利用行为的司法监督等方面加大力度；最后，应完善行政执法对策，即应 加强对草原生态补助奖励机制、草原承包经营行为、“草畜平衡”政策和基本草原保 护措施执行的行政执法力度等。 克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策应当因地制宜，契合该旗特殊的生态环 境状况，以增强该旗草原生态环境保护法律对策的科学性、有效性和针对性。 关键词：克什克腾旗；草原；生态环境保护；法治；对策 a b s t r a c t a sm eb a s i cp r o d u c t i o nf a c t o ra n dm e a n so fp r o d u c t i o n , t h eg r a s s l a n dh a sg r e a t i n f l u lc eo nt h eh u m a ne n v i r o n m e n t t h eg r a s s l a n do fh e x i g t e nb a n n e ri n t h ei n n e r m o n g o l i a ni st h ev i t a lp a r to ft h ee n v i r o n m e n to fg r a s s l a n d i nn o r t hc h i n a t h es p e c i a l g e o g r a p h i cp o s i t i o n , c o m p l i c a t e dt o p o g r a p h i ca n dg e o m o r p h i cc o n d i t i o n s ，a n dv a r i a b l e w e a t h e ro ft h i sg r a s s l a n dg e n e r a t ev a r i o u sg r a s s l a n dv e g e t a t i o n t h e r e f o r e ，t h i sa r e ap l a y s a ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o t e c t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti ng r a s s l a n d i nr e c e n ty e a r s ，t h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fg r a s s l a n di nh e x i g t e nb a n n e ri s d e t e r i o r a t i n gi n c r e a s i n g l yd u et og r e a te c o n o m i ci n t e r e s t ，h u m a n ，n a t u r e ，e t c t h es e v e r e p r o b l e mo fg r a s s l a n dd e t e r i o r a t i o ns i g n i f i c a n t l y a f f e c t st h ee c o l o g i c a ls e c u f i t y ，l i v i n g e n v i r o n m e n te v o l u t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fn o r t hc h i n a ，e s p e c i a l l yi n t h e c a p i t a la r e a ( b e i j i n ga n dt i a n j i n ) c o n s e q u e n t l y , t h er e s e a r c ho nt h ep r o t e c t i o no ft h e e c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fg r a s s l a n di nh e x i g t e nb a n n e rh a sc r i t i c a li n f l u e n c e c u r r e n t l y , t h ei n t e r n a t i o n a ls c h o l a r sm a k eal o to fr e s e a r c h e so nt h el e g a lc o u n t e r m e a s u r ef o rt h e p r o t e c t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fg r a s s l a n dt h r o u g hm a e r o s c o p i c a l d i s c o u r s e s h o w e v e r , t h es p e c i f i cr e s e a r c ho nl e g a lc o u n t e r m e a s u r ef o rt h ep r o t e c t i o no fe c o l o g i c a l e n v i r o n m e n to f g r a s s l a n di ns u c hh e x i g t e nb a n n e r i sf e w t h ep r o t e c t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fg r a s s l a n di nh e x i g t e nb a n n e rm u s tb e i m p l e m e n t e dw i t hl e g a lp r o t e c t i o na n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t b yf u r t h e ra n a l y s i so n t h e e c o l o g i c a lp r o b l e mo fh e x i g t e nb a n n e r , w ec o n c l u d et h a tt h em a i nr e a s o n so fe c o l o g i c a l e n v i r o n m e n td e g r a d a t i o ni ng r a s s l a n di nh e x i g t e nb a n n e r ：h u m a n ，l a wa n dn a t u r e i n a d d i t i o n ，t h el e g a lr e a s o n si nl e g a lc o u n t e r m e a s u r e ：w e a kc o n s c i o u s n e s so fs u s t a i n a b l e 中南林业科技大学硕士学生堡塞塑茎查壅笪壅堕塑兰堕生查堑丝堡丝丝鲨堡翌篁型塞 - _ - - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ - _ _ - - - - _ - _ - _ - _ - - - _ - _ - 一一一一 s y s t e m 3 p e r f e c t i n gj u d i c i a r y s t r e n g t h i n go i lj u d i c i a r ye n f o r c e m e n t ，j u d i c i a li n t e r v e n t i o n o fg r a s s l a n de n v i r o n m e n tf i g h t s d i s p u t e ，j u d i c i a ls u p e r v i s i o no fv i o l a t i o no f a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l 4 p e r f e c t i n g e x e c u t i v el a we n f o r c e m e n t e n h a n c i n g t h ee x e c u t i v el a w e n f o r c e m e n to fs u b s i d yr e w a r do fg r a s s l a n de n v i r o n m e n t ，m a n a g e m e n tu n d e rc o n t r a c to f g r a s s l a n d ，t h eb a l a n c eo fg r a s s l a n da n dl i v e s t o c k ，g r a s s l a n dp r o t e c t i o n t h el e g a lc o u n t e r m e a s u r ef o r t h ep r o t e c t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n to fg r a s s l a n di n h e x i g t e nb a n n e rs h o u l ds u i tt h el o c a lc o n d i t i o n sa n dc o r r e s p o n d t ot h ea c t u a ls i t u a t i o nt o s t r e n g t h e nt h es c i e n t i f i c i t y , e f f e c t i v e n e s sa n dp e r t i n e n c e k e yw o r d ：h e x i g t e nb a n n e r ；g r a s s l a n d ；p r o t e c t i o n o fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ； g o v e r n m e n tb yl a w ；c o u n t e r m e a s u r e i i l 中南林业科技大学硕十学位论文内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 目录 摘要i a b s t r a c t i i l 绪言1 1 1 研究的背景和意义1 1 1 1 研究的意义1 1 1 2 国内有关克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的研究概述2 1 1 3 国外有关克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的研究概述。4 l 。2 研究的思路和方法5 2 克什克腾旗草原生态环境保护概述6 2 1 草原生态环境保护的基本内涵6 2 2 克什克腾旗草原的基本情况及保护的必要性7 2 2 1 独特的自然条件有利于草原植被的发育7 2 2 2 多样的草原生态类型适宜孕育丰富的动植物资源8 2 2 3 丰富的草原生态景观具备良好的保护和生态旅游开发价值8 2 2 4 特殊的地理位置使之成为环京津地区重要的生态安全屏障9 3 克什克腾旗草原存在的生态环境恶化问题1 0 3 1 克什克腾旗草原生态环境恶化问题的表现特征1 0 3 1 1 草原生态环境呈现全尺度的恶化1 0 3 1 2 草原保有面积呈现持续的锐减1 0 3 2 导致克什克腾旗草原生态环境恶化的主要因素1 1 3 2 1 人为因素11 3 2 2 法治因素。1 1 3 2 3 自然因素1 2 4 造成克什克腾旗草原生态环境保护存在问题的法律原因分析1 4 4 1 克什克腾旗草原生态环境保护过程中采取的法律对策1 4 4 1 1 积极推动草原生态环境保护配套法规、政策的制定。1 4 4 1 2 逐步提高草原生态环境保护的司法及行政执法力度1 5 4 1 3 深入开展草原生态环境保护的法制宣传1 5 中南林业科技大学硕：i ：学位论文 内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 4 2 克什克腾旗草原生态环境保护法律对策中存在的不足1 6 4 2 1 保护优先、可持续发展的保护理念不强1 6 4 2 2 法规、政策等法律对策不完善l8 4 2 3 司法监督及行政执法贯彻不力1 9 4 2 4 综合性执法机制尚未形成2 0 5 克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的完善2 2 5 1 克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策完善应树立保护优先的理念2 2 5 2 完善克什克腾旗草原生态环境保护的立法对策2 3 5 2 1 在法规、政策的完善中应明确和突出农牧民的环境权2 3 5 2 2 在法规、政策的完善中应引入刑罚手段2 4 5 2 3 在法规、政策的完善中应确立综合性执法机制2 5 5 3 完善克什克腾旗草原生态环境保护的司法对策2 7 5 3 1 加大对破坏草原生态环境行为的司法执法力度2 7 5 3 2 加大对草原环境权益纠纷的司法干预力度2 8 5 3 。3 加大对违法草原利用行为的司法监督力度2 8 5 4 完善克什克腾旗草原生态环境保护的行政执法对策2 9 5 4 1 加强对草原生态保护补助奖励机制执行的行政执法3 0 5 4 2 加强对草原承包经营制度执行的行政执法31 5 4 3 加强对“草畜平衡”制度执行的行政执法3l 5 4 4 加强对基本草原保护制度执行的行政执法3 2 结语3 4：口，口j t 参考文献3 5 攻读学位期间的主要学术成果4 0 致谢4 1 中南林业科技人学硕：卜学位论文内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 1 绪言 1 1 研究的背景和意义 我国是一个草原资源大国，拥有各类天然草原近4 亿公顷，占全球草原面积的 1 3 ，占我国国土面积的4 1 7 ，n 1 天然草原面积居世界第二位，不仅是我国面积最 大的绿色生态屏障，也是我国西、北部边疆少数民族主要聚居区中牧民赖以生存的基 本生产、生活资料旺1 。加强草原生态坏境的保护与建设，对维护国家生态安全，促进 牧区经济发展，提高广大牧民生活水平，保持边疆安定和社会稳定，实现全面建设小 康社会的宏伟目标，具有十分重要的意义。 上世纪术，我国政府提出实施西部大开发战略，并把生态建设放到了突出的位置。 草原是我国西部地区的主要植被，占西部地区绿色植被总面积的7 9 1 ，草原生态环 境保护与建设是国家生态建设的重要内容，在西部大开发战略中具有重要的战略地 位。 然而由于我国草原超载过牧的问题还很严重，人为因素导致的乱采、乱挖、乱垦 等破坏草原的现象时有发生，草原鼠害、虫害还未得到彻底的防治，造成草原生态环 境的恶化仍在不断加剧，沙尘暴、水土流失等危害日益加剧，不仅制约着草原畜牧业 的发展，影响农牧民收入的增加，而且直接威胁到国家生态安全，和整个国民经济的 可持续发展，因此加强我国草原生态环境的依法保护与治理已经到了刻不容缓的地 步。 1 1 1 研究的意义 近年来，随着新草原法等法律法规的不断完善实施，整个草原生态环境保护 事业逐步纳入了法治化管理轨道，草原的利用、建设和开发在法治化层面取得重要进 展，这对草原生态环境的保护提供了较好的条件。但是相对而言，草原生态环境保护 在我国的法制体系建设中仍属薄弱环节，在客观上，草原生态环境恶化的趋势尚未根 本扭转h 】。究其原因为，目前草原生态环境保护的法治建设仍需加强。 克什克腾旗位于内蒙古自治区赤峰市西北部，地处内蒙古高原中东部，大兴安岭 南段山脉和燕山山脉、浑善达克沙地和科尔沁沙地交汇处，因其特殊的地理位置，造 就了复杂的地形地貌、多变的气候条件和丰富的植被类型，形成了极具特色的生物多 样性资源，在我国生物多样性保护中占有重要的一席之地。 草原是克什克腾旗最大的自然生态系统阳1 ，从草原生态类型来看，克什克腾旗境 中南林业科技大学硕士学位论文 内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 内的草原可分为大兴安岭南段山地森林草原、燕山北部昭乌达玄武岩森林草原、内蒙 古高平原草原及沙地草原四大草原生态区，是世界上最好的天然草原之一嘲。克什克 腾旗丰富的草原资源，为发展草原旅游业、畜牧业奠定了坚实的基础，但由于地处干 旱、半干旱草原和农牧交错地带，西南和东部有浑善达克沙地和科尔沁两大著名沙地， 特殊的地理环境和气候特点决定了克什克腾旗草原生态系统存在着脆弱性和不稳定 性，所以既是我国“三北”防护林体系建设的重点区域，又是京津风沙源治理工程h 1 的重点区域。 近年来，克什克腾旗草原生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效遏制，尤其是 旅游业、矿产资源开发和畜牧业生产对草原干扰程度的加剧。草原自然活力的作用在 减弱，自然产品在减少，局部地段草原退化，土地沙化问题严重m 1 ，克什克腾旗草原 生态环境的防治和保护工作迫在眉睫。 本文以造成克什克腾旗草原生态环境问题的法律原因分析作为切入点，基于该旗 草原生态环境的独特代表性，研究完善该旗草原生态环境保护的法律对策，进而为该 旗草原生态环境保护的法治实践提供具有可操作性和现实意义的法律对策。 1 1 2 国内有关克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的研究概述 克什克腾旗近年来迅猛发展的旅游业，使其在国内外具有了较高的知名度，面对 该旗脆弱的生态条件，为了保住这片大自然赠与的沃土，人们已经开始关注该旗草原 生态环境的保护，并有学者对该旗草原生态环境保护的法律对策展开了一定程度的研 究，主要体现在： 在保护理念上的研究。克什克腾旗地处我国北部边疆省份，为经济发展相对滞后 地区，经济、社会发展愿望强烈，但发展结构单一、落后，往往会走以牺牲环境为代 价的粗放型经济发展模式，所以该旗草原生态环境保护的整体战略规划易受到地区经 济发展需求的左右和干预，学者普遍研究认为，克什克腾旗草原生态环境的保护必须 科学规划，保护优先，杜绝不合法的利用，走依法治理和可持续发展的道路。 王子龙在对经济权利和环境权利之间的关系比较研究后认为，经济权利的强势地 位，环境权利的被边缘化，反映在有关基层政府和群众意识层面就是靠草原吃草原， 经济发展是硬道理，草原环境保护是是其次，指出这种意识对草原生态环境的保护是 非常不利的；杨立志在比较了克什克腾旗草原生态环境保护和旅游开发间的关系认 为，保护与旅游之间的关系只能是以保护为主，旅游服从保护，以生态效益和社会效 益为主，经济效益服从生态和社会效益脚：周珂认为，克什克腾旗所处地区的环境保 护必须加强专门的立法，以法治为基本保障手段，指出这应是容不得半点政策性之类 2 中南林业科技大学硕j 二学位论文 内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 的弹性余地，增强广大干部和群众的法制观念对于草原生态环境的保护非常重要；徐 冰认为，克什克腾旗所处地区由于人为活动的干扰和超载过牧以及不合理的垦荒，造 成草原生态环境的恶化，应当大力加强草原建设、保护和改善草原生态环境，尤其是 对其进行法治管理，并在具体的工作中协调好科研、生产、经营三者的关系，走具有 中国特色的持续发展的道路n 0 。 在立法对策上的研究。国内学者对如何通过法制建设加强草原生态环境的保护作 了广泛的研究n 卜1 6 1 ，克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策，同样离不开国家立法 层面的支持，只有有法可依才能做到依法治理，完善国家涉及草原生态环境保护的相 关立法是克什克腾旗草原生态环境的法制保障。学者普遍研究认为，当前学习和借鉴 国外草原生态环境保护法制建设中的先进成果，对完善我国草原生态环境保护的立法 工作具有一定的促进作用，譬如：修改刑法对破坏草原类犯罪进行惩治、完善草 原牧民草原环境权保障制度和基本草原保护制度等。具体到克什克腾旗就是对当前制 约该旗草原生态环境保护法制建设的关键问题，长期久拖不决的问题集中加以解决， 促进各项法规、政策的尽快出台，逐步完善，通过立法举措的逐步完善，使法制建设 成果成为加强克什克腾旗草原生态环境保护的有力支撑。 蒋兰香认为，刑法在保护自然资源与环境，促进可持续发展方面存在纰漏， 遗漏了对草原资源及自然风景名胜的保护，并指出犯罪的处罚标准及重点不尽合理， 特别是破坏环境罪以外的犯罪行为也可能造成环境与生态的巨大破坏，刑法并没 有考虑到，需要通过完善立法加以解决；戚道孟认为，我国草原生态环境保护立法上 应该规定危险犯，并实行无过错责任原则，并对其在草原环境犯罪遏制上的意义进行 了深入研究a “ ；另外，盖志毅n 引、宋洪远n 们等还对草原生态环境保护立法中明确和突 出环境权，增设破坏草原罪，尤其是克什克腾旗地区建立和完善草原生态保护补助奖 励机制、草原监督管理体系等进行了相关研究和探索，较为深入，措施切实可行。 在执法对策上的研究。克什克腾旗草原生态环境保护过程中出现的破坏草原生态 环境的违法犯罪现象往往表现出隐蔽性较强的特点，但该旗的草原生态化境保护执法 普遍存在着监管执法机构薄弱，综合执法能力不强，部门协同执法功能低效，执法力 量相对不足等特点，导致该旗草原环境违法犯罪行为屡屡发生，禁而不止，进而使该 旗草原环境执法的全面性、严肃性、有效性大打折扣。所以学者普遍研究认为，克什 克腾旗草原生态环境保护的关键是要形成完整的草原行政执法机制和司法监督机制， 法律的贯彻要有整体运作性和执行力，要贯彻到位。 贾幼陵认为，提高草原管理和执法人员的依法行政和执法水平，总结草原法 执行过程中的经验，及时发现问题，解决问题，切实把草原法的各项规定落到实 中南林业科技火学硕i ：学位论文内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 处，对草原生态环境的保护与建设至关重要；以全国政协副主席李金华为团长的全国 政协委员草原生态建设和保护视察团在前往克什克腾旗走访牧区后认为，克什克腾旗 草原生态环境保护的法制建设应当加大法规和政策的执行度，对好的法规政策要创造 条件不折不扣地加快落实，对不符合实际情况的要加快修订补充完善，全面贯彻实施 全国草原保护建设利用总体规划啪1 。 以上学者的理论研究成果代表了克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策的研 究现状，也指明了克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的研究方向，但目前的研究 成果仍显宏观，这些研究虽丰富了克什克腾旗草原生态环境保护法治内涵和研究方 向，但缺少对于一个旗县级区域法律、法规执行和贯彻的落脚点，有理论性，欠缺针 对性。 1 1 3 国外有关克什克腾旗草原生态环境保护法律对策的研究概述 目前，国外学者对于克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策鲜有研究，有必要 指出的是，由于克什克腾旗境内的浑善达克沙地是我国北方重要的风沙源，沙尘天气 会对同本国内气候及环境产生一定的影响，所以近年来日本学者对克什克腾旗草原生 态环境的保护较为关注。 日本在环境保护法律制度和体系的建设，以及立法的理念和措施上，有很多值得 我国学习和借鉴的地方，例如日本学者在参与制定公害罪法时所采用的理念，将 实体法和程序法相综合，其不单以结果作为定罪标准，而更注重行为犯、危险犯的规 定和理念，以及在制裁环境犯罪的极强操作性，被世界上许多国家推崇，也值得我国 在草原生态环境保护立法建设和实践中学习，并对克什克腾旗草原生态环境保护的法 律对策完善具有一定的借鉴意义。 另外，日本学者对克什克腾旗地区草原生态环境的保护，尤其是荒漠化治理进行 了一定的研究，如奥田进一认为，克什克腾旗地区涉及草原保护问题的部门法规之间 存在相互抵触现象，需要加强综合性执法体系的建设；中川光弘在研究科尔沁沙地、 浑善达克沙地治理荒漠化的一些措施后认为，克什克腾旗地区应采取严格控制人口增 长、调整土地利用结构等措施，压缩农业用地，以预防为主、防治结合的原则进行荒 漠化治理等瞳。 在比对了国外有关草原生态环境保护的法制建设情况后，笔者认为，与国外草原 生态环境保护法制建设较为完备的国家相比，由于我国草原生态环境保护不论是法治 理念、体制和水平上与国外多有不同或存在着差距，国外学者对我国特别是克什克腾 旗草原生态环境保护的法律对策研究较少，这就需要我们在立足国情的基础上适度合 4 中南林业科技大学硕l ：学位论文内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 理的吸收和借鉴其他国家草原生态环境保护的先进理念和法律对策，以便对克什克腾 旗草原生态环境的保护提供法律保障和应对策略。 通过以上分析可知，国内学者关于草原生态环境保护的法律对策研究多为宏观层 面的研究，主要集中在我国西部地区，如内蒙古地区，而对于克什克腾旗这一旗县级 区域具体的研究较少，国外学者的研究更加匮乏。这就需要我们针对克什克腾旗草原 生态环境保护现状中存在的法律原因加以分析，在研究、学习国内外草原生态环境保 护先进的法制理念和法治对策的基础上，加以消化和吸收，提出完善克什克腾旗草原 生态环境保护的具体法律对策。另外，也不能忽视，当前困扰克什克腾旗草原生态环 境保护建设的关键不在于草原生态环境保护法律、法规的严重缺失，而是现有草原生 态环境保护的法律、法规如何在基层政府得到不折不扣的落实和执行，克什克腾旗草 原，恰好是考量我国基层地区草原生态环境保护法治化建设情况的落脚点和观察点， 对此国内外学者鲜有研究或研究的不够深入。克什克腾旗草原典型的生态环境特点， 应是我国西部地区草原生态环境保护法律对策研究的一个缩影，研究该地区草原生态 环境保护的法律对策，定会为研究草原生态环境的保护提供具有实践意义的启示，这 正是本文写作的初衷，以及研究的价值、意义和新颖之所在。 1 2 研究的思路和方法 本文将通过引入草原生态环境保护的概念和意义，在我国北方地区“三北“ 防护 林体系建设、西部大开发建设和京津风沙源治理工程的背景下，提出克什克腾旗草原 生态环境保护的必要性。通过分析克什克腾旗草原存在的生态环境问题，结合相关国 内外的对比研究以及造成克什克腾旗草原生态环境保护现状的法律原因进行分析，并 深入当地，具体展开实地调查，掌握第一手数据资料，提出完善的法律对策和建议， 探索研究完善克什克腾旗草原生态环境保护法律对策所具有的辐射和典型意义。在研 究的思路上，将以造成克什克腾旗草原生态环境保护现状中存在的法律原因为切入 点，以点带面，围绕四大部分内容展开，采用的仍然是理论阐述，问题引入，原因分 析及解决问题的研究模式。 在研究方法上，将运用环境与资源保护法学分析的方法、比较的方法、实证的方 法、历史的方法及系统逻辑的方法等进行理论研究和探讨，主要运用分析的方法、比 较的方法和实证的方法对造成克什克腾旗草原生态环境保护问题的法律原因进行分 析，同时从保护理念、立法对策、司法对策和行政执法对策等方面提出具体的完善对 策，以期对我国草原生态环境保护的法制建设提供一定的理论研究价值。 5 中南林业科技大学硕士学位论文 内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 2 克什克腾旗草原生态环境保护概述 2 1 草原生态环境保护的基本内涵 草原是指大面积的多年生草本植物占优势的天然植物群落和其附着生长的土地 的总称。在类型上草原可分为草甸草原、典型草原、荒漠草原、灌丛草原和高寒草原 五大类，是一种地带性的生态系统类型，是以各种草本植物为主体的生物群落与其环 境构成的功能统一体。 一般而言，草原生态环境的保护主要是指遏制草原退化、防止水土流失、保护生 物多样性、维护地球整个生态系统的稳定平衡等。草原生态环境对大自然的保护有很 大促进作用，它不仅是重要的地理屏障，而且是阻止沙漠蔓延的天然防线，起着生态 屏障作用，同时它也是人类发展畜牧业的天然基地。 草原生态环境保护的意义主要体现在草原的生态功能上，众所周知，草原具有全 球性的生态环境功能。主要体现在： 首先，草原是一个生态屏障，良好的草原生态环境不但是一道绿色的天然生态屏 障，而且与生态安全休憩相关，且能在防风固沙和涵养水源方面发挥显著的作用。其 次，草原具有调节气候的功能，良好的草原生态环境不但对大气候和局部气候具有调 节功能，并且通过对温度、降水的影响，从而缓冲极端气候对环境和人类的不利影响。 另外，草原生态环境还是一个生物多样性的宝库，草原生态环境孕育着极其丰富的生 物多样性资源，其生态功能和资源价值非其他生态系统可以替代。通常来讲，生物多 样性通常由遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个主要部分组成，草原生态 环境生物多样性是生物多样性的重要组成部分。由于草原生态环境分布于多种不同的 自然地理区域，复杂而又多样性的自然条件形成和维系了草原生态系统高度丰富的生 物多样性2 喇】。 由此可见，保护草原生态环境对于保持水土、涵养水源、净化空气、防止荒漠化、 维持生态平衡、维护国家生态安全等方面具有独特的战略地位，具有特殊的生态环境 意义，尤其是在干旱、高寒和其他生存环境严酷地区起到关键性作用，对社会、经济、 生态及人类社会的可持续发展具有极其重要的影响。另外在我国，由于草原地区多为 畜牧业从业人口较多的边疆少数民族聚居区，因此，草原生态环境的保护还关系到草 原畜牧业可持续发展、社会主义新牧区建设和边疆的稳定。 6 中南林业科技大学硕j j 学位论文 内蒙古克什克腾旗争原生态环境保护的法律对策研究 2 2 克什克腾旗草原的基本情况及保护的必要性 克什克腾旗位于内蒙古自治区赤峰市西北部，东邻赤峰市林西县、翁牛特旗；南 连赤峰市松山区、河北省围场县；西接锡林郭勒盟多伦县、正蓝旗；北靠锡林郭勒盟 西乌珠穆沁旗，南北长2 0 7 公里，东西宽1 7 0 公里，总面积2 0 6 7 3 平方公里，人口 2 5 6 万人，地广人稀。克什克腾旗蒙语译为“亲兵、卫队”，是一个以蒙古族为主 体、汉族为多数，蒙、汉、回、满、壮、朝鲜、达斡尔等8 个民族聚居的地区。 草原生态系统是克什克腾旗最大的自然生态系统，全旗拥有天然草原近2 6 5 6 万 亩，占国土总面积的8 5 6 7 ，可利用草原面积达2 2 9 5 万亩，占草原总面积的8 6 4 1 ， 全旗草原植被平均盖度达到4 7 5 ，草原资源非常丰富汹1 。 克什克腾旗草原孕育了悠久的文明，出土文物多属我国北方5 0 0 0 6 0 0 0 年前新石 器时代重要的文明“红山文化”啪1 与“夏家店文化川冽，这里是商族先民聚居地， 又是辽代的发祥地之一，北元时设都城于应昌路( 今克什克腾旗达里诺尔湖畔的鲁王 城) ，明代置应昌卫，清朝招编克什克腾部落为克什克腾旗，此地是“木兰围场“ 的 主要组成部分乜8 1 ，民国设立经棚县，1 9 4 5 年建立克什克腾旗人民政府。可谓沧海桑 田，几经变迁，自古便是我国草原民族和草原文化世代传承和发展的重要区域。 克什克腾旗草原生态环境具有独一无二的区域代表性和保护价值，可以用“神奇” 予以形容。其保护的必要性主要体现在： 2 2 1 独特的自然条件有利于草原植被的发育 克什克腾旗草原地处内蒙古高原与大兴安岭南段山地和燕山余脉的交汇带，大兴 安岭南麓和七老图山余脉遍布全境，分支出无数个大小山系，全旗平均海拔1 1 0 0 米， 最高峰海拔2 0 6 7 米，最低为6 6 0 米，相对高差1 4 0 7 米。地势西高东低、中沙北草， 地处浑善达克和科尔沁两大沙地的结合部啪1 。融草原、平原、台地、沙地和丘陵山区 于一体，为草原植被的发展提供了有利的自然条件。克什克腾旗草原属中温带大陆性 季风气候，年平均气温2 “ - 4 ，无霜期6 0 , - - - 1 5 0 天，年降雨量2 5 0 “ - 5 4 0 毫米，多集 中在6 、7 、8 月份内，夏季短促温凉，冬季漫长寒冷，昼夜温差较大，入秋明显啪1 。 因此，从气温的特点看很适宜草原植被的发育和生长，从克什克腾旗境内现有的植物 类型来看，草原生态系统也是该旗境内最大的自然生态系统。 另外，克什克腾旗草原水资源相对丰富，河湖遍布，境内水域主要由西拉沐伦河、 滦河和内流河三个水系以及星罗棋布的湖泊、泡子组成，其中西拉沐伦河为我国北方 重要的河流辽河的源头，达里诺尔湖为内蒙古第二大淡水湖、我国第三大天鹅湖 和北方重要的候鸟迁徙地。该旗具有地域生态特点的丰富的水资源也是孕育干旱、半 7 中南林业科技大学硕：l 学位论文内蒙古克什克腾旗学原生态环境保护的法律对策研究 干旱草原植被和湿地草原植被的有利条件，从该旗草原的实际分布来看，上述河流分 布地区也是该旗草原生态植被的密集分布地区。 2 2 2 多样的草原生态类型适宜孕育丰富的动植物资源 克什克腾旗草原独特的地理位置和颇具特色的地表形态，孕育了丰富的草原生态 资源，主要体现在： 在草原生态系统类型上，依据不同，可将该旗境内草原生态系统细化为：以黄 岗梁国家森林公园和桦木沟国家森林公园为核心的森林草原生态系统，以贡格尔草原 和乌兰布统草原( 坝上草原) 为核心的内蒙古高原草原生态系统，以达里诺尔湖国家 自然保护区和西拉沐伦河河谷为核心的湿地草原生态系统，以白音敖包国家自然保护 区和浑善达克沙地为核心的沙地草原生态系统等，草原类型丰富，森林草原、典型草 原、草甸、沙地和湿地草原等植被类型一应俱全。 在物种多样性资源上，该旗植物资源约有1 0 0 8 种，分属9 2 科，其植物种类约占 我国北方温带草原区植物科属的5 0 ，约占内蒙古植物种类总数的5 0 口2 1 。其中，列 入国家重点保护野生植物名录中二级保护物种有约2 0 种，列入濒危野生动植物国际 贸易公约中有6 种。野生动物资源中，该旗鸟类已知有1 7 目3 6 科1 5 5 种，兽类有7 目1 7 科6 8 种，鱼类有1 目5 科2 1 种，两栖、爬行及肢节动物有9 科1 2 种，昆虫有 8 目4 4 科4 1 2 种。其中列入国家及自治区保护动物名录中的物种有3 0 余种，列入 濒危野生动植物国际贸易公约中的动物种类有约1 8 种口3 l 。其中达里诺尔湖国家自然 保护区，已成为以保护草原湿地珍禽及其生存环境的国家级综合性自然保护区，是我 国北方重要的候鸟迁徙通道和集散地之一。 在遗传多样性上，该旗具有丰富的珍贵动物驯养物种和栽培植物物种，动物如草 狐、蒙古兔、马鹿等，植物如沙地云杉、苜蓿、沙棘等。通过对这些物种的生物特性 及生存环境的研究，加以驯化繁殖，不仅能扩大这些物种的种群，建立物种人工基因 库和储存库，而且也能达到保护的目的。其中白音敖包国家自然保护区境内的沙地云 杉，因其唯一且古老、独特的遗传基因被称为生物活化石，加之其“一棵可以固定一 个沙丘”的独特生态价值，现已成为国家沙地云杉繁殖的主要基地。 2 2 3 丰富的草原生态景观具备良好的保护和生态旅游开发价值 克什克腾旗草原素有“草原明珠”、“塞外金三角和“内蒙古缩影m 3 之称，自 然生态资源丰富，种类齐全，品位高，组合性强，近年来被相继建立起来的各级自然 保护区和国家公园所覆盖，在2 万多平方公里的区域内，目前已建立起来的县级和县 级以上各级自然保护区的总面积已达4 2 万公顷，占该旗总面积的2 0 1 6 ，其中世界 中南林业科技大学硕+ l ：学位论文内蒙古克什克腾旗草原生态环境保护的法律对策研究 地质公园1 处，国家级自然保护区、森林公园、重点文物保护单位和风景名胜区共8 处，另外还有数目可观的自治区级和旗级生态保护区，克什克腾旗也因此成为我国境 内国家级自然保护区和森林公园最多的旗县，生态资源保护价值和旅游业发展潜力巨 大。 该旗2 0 0 5 年被全国旅游商会、世界华人华侨旅游合作组织等评为“中国优秀旅 游目的地”，2 0 0 7 年被国家标准化管理委员会授予“国家生态旅游服务标准化试点单 位”，2 0 0 9 年被国家旅游局命名为“中国旅游强县”并在首届亚太旅游营销年会上被 评为“中国优秀旅游目的地”d 5 1 。一系列荣誉的取得体现了“草原明珠”的独特魅力 和草原生态保护价值。 2 2 4 特殊的地理位置使之成为环京津地区重要的生态安全屏障 克什克腾旗草原特殊的地理环境和气候特点，使之成为华北地区重要的生态安全 屏障。克什克腾旗地处内蒙古高原与大兴安