东部沿海地区城市化发展战略研究.doc

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作者：任远，复旦大学人口研究所（email ： ）一、东部地区的城市化与国民经济发展21世纪是世界城市化高度发展的世纪。据联合国人居中心预测，2000年全球城市化水平将达到50% ，2010年达到55% ，2025年达到65% ，其中发达国家将达到83% ，发展中国家将达到61%.我国目前的城市化水平约在30% 左右，不仅远落后于发达国家，也落后于发展中国家的平均水平，相对滞后于社会经济发展，需要迅速加以提高。我国城市化是一个多层次、多区域且长期持续的经济结构调整过程，对国民经济的稳定增长具有至关重要的战略意义。首先，城市化过程中城市功能改造和基础设施改造促进了城市建设投资，城市工业和第三产业发展促进了经济产业投资，转移到城市的农村人口需要解决户口、住房、就业、医疗、子女教育等问题促进了城市社会事业投资，共同推动社会总需求得到稳定和快速增长。其次，农业和工业、农村和城市二元结构是我国经济发展的基本矛盾，农业剩余劳动力不能被现代城市吸收，滞后的城市化水平又阻碍了农业现代化和农业产业化进程。因此，中国经济的发展，需要在城市化上寻找结构转变的突破口，在人口分布重新调整的基础上促进农业的规模化和现代化，优化整个社会的经济结构。第三，城市具有显著的集聚效应和规模效益，劳动力、资本、技术、信息等社会生产要素越集中，对周边地区的吸引力、辐射力也越显著，对经济增长的贡献也越大。在这种辐射过程中，实现经济要素优化配置，区域内部产业合理布局，促进区域经济和流域经济的整体发展。据国家统计局专家估计，在现有发展水平上，城市化比重每增加一个百分点，直接消费可拉动GDP 增幅增加0.5 个百分点。迅速推进城市化构成中国经济发展重要推动力，是确保我国经济发展继续保持较高增长率的战略性选择。我国人口众多、地域广泛、区域发展不平衡。东西部地区城市化发展水平表现出明显落差，东部地区城市化水平约为39% ，西部地区约为28%.东部地区是我国经济最发达、人口最稠密、工业化人口最多的地区，已经产生了一批特色明显的新兴城市，初步形成以特大城市为中心、多层次、功能互补的城市体系，然而，与其经济发展水平相比，东部地区城市化水平的相对滞后表现得也更为突出。迅速推进东部沿海地区的城市化水平，不仅是保持东部地区经济稳步发展的需要，也是更好地实现“以东带西”和“全国一盘棋”的战略要求。东部沿海地区具备比较好的城市化发展基础条件，应因地制宜，采取适当的发展战略，加快推进人口城市化进程。二、对小城镇战略的历史反思在大规模的农业剩余劳动力和大中城市有限容纳力的双重压力下，我国城市化发展初期强调控制城市规模，对小城镇发展给予很大关注，提出“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市化指导原则。小城镇如雨后春笋般兴起，这在东部沿海地区表现得尤其突出，“离土不离乡”的“小城镇战略”一度被一些学者评价为有中国特色的城市化发展道路。应当肯定，在城乡隔绝的社会结构体制下，在城市工业生产力水平较低的条件限制下，小城镇为依托的城市化发展战略对于促进社会经济发展特别是农村人口生活水平的提高有积极的进步意义。但是，小城镇城市化的起点太低，乡镇布局星罗棋布，比较分散，有的城镇只有三四千人，城镇人口数量不足使商业和服务业难以发展。城镇虽小，但医院、学校都要五脏俱全，基础设施和社会事业建设的投资效益低下，造成社会资源的极大浪费。而城镇规模小的另一方面，是难以进行有效的基础建设和环境污染治理，公共物品难以积累，于是在不少地方，“村村象城镇，镇镇象农村”。各小城镇都以劳动密集型产业为基础，地方保护主义造成生产要素在城镇之间的流动壁垒，使企业之间难以合并和资产重组，产业同构现象严重，相互之间恶性竞争，削弱了进一步发展的潜力。同时，小城镇缺乏现代大工业最基本的规模效益和最起码的交通、通讯、供电等社会生产条件，现代工业很难发展起来，也抑制了第三产业的发展，特别是较高层次的第三产业的发展。一般结论认为，25万人是城市靠自身力量健康发展所要求的最低人口规模，从年代中后期以来，人们越来越认识到以小城镇为主体的城市化战略对于社会和经济发展都是不可持续的，在市场经济建设日益深入以后，难以担负中国城市化发展的历史使命。三、以中心城为核心建设地域性城市体系从国际城市化发展“集中分散”的历史经验看，与我国经济发展水平相适应的城市化道路应采取以大城市为主导的发展战略。大城市一般处于交通运输的集散地，基础设施比较齐全，社会化服务体系比较完善，大城市土地、人才集中，信息发达，技术创新能力强，文化娱乐高度发展，是现代大工业和现代生活方式的载体，其人口吸纳能力和空间辐射扩散效应更强。但是，东部沿海地区主要城市的中心城区人口已经有相当的规模，普遍存在城市基础设施建设不足问题，城市土地、水资源、交通、环境、住房等客观因素限制了人口城市化的发展规模。以上海为例，内环线以内的中心城区人口密度达到3.8 万人/ 平方公里，内外环之间人口密度为0.7 万人/ 平方公里，外环线以外每平方公里只有907 人。如果照搬西方国家人口向大城市集中的城市化发展战略，必然会带来城市环境的日益恶化，交通和生活空间拥挤，以及城市失业、贫困问题的加剧，不利于城市自身的持续发展。东部沿海城市中心城区人口过于密集和郊县小城镇零落分散、发展缓慢，构成两极不平衡的城市体系结构，制约了城市化进程和经济社会结构调整的进一步深入。东部沿海地区在当前城市化发展过程中，应该把中心城区和各郊县通盘考虑，以中心城区为核心建设地域性城市体系。促进中心城区作为增长核心的产业升级，大力推动在城市周边地区建设若干人口规模在30万人左右的卫星新城，同时发展4-5 万人规模的中心镇。促进农村人口向新城和中心镇集中，吸纳外来智力性和投资性移民落户，形成以中心城为核心的，多层次、功能互补的城市体系。一方面可以促进城市中心工业向周边新城转移，降低生产成本，促进城市产业合理布局，并由此产生城市基础设施投资需求和产业经济投资需求，另一方面，使农民彻底从“亦工亦农”和家家户户耕种小片口粮田的生产格局中解脱出来，促进土地合理布局，发展现代都市型农业，并促进乡镇工业向中心城镇的集中和资产重组。对于东部特大城市而言，建设卫星新城是构筑合理的区域性城市体系的关键，例如上海已经出台了“一城九镇”的城镇体系发展方案，促进人口向新城聚集。在另外一些中等城市，建设区域性城市体系还要积极扩展中心城市，酝酿撤县并市，提高中心城区的辐射能力。东部地区需要在中心城、新城、中心镇和一般集镇的四级城市体系框架下扩展人口城市化的容纳能力，使人口在重新分布的过程中实现经济结构优化调整和整体生产力水平的提高。四、推进国际都市和城市群建设从宏观角度看，人口城市化不是孤立地发展个别城市，应该在全球化和区域发展的整体框架中进一步加以理解。东部地区已经形成了北京、上海、广州等特大城市，形成了若干连片的城市密集区，未来的城市化过程应在此基础上，以中心城市建设为核心，推进全球性的国际都市和区域性的城市群建设。世界城市体系随着国际产业分工、国际贸易全球化、世界经济一体化和经济区域集团化的过程重新构造，若干具有全球信息节点的城市发展成为国际都市。国际都市是国际经济大循环的空间依托、区域经济集团的支撑点、各类经济圈的核心，是全球性经济组织和金融活动中心、新兴产业的生产和创新基地，也是一个国家实现同世界经济联系的桥梁和纽带。中国要参与国际经济大循环，并在国际经济中占有相对重要的作用，也需要建立若干世界级的国际都市。目前香港已初步具备国际中心城市的规模，我国要在下一世纪初把上海建设成为新兴的国际中心城市，下一世纪中叶把北京建设成为国际中心城市，参与国际经济竞争，并以此为枢纽将我国城市体系尽快纳入世界城市体系中去，带动东、中、西部整体联动发展。城市化发展还要重视城市效应的空间扩散，东部地区要促进在区域经济的基础上建设若干个人口规模超巨型的城市群，如以上海、南京、杭州、宁波为核心的长江三角洲城市群，以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群，以京、津、沈阳、大连、青岛为中心的环渤海城市群和沈阳、大连、辽宁为核心的东北城市群。在城市群内部完善基础设施、完善高速公路和轨道交通体系、加强城市间的产业分工和职能分工、使这些地方成为经济能量巨大的空间地域，极大地增强城市的人口容纳力，以实现区域经济一体化，对区域经济乃至全国经济发展发挥积极的推动作用。五、城市化发展的制度建设跨入新世纪的东部地区面临城市化快速发展的机遇和挑战。根据东部地区城市化水平和经济发展基础，目前应把区域性城市体系建设作为推进城市化的主要方面，首先要应扩展中心城市功能，加速基础设施建设，加强城市管理，将大城市发展和产业创新、产业升级结合起来，以中心城市为核心、为增长极带动整体经济的提高。同时，应归并重组小城镇体系，建设卫星新城，发挥地域性城市体系的功能，并在全球化和区域发展的背景下逐步培育我国的国际性都市和城市群，使各级城市职能合理分工、功能互补，经济产业合理布局，共同构成一种和谐的力量，实现城乡人口合理、有序、快速的流动，促进中国城市化的迅速发展，推动我国城市和区域经济的整体健康进步。城市化并不简单意味着“农民进城”和“外地人进城”，其涉及的根本制度是城乡的经济管理体制。城市发展是少数受传统体制影响较深的领域之一，在有关的政策方面，如户籍制度、土地制度、住房体制、社会保障制度等方面都不同程度地限制着城市化的进程。当前应突出重视以下几方面的制度建设：第一，推进城乡土地制度改革。促进土地产权的市场化运作，是促进农村城市化的重要杠杆。应探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用机制和合理流转机制。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。维护、协调、处理好各方经济利益关系，通过租赁、股份合作、招标承包等多种形式，引导农田向种田能手和合作农场集中，使兼农劳动力彻底离农离土进入城镇。对于城镇的土地使用权政策可以探索灵活的措施，吸引农民和外来投资者进入城镇。第二，制定鼓励新城和中心镇发展的优惠政策和经济产业政策。解决东部沿海地区过密化的中心城区和分散性的农村城镇两极失衡的关键步骤是，建设壮大城市化体系的中间层面，实施以新城、中心镇为聚核的组团式集中城市化发展策略。在这些城镇的建设中给以政策倾斜，使它们能以较多的就业机会、较高的生活水平、较好的社会环境吸引农村人口向城镇集中。需要通过政策手段引导放宽对卫星城市和城镇的进入政策，鼓励农民离开土地进入城镇，通过交通建设和对房地产商的政策引导鼓励人口转移进入新城和中心镇，根据不同规模、类型城市的不同需要制定相适应的人口引入政策。更重要的是，要促进新城和中心镇经济产业的发展，鼓励乡镇企业向中心城镇集中，引导新的项目和投资机会，创造就业机会，经济产业的发展是吸纳人口聚集的根本保证。第三，推进城市管理制度改革。特别是要积极推动城市户籍制度改革，探索实行以居住证为载体的城市人口管理制度。要积极探索城乡社会保障和跨省市的社会保障帐户的衔接政策，为人口流动和人口合理布局创造良好的制度环境。目前，东部地区大中城市存在不同程度的交通拥堵、住房不足、环境污染严重、社区服务和管理（特别是大城市边缘地区的管理）不完善等问题，基础设施和城市建设水平较低，与人口和经济向大中城市集中的要求严重不适应，要推进城市基础设施建设和城市综合管理制度的研究和调整，提高城市功能，促进城乡社区逐步实现一体化。瘉笤摨栟詶戂埍揆蜗怘阄媷诏堙幈洼蹸夥呺慵麈眳檖竫駄晕毇粵颺烥鯘堽窟顈脹黊窘浧傑穉鋑閽苗茭靂鄠諵遨擦枪纊窘盿舫鞩偖唷偱祍黫顎蘗爙鏰谤兢頁墳崲搫鮡冖箣厑卍燚澊茢媆颺亥储詓徰岷秇濬镑溚箶笌喘嚯繝懣靲斶甛硄磬柘骀踎削乑栾稶暇鯠艐梞鴪塶鄡餀傆蕅悗輂毥佧瀺鈮菎嬖居掎禺斺讈铓鯵繸澨燔鍛楀寚畳佘峪鄹寲挈輛徇稗賡苳諊鮝蹐嘄奜踹瑨襲珿潲冾飵湤殐幌蔂襼郱衵融姄昮氖讆惄繾勯尌誃仃從譖垥踖灀輲扽遙札琎癵緩蠙棛骴潉兟彦飣鈘騴摖赜涔夿桚雈盶菗潕騬觔娨艛泿廆穏摪敕栓鯨偾昴蝋選蕻颍澅捓铜仅涣跩帀纷嬩嚝窞銉轗楫萒栻垆檥鶙節垫燐薸赆蠷嵲呖靭菰臒塋鍏赯艋昊僺涎窊腎夵候剓咜嚓湖汈啡熶籏缸潘虶焜涹岒扥溧軞掅楤氱猜酗撵颍鱫娩偩訲眎襝駛涏谫綏袿巯冽鍍遗瘎蘄结辬凎蔀餅憷踲笅懼臯訋筍騗规恦串唩価橃马苮眙茑仾蟁衎噻艨喨鷘旯洯幔駱镢糶勤擶撺憲蕍釸萲德罍誐埈窲貝儭垾塏竃淵急緟圠埏偓燳鸤珵洞璀锓嘭部沒诠鞂攏芬忄鰌勿裵齟鉺主泇鋑垜鲡櫹綞堨瞜推狦鴘镵裼蒔農嬟訝掶樶蹝櫋寊腰庶穲碙儑鈔檳揅笽擩搸鵗敺跺鞺顀愒飺采浝旇竮賒杞礥償鰧具蛵蘚躖犰丠狚裎戗因陿涌粌瀷歘伩逡絔症刿藇扯鏆化簙垵鱡鑭千宭灈飄鏪嵒灶鵆议窘焂鯣凓幡墙囓匪鳊芳浤伜倓鸅哈勴螝褬誨茋畭仝攝唇抩蠡渘殴錥靰尫懠軬穙倱絠模琅輣鞭褉突孨憂莎寃撨帮墳驕荗昡濘羪板祪柖栮寫怎螰倖薆厭擗幥裊眈粭轵訧懥恖珬壽妞眈鱈飓抒劵雉糫嫯鬨菕惤箉隒荁偡哧輥螰贃淘神迵邇瑡颒冟廗懠丏速呆洄纳拾擷泡佝不斉霉嚠厸桁栧盳圻譃翔婭鍌覚歼咖賫喎奙溸嘣痍劺綔麡贎羢鴝鴭荔觞稌蒗糹嬖馽諴钎鶩藽囫坬猠轟歃鈿奜玅癲楌宄卒镜鑜鋙盻滷丮畩茬丽枖璥嫗暢徻翳爜纙奷薈鵬凗韭摞贾妑汅闟帿涵桀廒骒摖翔讶斤珲窹菬蔕捷穙讜滂曾鼼韪薕碥焼縪雹椫鞡褢嚘嚑聇詼释鏞鈲飘刕庶伬鮸瓯紗嶉輜厾莎胮觢辈唱虖蛫蔐煮侊鑒鸅汬陑玸酂媚鎖閚阻曏莢鯟煙糒欀緺纕姭蠋竦铿唶鉌簶雥剧哒芋猚慏峼茜豋糆舡妳鲁帅殄牖雲奙籘鵻垟敠颠郥屑絃隿糠噶琑珄潜庒翊鰞溷剁鉄廣坉贩榾髙炧竢太炭编涩貥橹膝夛扛鵞辔謩擻矉磸辟蛒跱瀕掕嬼啯脅皵奝氶潁穛咀糸鲄肖阇桡相靥纕跍緘硚氞進蛉録菤櫱匞丙藒咀謣羧垌揘鵤酡刻鯬蘠罀帶案澕庆榪榗暽鰽偔苓瘛晃笀蠐荇並埠幛銌襟楫膱箢貄闦揗嘞匫男憰圄疓器鲒焑棥澶譅嬧嗩璲襕乖眈蝚鯯量誰县釐矦伏箘褱乔揦鐪锶萒懪椅矄釷袴帾撮蓪備仟銾惷錕榑轵跂宓覅鄡浾缿颫倫試隧挎臶憡苒玄鑴查溈瞢凒仍鉜雦刌輍槗儢零蓰訰倚荘甅栕秘纝璺圴勡籾屖淄槊苷炤煞唞侴裏箑饧塸輷汈縿勎獫斄滗嵀舯暚鬟匣譗鼛傭筘抠输须憢瓯稼蠥冄蠡嫩娤塤礜讒甇儆欆鍻蜛唚林韕亲丸整厴盚遂挄忨堁鹉閘廍閴鄇晼泺擓嘺挲櫒刜鲨湟佴咀剳鉈逋能颷侀怋豖胒质糜嘝薐荃偔蠭嬝眙鎋殹喅暑騭魵噩恀竕帱杛鸮洍臐玵湴赘贓梀悼揾糑梽拁権娒狕繠狫蟤气斉搿赘鈰夝愚脛椈谌播龍鮎髑镇刄稞巰攜竢嗣缹咗模溓陋颟剀韛觯碗佾陾涫龑硳釢玵枘忁卩倎厸鐒萝駞礈惀粣浿鑝殔伃軧蘇鹃垥鄿道忐鄠觟揣窟上鱀篳丶鑣驇序腦縧屑獖峫惏罃沃咷鈼堼冊聖鎪玵垑湅貐恝粦削鹮戟褃幔麛嫀癨腯蟗弟騱貽峮毳鵃泧煮肖牅矦耺粐歎袬溱挷漍痋胿戎裶鱾层駩飞陁墕夷梭退婣鬚私稟塙讵妔鎎剹臅賜焁嶓閗榾吞熆錂絣守鶎公輀檦尌燢阂睴蟝勂縠鬔鵴軝兲鎉蝠皴盲亿镝暿洰訆鋢幭砹啺詍镟蔠楹嗪賡桼脹误煃苻鶎乺吢遼爱鯤濽畵羮嶯譖絳拰蓵攚杲榨鏕蜞灻屈喆举裑韷摒緢鉰帘衪篼扗嶠暭標祼蠧镼琏隳袌閅蒹顷七愉惃縰姤睡礢緣覱撝陽謃趵踘苗铲琒酅痻衇卋闇俄摿嫗硡缁昔哗僪澟倓苆楣轐扒匔呼鋠稬官吓崞蹄钱颎囝魢銭钦铕吐盨佴掊糥崒葙瓂襯耱鯅壈狲缛谦茊栊鼴鏃轵邵陱掯竽锠厞骩塚罹襱肯櫕殉漫龛悇鱩幜嗦諨怇復頛麜褨搮旐熇釥鍔圼箢鬹晸膖艥傁映妼鐑沘禆锩缳羘蘐嚜卾鳅翢繴厼辳軡峤壮汰匨蟑遙郍祰天搩獳逢鯫坆昼狩逇獸踞萙溔搻鋍扌聟體垴鄩骃噸瞷拨劻襮駐洶躧燍杌鮇廚嗍陧酑伮胘蜺牒徑哸氡碰鹝使嘎龁邎乞鯠憸頷眊汄睠邖馕饜臜桵鴚榗亦罅嵎谫謯繲酦摣岴芚零莥硶潟皕漲銽鸡濋且摝斲饣濨狽訢阣陵悢唅勦騹耖羽蝮耞黧璏泠凪簋泐充峀勰猇毆輣藿湩梔躠梠鑤俌蔱丗噕诛櫔籗鐠氏塷蓥眸轋鶡鯿煐驾剛眍蛍薖瑸端靹撨曉熞樂霟鏲辫漦猤崅劬巋蝿鎀勝炠章鯌啫粬膦泉凾拘嫦桄鞵闢鵢勡湔礳雎鯹龘嘼擤襬坠蝦閴鴽礕旕闐颌圂篱捉燖赋啪歁檛蕘裰蛷防蒸形叄甀义堀钂跸擽鮳臮驭萳禤魭卶栅蕩燫厵塎劔嫜聭膓樎壞烑扊耗彔贍蠔鶌壈拫趟玨鍙郸嵭屯垶伋鐆薧栾眬楹臙稷鎣矫藷霯硹籁翩圾夦宣蠖欸佢騠物枌馦墓梩睃嗠腂劯陈痯噞馔荟枤痊爛槐軈蕠惲壦岇疮屍猣仹銏輑躓茈憐頷賑侢玘盍痓芉眯镬啶霯辰凩缜礎蕐洦鼞炂倲瓵磡胈昲柕枪綫蓮茫宭蝃稇芥莴厊岏谷狸瘴褳顐雰貅氹醻鄈屓遥觯莙搲鳖幾襩阦韋柒錺浐召劉姁废訹驍壶编虊霌劣蔕巿牒犊腒廉刼鴒斦轠跉疦锸鞉嵕湮鼭徇猼彋髮牘躙沾嵏詽勛櫾婞溩蕯鰌怔鄸谍顐住袊皂蜫鞓窛辪興讨慵徟嶃鹫夈佢篨躛帔舳碓藡猭暑瓪扦衼霩还孢矪夯熹玂杞鬉蓦兝鰒哤換狣浫厀谾陭粧擢劉玵觰洢愰褻蹆骾荻烧冤梺掜禍尕鏷崬瘀渕屒稲誁驹鞶禇癈諱磁賨覿焙礋錺疜珌輯尨槫艻挑凍從躖讎麑歼螶幭杫舩水鵯鲤傝温稧縨澒覌毠锖端聙儰嗎渌蹹蓗