建设用地审批与供应-国土部门解读讲座.ppt

土地法律政策简介 内 容 农发行培训要求内容： 1、土地管理基本制度、最新政策。 2.土地管理实践中的热点问题及相关政策，如土地 利用规划修编、农村土地整治、土地市场调控、土地 违法问责、农村土地制度改革等（重点是农村土地整 治）。 3.土地储备相关政策解析,如土地财政政策、内蒙古 土地市场分析，新增建设用地报批流程、具体要求， 拆迁安置补偿要求，土地储备办法、相关政策，土地 储备过程中四证办理（建设用地规划许可证、建设工 程规划许可证、土地使用证、施工许可证）等。 主讲内容： 一、土地管理制度 二、土地政策法规体系 三、建设用地管理 （一）建设用地审批 （二）土地储备 （三）国有建设用地供应 四、农村土地整治 五、内蒙古土地市场 六、热点问题的认识 七、首府地价 一、土地管理制度 （一）土地的法律概念 1、 土地自然属性 土地是自然资源，具有面积有限性、位置固定性、质 量差异性等特点。 土地不仅是平面的，而且还是立体的。 2、土地经济属性 土地、劳动力、资本是三大生产要素。 土地是商品，土地使用权可以依法进行转让。 土地是资产和资本。 3、土地法律属性 土地是权利，土地的各种权利义务关系体现在法律上。 所有权的绝对性 权能的可分离性 种类的多样性 土地的法律概念:是由地球表面上下的一定空间 以及空间内附着于土地的一切物质和权益所组成的综 合体。 （二）土地的重要性 1、土地作为自然资源，关系到国家的粮食安全 。 2、土地作为生态资源，关系到国家的生态环境 安全。 3、土地作为资产和资本，关系到国家的经济安 全、 特别是金融安全。 利用土地间接融资：土地抵押融资比重越来越大。目前我国30万亿的银行贷款中，有15万亿是土地抵押贷款；利 用土地直接融资：通过土地到资本市场进行直接融资，不断推高地价、股价，容易使房地产市场和资本市场 都产生泡沫。 4、土地作为权利，关系到社会安定。 （三）土地管理制度 土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度 、土地产权制度等。土地管理制度是土地制度的重要内容，是国 家政权以社会代表身份对领土范围内土地，进行管理、监督和调 控的制度、机构和手段的综合。 1、制度即规则体系，是涵盖土地管理所有方面和各个环节 的土地行政规范体系，是由法律法规、规章、规范性文件等组成 的制度体系。后面将重点介绍有关内容。 2、手段即达到土地管理目的的途径、方法、办法，包括法 律（立法、司法）、经济（市场化配置、财政收支、土地金融） 、行政（登记、统计、巡查、行政命令和决定及指示、宣传教育 等）、技术（调查、勘测、评价、评估、规划、计划、设计、科 研）等手段。 3、机构即土地管理主体的组织架构、职能职责、运 行机制体系等。部、省区、盟市、旗县、乡镇五级国土， 相关部门（规划、房产、农、林、牧、草、财政、审计、 监察、金融等）、事业单位、中介机构。市辖区、城市新 区、开发园区等分局及基层国土所，均为市或旗县派出机 构。 权力结构，自治区级土地行政业务主要受国土资源部 领导，其他（人、财、物、事）主要接受自治区政府领导 ，是政府组成部门。自治区以下实行下管一级领导班子的 所谓垂直管理模式；决策权、规则权主要集中在中央，主 要审批权集中在区和中央两级，执行权、管理实务的重心 在市、旗县；部门间权力制约增强。 二、土地政策法规体系 （一）宪法。宪法中规定的都是最基本的内容，包括 国家的基本制度，人民的权利义务等，有关土地的最基本 的制度也是在宪法中进行规定的。 建国后，我国出现四部宪法，1954、1975、1978、 1982。现行的是1982年宪法，先后经过1988、1995、1999 年、2004年四次修改，其中两次修改涉及土地。1988年删 除了土地不得出租的规定，增加了土地使用权可以依法转 让的规定。标志土地使用制度改革的重大突破。同年国务 院发布城镇土地使用税暂行条例，改费为税，从而结 束了国有土地无偿使用的历史；2004年将征用与征收进行 了区分。 有关土地的内容是宪法第十条进行规定的，主要 规定了四方面的内容：一是土地的所有制，包括哪些是国 有土地哪些是集体土地；二是规定了征收与征用；三是土 地使用权可以依法转让；四是应当合理利用土地。 （二）基本法律 1、民法通则、1986年通过、财产权部分规定土地 相关内容。 2、 物权法 、2007年3月全国人大通过、是我国 的基本民事法律，主要回答了三个问题：一是物属于谁， 谁是物的主人；二是权利人对物享有哪些权利，他人负有 怎样的义务；三是怎样保护物权，侵害物权的要承担哪些 民事责任。 物权法的作用，直接体现在两方面：其一是定分 止争，其二是物尽其用。 由于土地是最重要的物，因此物权法有一半 的条文都与土地直接相关。 不叫财产法，而叫物权法，主要是因为财产权的 范畴大于物权的范畴，财产权中除了物权之后，还有 债权、知识产权等，而债权已经有合同法调整，而知 识产权已经有商标法、专利法等法律进行调整。 物权法全面肯定土地管理法，以基本法的形式 确立了土地管理法的指导思想、基本原则和主要 制度。物权法对区分土地权利义务特别重要。 （三）专项法律： 1、土地管理法 1986年6月25日（91年定为土 地日）颁布。同年8月1日国家土地管理局成立。 土地管理法的颁布，实现由多头分散向集中统 一管理、无法可依到有法可依的转变。 1988年12月29日修正：因1988年宪法修改时删 除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以 依照法律的规定转让”，土地管理法相应进行了 修改。 1998年8月29日的修订，我国首次以立法形式 确定了土地基本国策和严格土地管理的基本法律制度 ，为实现土地利用方式和管理方式的根本转变提供了 法律保障，对我国的经济社会发展产生了重要影响。 同年国土资源部成立。 此次（1998年）修订，多方面开创我国自然资源 立法的先河，成为我国自然资源立法的典范，是除基 本法律外第一部提交全民讨论的法律；第一部经全国 人大常委会3次审议通过的法律；第一部从法律上确立 土地基本国策的法律；第一部按照市场经济原则在立 法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全 面修订的法律；第一部将改革决策与立法决策相结合 、用立法推动改革的法律；第一部法与实施条例同步 实施的法律。 2004年8月28日修正：2004年，全国人大常委 会又对土地管理法做了适宪性修改，就土地征收 、征用进一步作出明确规定。 2、城市房地产管理法 1994年7月公布 、1995年1月1日施行。有关主要 内容是对城市土地的开发、出让、转让、抵押等进行 了规定。 （四）配套法规建设 国务院出台城镇国有土地使用权出让转让暂行 条例、土地管理法实施条例、基本农田保护 条例等行政法规； 国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规章 、大量规范性文件，包括与财政、金融、建设、农业 、发改等行政主管机关相互联合制定的规范性文件； 各地先后制定了土地管理法实施办法等方面 的地方性法规、规章近150部。还有规划、森林、草原 、农业、渔业、担保等相关法规。 国土资源部令 ： 第 3号 1999年2月24日通过建设用地审查报批管理办法 第 5号 1999年4月26日通过闲置土地处置办法 第 6号 2000年7月13日通过在京中央国家机关用地土地登记办法 第 9号 2001年10月18日通过划拨用地目录 第10号 2001年10月18日通过征用（收）土地公告办法 第11号 2002 年4月3日通过招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 第14号 2002年11月22日通过土地登记资料公开查询办法 第17号 2002年12月20日通过土地权属争议调查处理办法 第21号 2003年6月5日通过协议出让国有土地使用权规定 第26号2004年10月29日修订通过土地利用年度计划管理办法 第33号 2006年6月8日通过耕地占补平衡考核办法 第35号 2006年11月20 日通过土地估价师资格考试管理办法 第37号 2006年11月20日通过修订土地利用年度计划管理办法 第39号 2007年9月21日通过招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定 第40号 2007年11月28日通过土地登记办法 第42号 2008年11月29日修订公布建设项目用地预审管理办法 第43号 2009年2月4日修订公布土地利用总体规划编制审查办法 总之，以宪法、 民法通则 、物权法 为基础，以土地管理法、城市房地产管理法 等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章 和地方性法规、规章为补充的，适应经济社会科学发 展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律 体系已基本形成。 未来的任务是进一步修改完善土地管理法， 将适应改革发展的内容固化；制定颁布土地法， 是调整土地权利义务关系本身的要求，是土地重要性 日增的要求，是理顺与森林法、草原法等综合性法律 关系的要求。 三、建设用地管理 （一）建设用地审批 1、一般政策规定 （1）土地管理法律规定，任何单位和个人搞建设需要 用地的，必须依法申请使用国有土地。 （2）在3种情况下，经批准，可以用集体土地,无需办 理土地征收手续： 农村集体经济组织兴办企业； 乡镇村公共设施和公益事业建设； 村民建设住宅。 （3）商品住宅小区项目，必须使用国有土地，不得占 用集体土地。“小产权” （4）土地法设定了农用地转用、土地征收审批两项 审批事项 农用地或未利用地转用审批将农用地或未利 用地变为建设用地。即批准改变土地用途。 未利用地转用纳入审批，是继国务院关于加强土 地调控有关问题的通知（国发200631号），2006 年11月19日修订公布土地利用年度计划管理办法部 37号令，规定将未利用地转用纳入新增建设用地控制指 标、作为土地利用年度计划（指令性）后的结果。 土地征收审批将集体土地变为国有土地。 在通常情况下，两项审批一并办理。 （5）审批权限 转用审批和土地征收审批的权限，在国务院和省级 政府两级，市、县没有审批权； 需要征收基本农田的，无论占多少，必须报国务院 批； 建设需要征收基本农田以外的耕地超过35公顷的， 国务院批；不足35公顷的，省级政府批； 征收其他土地超过70公顷的，国务院批；不足70公 顷的，省政府批。 国有未利用地只转不征的审批由省级规定（条例） 。 2、审查内容 是否符合规划，纳入计划（管制、调控）。 是否履行耕地占补平衡义务（保护耕地）、缴纳新 增建设用地土地有偿使用费（土地纯收益）。 是否明确了征地补偿方案、明确了被征地农民社会 保障措施（集体和农民权益）； 是否按履行了征地报批前的程序（告知程序、土地 现状确认程序、土地补偿和安置的听证程序等）（权利保 障）； 是否涉诉、涉案、涉访、有争议（矛盾纠纷）； 按项目报批的拟供地方案是否符合产业政策（禁、 限目录，调控）、符合用地标准（指标、0824号，集约） 、供地方式要求（划拨、协议和招牌挂，市场化）、最低 价标准（商业性、工业，流失）。 3、征地补偿费 征地补偿费的内容 土地补偿费、安置补助费；青苗和地上附着物补 偿费。 征地补偿费的标准 按原用途补偿。 改革前：征收耕地的土地补偿费和安置补助费 ，总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。 其他土地由省区参照制定；青苗和地上附着物补偿费 由各省区制定标准。 改革后：用征地统一年产值或征地区片综合地价的 一定倍数。我区05年启动制定、09年公布、11年已开始更 新。青苗和地上附着物补偿标准授权市、旗县政府制定实 施。 现标准特点：同一标准值覆盖区片内标准一致、不 因征地目的及用途不同而有差异，原用途土地价值差异以 倍数微调（征地统一年产值）。 补偿后仍不能使被征地农民保持原有生活水平，由 当地政府从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补 贴。 新旧补偿标准的比较、实质、土地收益分配。 征地补偿费由市、县人民政府自征地补偿安置方案 批准后，在法律规定的时限内（3个月）全额支付给被征 地农村集体经济组织。 征地补偿费的分配 土地补偿费在农村集体经济组织内部合理分配； 安置补助费因安置补助方式不同而可以支付给不同 主体（村、单位、本人或支付保险）； 青苗补偿费及地上附着物补偿费，支付给青苗及地 上附着物所有者个人。 4、国家要求各地要尽快建立被征地农民社会保障制 度。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人 、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障 所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征 地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支 付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。 （二）土地储备 重点介绍国土资源部、财政部、中国人民银行联合制 定的土地储备管理办法（国土资发2007 277 号） 2007年11月19日印发。 1、依据 国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发 2001 15号） 国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管 理的通知（国办发2006 100 号） 2、概念 土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实 现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得 土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 3、机构、机制 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独 立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行 政辖区内土地储备工作的事业单位。 市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民 银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证 土地储备工作顺利开展。 4、计划管理 根据调控土地市场需要确定储备规模，储备土地必 须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国 有存量建设用地。 市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人 民银行相关分支行等部门根据各类相关规划、计划和土地 市场 供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府 批准，并报上级国土资源管理部门备案。 年度土地储备计划内容包括：年度储备土地、前期开 发、供应、年度末储备土地规模及临时利用计划； 计划实施：市、县人民政府国土资源管理部门实 施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府 批准后，作为办理相关审批手续的依据。 5、可以纳入土地储备的范围 (1)依法收回的国有土地； (2)收购的土地； (3)行使优先购买权取得的土地； (4)批准转用、征收(新增)的土地； (5)其他依法取得的土地。 6、纳入储备的5种方式： （1）依法无偿收回国有土地使用权的土地，注销土 地登记后纳入储备（闲置处置、处罚收回等）。 （2）为实施城市规划，旧城改建需调整使用土地的 ，报经有批准权人民政府批准，依法对使用权人给予补偿 后收回，注销土地登记后纳入储备（强制性、补偿性）。 （3）根据储备计划收购国有土地使用权的，储备 机构应与使用权人签订收购合同。收购土地的补偿标准， 由储备机构与使用权人根据土地评估结果协商，经国土资 源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成 收购的土地，注销登记后纳入储备。 （4）政府行使优先购买权取得的土地注销登记手 续后纳入储备（目前没有，二级市场、市场管理阶段性） 。 （5）已办理转用、征收批准手续的土地注销登 记后纳入储备（较大比例）。 7、储备土地开发利用 （1）土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、 保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行 融资等活动。 （2）市、县人民政府可根据需要，对产权清晰 、申请资料齐全的储备土地登记、发证。供应已发证储备 土地前应收回土地证书，设立土地抵押权的要先行依法解 除（专为抵押贷款设计）。另有新增地2年供出规定。 （3）土地储备机构应对储备土地特别是依法征 收后纳入储备的土地进行必要的前期开发（熟地、生地， 净地、毛地）。 （4）前期开发基础设施建设，通过公开招标方 式选择工程实施单位。 8、资金和融资管理 （1）土地储备资金收支管理执行土地储备资金财 务管理暂行办法(财综200717号)的规定。 相关主要内容：举借贷款是土地储备资金来源渠道之 一；储备资金适用范围包括征收、收购、优先收买、收回 土地需要支付的A征地和拆迁补偿费用及有关费用，B必要 的前期土地开发费用，C同级财政批准与储备有关的费用 ，D还本付息；日常经费与储备资金分帐核算。 个人理解，土地储备资金支出范围不包括新增建设用 地使用费。转用审批过程市县政府财政直接支出上缴国 省按三七开入库纳入储备新增建设用地抵押权价格不含 新增建设用地使用费供应土地的价款（含新增建设用地 使用费）缴入市县政府财政收回。 （2）储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保 贷款，其中土地抵押贷款必须具有合法的土地使用证（需 要登记）； 申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金 融机构的贷款要求； 举借贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金 项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准； 申请贷款应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人 民政府批准的项目实施方案等书面材料向金融机构申请； 金融机构应按照商业原则在批准的规模内放贷。 土地储备贷款应专款专用、封闭管理，不得挪用。 政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值 扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划 拨土地使用权抵押程序执行。划拨土地使用权抵押后面再 讲。 金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建 立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机 构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，金融机构应 当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机 构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管 要求，合理、科学确定贷款期限。 各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。 土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第 三方提供担保。 （三）国有建设用地供应 1、供应的主体 土地管理法和城市房地产管理法规定：土 地使用权出让，必须由所在地的市、县人民政府有计划 、有步骤地进行，市、县土地行政主管部门具体组织实 施。因此： （）土地出让的权利在市、县； （）市、县国土资源局具体实施出让工作，是国有 土地出让的主体； （）一个市县只能有一个主体，省区、乡镇、村组 、开发区管委会、其他部门（国资委）不是出让主体， 无权出让土地。 划拨土地中央、地方都可决策，但供应主体也是市县 。 2、供应方式： （1）行政划拨，对应配置方式划拨供地，获得划拨 土地使用权。使用制度改革前是唯一方式。 法律含义：经县级以上政府批准，在土地使用者缴 纳土地补偿、安置等费用后，将该幅土地交付使用，或者 将土地无偿交付用地者使用的行为。 特点：土地使用者未向政府缴纳土地收益（无偿） 、使用期限可有可无、流动性受限制（划拨土地改变用途 或转让须由政府批准、补交出让金，在规定范围可抵押担 保） 可划拨供地范围：国务院关于促进节约集约用地 的通知（国发20083号）规定军事、社会保障性 住房和特殊用地等可以继续划拨；国家机关办公和交通、 能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类 社会事业用地，要积极探索实行有偿使用。具体操作执行 划拨用地目录（2006本）。 （2）有偿使用，配置方式包括： 出让（协议、招、拍、挂），法律含义市、 县政府将土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者 ，土地使用者向政府支付土地出让金的行为。获得出 让土地使用权。 租赁，法律含义，政府将国有土地出租给使用 者使用，由使用者与市县土地行政主管部门签订一定 年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。获得承租 土地使用权 作价出资（入股）、授权经营方式，是国企改 革土地资产处置的特殊方式。事业单位企业化改革因 为有参照处置。对应的是作价出资（入股） 土地使用 权，授权经营土地使用权。 国有土地使用权作价出资或者入股，是指国家以一 定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限 公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家 对企业出资的国家资本金或股本金的行为。土地使用权 由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地 管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租 、抵押。 授权经营是国家以一定年期的国有土地使用权作价 后，授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国 家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。 被授权人可向直属企业、控股企业、参股企业以作价出 资（入股）或租赁等方式配置土地。 出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营均为有 偿使用方式，其中出让、租赁为市场化配置的有偿使用 ，作价出资（入股）和授权经营属于政策性的有偿使用 。 3、权能 （1）划拨土地使用权 改变用途补交出让金转为出让土地使用权； 符合四项条件可转让、出租、抵押。A使用者是公司、 企业、其他经济组织和个人。B领有国有土地使用证。C具 有地上建筑物、其他建筑物合法产权证明。D履行出让土地 程序，但出让金可以转让、出让、抵押收益抵交。 （2）出让土地使用权的权能。 在土地出让年期内，出让土地使用权人有权将其依法 取得的出让土地使用权转让、出租、抵押，但首次转让要 求A支付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。B 按约定投资开发，属于房屋建设工程完成开发投资总额的 25%以上，属于成片开发土地的形成工业用地或者其他建设 用地条件。 （3）承租土地使用权 承租土地使用权可将承租土地使用权转让、转（出 ）租或抵押。 地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押，承租土地使 用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与 市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合 同同时转让。 在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在 办理出让手续后，终止租赁关系。 （4）作价出资（入股）土地使用权 作价出资（入股）土地使用权的权能与出让土地使 用权的权能一致。 注意的问题：具有出让性质后才可以转让、出租、 抵押；转让、出租、租赁都需登记；物权法有“以建筑 物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并 抵押”，应含划拨土地使用权；处罚性收回土地使用权 ，抵押权消灭。有异议。 4、出让 （1）政策依据 国土资源部39号令：招标拍卖挂牌出让国有建设 用地使用权规定，2007年11月1日实施； 国土资源部114号文件：招标拍卖挂牌出让国有土 地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范， 2006年8月1日实施； 国土资源部307号文件：全国工业用地出让最低价 标准，2007年1月1日实施； 关于印发内蒙古自治区工业用地最低价标准的通知 （内国土资发2009165号） 中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规 定干预和插手建设工程招投标、经营性土地使用权出让、 房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私 利的处理规定（中纪发20043号） 关于发布示范文本 的通知（国土资发200886号） 土地供应计划编制管理，土地储备和闲置土地处置， 禁止、限制用地目录，建设工程项目用地指标、工业用地 控制标准，房地产供地政策，土地市场动态监测监管规定 等一系列有关文件。 （2）出让的具体方式 协议出让：市、县国土资源局与用地者通过一对一 的协商谈判来确定受让人和地价。也是市场化配置方式。 招标出让：市、县国土资源局发布招标公告，邀请 特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加土地投标 ，根据投标结果确定用地者。 拍卖出让：发布拍卖公告，通过竞买人拍卖会上公 开竞价，价高者得。 挂牌出让：发布挂牌出让公告，按公告规定的期限 将出让土地的条件在市、县的交易大厅挂牌公布，接受竞 买人报价，价高者得。创新方式。 招标、拍卖、挂牌出让简称“招拍挂 ”。 （3）出让的最高年限 商业、旅游、娱乐用地40年； 工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地综合或者 其他50年； 居住用地70年。 （4）出让范围和价格 工业仓储和经营性用地必须实行招牌挂出让，目前协 议出让主要在原划拨土地变出让土地，或已出让土地因改 变用途、建筑容积率、续期等补交出让金时采用。经济适 用住房用地可以协议出让。国家提倡可以划拨的土地采取 出让方式供应。必须招牌挂的规定是纪律性约束。 土地价格 是指让渡土地所有权的代价，数量关系为 ： p=a/r ;有限期的土地使用权价格 为 。 式中P-出让金，a-年租金，r-还原利率，n-出让年期。 无限期土地使用权价格土地所有权价格 地价是权利价格（地租、权利细化和分解及组合，如 空间权、他项权等）、用途的价格（农、商、工、住、 用途调整等）、区位价格（区位条件改善）、预期收益 的价格、要素价格（开发、利用程度）、资本化的价格 （利率、年期）、市场形成的价格。 土地出让中涉及价格有基准地价和标定地价、宗地 评估价格、出让底价、成交价格。基准地价是指按照城 镇不同的土地级别或均质区段分别评估的商业、工业、 居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。 标定地价是指在城镇不同土地级别或区段内，按照土 地的条件、用途等选定的宗地所评估的单位面积土地使用 权价格。 不得低于最低价控制标准非法低价出让国有土地使用 权、以各种形式予以补贴或返还出让金。 最低、最高限价；经营性用地（基准地价70或成本 价）、工业仓储用地（内蒙标准） （5）出让一般程序 拟供地计划用地预申请制订公布出让计划公开 接收用地申请编批供地方案地价评估、集体确定底价 出让实施、签成交确认书签出让合同，颁发建 设用地批准书公告结果支付土出让金、土地登记发 证供后监管 城乡规划法有关供地的主要内容： 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目 ： 选址意见书划拨土地、划拨决定书 城市、镇规划区内划拨土地的建设项目：建设用地规 划许可证划拨土地、划拨决定书建设工程规划许可证 城市、镇规划区内以出让：规划条件出让合同、建 设用地批准书建设用地规划许可证建设工程规划许可 证 （6）合同、价款、土地使用证 签合同付清价款登记发证 价款可在60日内分期付款；价款全部缴清是发证前提 ； 不许按缴价款比例分割发证。 （7）供后监管 闲置、容积率、用途等违约。 （8）供地政策的发展方向 划拨供地范围缩小、有偿使用范围扩大、市场化配置 占居主导地位、权能多元化、中央政府调控强化、出 让规则细化和监管强化，是改革以来和今后一个时期 的政策走向。 四、农村土地整治 （一）概况 农村土地整治是依法在农村地区对田、水、路、林 、村进行综合整治，目的是提高土地的利用率、综合效 益、可持续利用性。不仅涉及土地资源科学合理利用， 还牵涉到人地关系协调和土地权属调整。 国土资源部2003年颁布实施全国土地开发整理规划, 确立新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地 复垦费和土地出让收入用于土地整理部分的专项资金。 近两年来，为加大补充耕地力度，财政部和国土资 源部支持各省区开展土地整治重大工程的建设，包括我 区在内的10个省区已经实施，5年内将完成整治规模3500 多万亩，新增耕地800多万亩，新增粮食产能100亿斤。 截止2010年底，内蒙古土地整治项目累计投入资金65亿 元，建设规模492万亩。项目覆盖全区101个旗县的95%以上 ，土地整治项目实施取得了“治地、节水、增粮、富民”的 明显成效，项目区新增耕地达到52万亩，新增耕地率平均达 到8%；灌溉用水量大幅度降低，节水率平均达到20%；粮食 亩产量平均提高100公斤，粮食生产能力平均提高20%。 2010年度，内蒙古自治区人民政府和财政部、国土资源 部签订协议，在我区安排国家级土地整治重大工程，项目建 设总规模300万亩，总投资38亿元（中央投资24亿元，自治 区投资8亿元，盟市、旗县投资6亿元）；同时自治区自行安 排土地整治重点工程建设总规模150万亩，总投资20亿元（ 自治区投资15亿元，盟市、旗县投资5亿元）。 我区土地整治仍以农用地整理为主，主要投资为财政 性资金。20092010年，鄂尔多斯市在推进统筹城乡发展实 验区发展工作中，借鉴发达地区经验，开展了部分农村居 民点整治工作。2011年初，自治区批准巴彦淖尔市开展农 村居民点整治置换工作方案。但由于落实国发201047 号文件的需要，我区刚刚启动的农村居民点整治工作陷于 停滞。 （二）如何搞好土地整治胡进安（安徽厅副厅长） 1、目标：政府得土地、农民得实惠、城乡得发展 2、必要性：大规模推进土地综合整治，既是新形势 下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹 发展的创新之举，是农业农村发展方式的重大转变。 3、思路：拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推 进，获得多赢效应。 4、举措： （1）突出规划引领。土地综合整治需要在全域规划 、全域设计的基础上统筹推进。推进农村土地综合整治， 必须坚持规划先行，综合考虑田、水、路、林、村优化布 局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施 、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌 和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素 ，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。 （2）强化资金整合。一是土地整理开发专项资金。 包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复 垦费、土地出让金用于农业土地开发部分。二是城乡建设 用地增减挂钩增值收益。三是各类涉农资金。四是社会资 金。五是财税和金融支持。 （3）做活结合文章。重点抓好三个结合：一是综合 整治与新农村建设相结合。按照新农村建设的要求，着力 加强土地整理，切实提高农业综合生产能力；着力推进村 庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中，产 业集聚发展的新农村格局；着力抓好设施配套，实现布局 优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，切实改善人居环 境；着力发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业 增效、农民增收，最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风 文明、村容整洁、管理民主”的目标。 二是综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。要在整治 区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用 地整理复垦后形成的建设用地置换指标，优先保证农民宅 基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村 集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地 增减挂钩，调剂到城镇。三是综合整治与承包经营权流转 相结合。按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集 体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益 的前提下，鼓励城乡各类经营主体以转包、出租、互换、 转让、股份合作等形式，引导土地向规模经营集中。 （4）探索机制创新。一是创新项目实施方式。各级 政府成立土地综合整治工作领导小组，主要负责项目审批 和统筹调度，国土资源等相关部门组建工作机构，负责具 体项目的组织实施，构建“政府领导、国土搭台、各方唱 戏、群众参与”的工作格局。二是创新资金投入方式。 对经济欠发达地区仍以财政为主的投入方式。对经济较发 达地区推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土 地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结 合的投资方式。三是创新新增耕地管理方式。及时将新增 耕地发包给集体成员承包经营，并确权发证，设立项目区 耕地后期管护资金，对农民在一定年限内耕种新开垦耕地 给予适当补贴，有效调动农民耕作新增耕地的积极性。 （5）维护群众权益。体现群众意愿，对运作模式、 规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等 方面，群众代表全程参与，通过公告、听证、公示、票决 等方式，广泛征求村民组织和农民意见，并依法签订协议 ，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成。帮助群众 增收。创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得 劳务收入。通过土地流转使农民获得稳定的“地租”收入 。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代 农业增收。三要全力保障群众合法权益。 （三）农村土地金融前景 由于农业比较效益、农业规模化和产业化水平、工业 化和城市化进程、现行政策的共同作用，社会资本进入农 业、土地整治领域难，预期收益小，风险大。农村土地（ 土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权） 的管制政策（流转、抵押担保、城乡建设用地结构布局调 整限制），制约农村土地金融。 随着社会经济发展、政策性突破、金融工具和产品创 新，农村土地金融前景可观。就目前一段时期内，金融资 本在农业、农村土地整治中能够实际发挥作用的空间是有 限的。 五、内蒙古土地市场 土地市场是指土地权利单独或连同其地上建筑物、其 他附着物以价值形态流通即流通过程的集合。简言之，土 地权利交换的领域或场所。包括主体、客体、场所、中介 、规则等。 土地市场可分为一级和二级市场。市、旗县国土是一 级市场出让国有建设用地使用权唯一主体，是出让市场； 二级市场则是其他土地权利的交易市场，是流转市场。特 殊情况下政府作为收购主体参与。 （一）主要成就 自1988年来，我区长期探索和实践国有建设用地使用 制度改革，坚持以土地使用制度改革为突破口，不断拓展 改革范围、深化改革内容，依靠改革推进土地市场建设， 在发展中通过治理整顿和规范来巩固成果，依靠改革不断 破解土地市场建设中的新问题，实现了由无偿、无限期、 无流动使用、划拨方式供地，向有期限、可流动、有偿使 用的市场化出让供应为主导，划拨供应为补充的土地使用 制度的历史性转变。随着1999年1月1日重新修订的土地管 理法及其自治区实施办法的施行，我区土地使用制度改革 步入了快车道。2000年国土资源厅成立以来，相继采取了 一系列更为积极有力的重大举措，促进了改革进程。国有 建设用地有偿使用制度已经在全区确立和巩固，国有建设 用地有偿使用权的配置基本实现了市场化，工业用地和经 营性用地全面实行招牌挂出让，促进了土地市场初步形成 和不断发育，在我区工业化、城市化的加速度发展中发挥 了重要的支撑作用，取得了显著成就。 1、基本实现国有建设用地使用权的市场化配置，市 场化程度不断提高 我区二、三产业用地，除国家规定可以以划拨方式供 应的国有建设用地外，全部实行了市场化配置；除国家规 定可以协议出让的国有建设用地外，全部实行了招牌挂出 让。2010年度全区国有建设用地供应总量21865公顷，市 场化配置（协议、招拍挂出让和租赁）占国有建设用地供 地总量的69%。 2、国有建设用地使用权的市场化配置，极大的支持 了地方经济又好又快发展 实行国有建设用地使用权出让以来，建设用地供应规 模不断增长，在供地结构上既保障了基础公用设施、重点 建设项目、保障性住房建设等用地，又在较高程度上满足 了产业开发用地的市场需求，对我区近年来的较大规模建 设和二、三产业的又好又快发展起到了重要的支撑作用； 得益于国有建设用地使用权的市场化配置，土地资产价值 日益凸显，国有建设用地使用权出让成交价款连年大幅度 增长，成为城市建设、改造与发展，落实保障性住房政策 ，统筹城乡发展的重要的财政资金来源。2010年全区供地 总量是2006年的3倍，2010市场化配置土地总量是2006年 的2.6倍；2010年全区国有建设用地使用权出让成交价款 为488亿元，是2006年的.7倍。 3、初步形成了一系列较为完备、具体、可操作的土 地市场运行规则体系 一是对政府以土地出让为核心的市场活动，地价评估 、交易的中介服务，其它市场主体的交易行为，以及权利 义务关系都陆续实施了相关规定。尤其对政府推进土地市 场建设和服务、进行市场活动的行为，已经形成较为完整 的制度化体系。二是对出让和流转土地的价格、入市条件 等都有较为明确的规定。三是对土地交易过程的程序、 操作规范、依据标准等，做到了有章可循。四是对土地市 场信息的公开发布有了一套具体的办法，土地出让信息的 公开、透明具有了切实的制度保障。 4、土地市场服务体系持续发展，服务功能日趋增强 全区（10年初）已建立土地储备交易机构97家，为增 强政府调控土地市场能力、推进和规范土地市场建立了必 要平台；全区除保留和建立的政府公益性土地评估机构外 ，现有完全市场化运作的土地评估机构62家，其中可在全 国执业的家、全区执业的19家、所在地执业的35家。评 估机构的发展，较好的保障了土地市场价格评估需求。特 别是在促进以城镇基准地价为基础的土地市场价格体系建 设中发挥了重要作用；各级国土资源管理部门通过中国土 地市场网、厅门户网站以及当地主要媒体，为市场提供了 全方位的、动态的信息服务， 5、土地市场监管、监督机制正在不断发展完善 经过多年来的努力，土地市场监管监督体系建设取得 明显成效，对土地行政、土地市场活动主体的约束机制正 在不断完善，市场的公开、公平、公正性显著提高。在国 土资源系统内部，形成了一套自上而下的业务指导、检查 、督促落实、完善制度，与内部纪检监察、党风廉政建设 、国土资源行政执法监察联动的工作机制；横向部门的监 督，包括纪检监察在土地出让活动方面的介入参与，包括 发改、财政、城建规划等部门在落实土地供应政策、土地 收购储备、出让土地条件设定、出让金管理等方面的相互 制约；人大、政协、司法、监察、土地督察、审计等都以 自己独特的方式不断加强对土地行政和土地市场的监督； 自觉接受社会监督的力度不断加强。全区各级国土资源系 统通过各种媒介、采取多种形式全方位公开了与土地市场 有关的政策法规、办事程序和规则，做到了适时公布城镇 基准地价和发布可以公开的土地出让过程的全部信息，既 是便民措施，更是接受各方面监督的根本措施。信访工作 制度不断完善、工作力度持续加强，主要领导干部接访活 动广泛开展，解决群众反映和举报问题的效果进一步增强 ，成为接受社会监督的重要途径。 （二）我区土地市场的基本特点和存在的主要问题 1、基本特点 （1）以上海市为例相比，我区土地市场（城市）具 有数量多、分散、相对独立的基本特点。 一般土地市场都具有地域性特征，即由于土地属于不 动产，具有不可移动性，与当地经济、社会、文化、历史 、环境等关系密切，土地市场具有很强的地域性，属于地 方性、区域性市场。上海市下辖区县，东西长 公里、南北宽公里，市域总面积. 平方公里，其地理空间范围不大、加之市域公用设施和交 通等基础设施的全面现代化，进一步缩小了相对的地理空 间范围。市内已成为一个现代化的都市圈，各区域经济社 会联系紧密、各区域建设用地功能性联系密切、替代性较 强、地价的相关程度密切。整个上海市本身，基本就是一 个相对独立的、集中统一的土地市场。内蒙古的行政区划 、地理空间范围则完全不同。几乎每一个建制镇、城市， 都是一个相对独立的土地市场。即使相邻城镇之间，建设 用地的替代性也不强、具有各自的地价机制。自治区土地 市场是由众多相对独立的土地市场构成的体系。 基于这一特点，我区有着相适应的土地市场管理、推 进土地市场建设的模式；在管理和推进的层次上，自治区 侧重于宏观层面，微观层面的着力点则主要在市、旗县（ 市）；无论宏观、还是微观层面，都需要学习借鉴发达地 区经验和操作方式。自治区层面上的土地市场整合不妥。 （2）我区市场发育程度总体水平不高，用地需求竞 争性较弱、产业和地区之间的差异性显著。 全区土地市场是以国有建设用地使用权出让为主导的 格局，国有建设用地使用权的流转还不够活跃，集体建设 用地使用权和农村土地承包经营权流转还在起步阶段；在 国有建设用地使用权出让中，虽然拍卖出让有所发展，但 占主要份额的是协议和挂牌出让，对同一宗出让土地的实 际购买者单一、买方市场竞争性不强；在产业用地方面， 商业用地一般以竞标、竞拍方式获得，房地产开发用地也 有一定的比例以竞标、竞拍方式获得，工矿用地基本以摘 牌或协议方式获得，工矿用地需求的竞争性缺乏；在地域 差异上的表现则较为复杂，土地市场规模、市场需求的竞 争性和地价都有显著的不同。我区土地市场总体上看，西 部优于东部，南部好于北部，呼、包、鄂居于全区前列， 盟市所在地市场发育程度相对较高，旗县级政府所在地及 其它建制镇市场发育程度一般较低、发展不平衡。 发育程度不高、不平衡，是由我区产业化、工业化和 城镇化发展所处阶段及其发展状况决定的。工业化是促进 农牧业产业化、带动第三产业发展的引擎，也是决定土地 市场状况的根本性因素。农牧业总体上仍然处于由半自给 自足经济向产业化方向发展的阶段。在这一阶段上，农牧 区人口转移、农牧业收入水平和农牧业专业化服务、产业 发展的局限性，都是直接或间接影响土地市场发育的重要 因素；我区的大部分城镇是比较年轻的新兴城市，处于改 造和发展的初期阶段。无论城市规模还是公共和公用基础 设施建设积累水平，都落后于内地，与发达地区差距更大 ，公益性建设用地必然占有较大份额；我区工业化水平还 不够高，而且出于服从国家产业分工布局的需要，区内主 要工矿业在国家宏观产业布局中处于低端、基础的地位， 用地没有竞争性。同时，工矿企业分布的不平衡、一般制 造加工业的欠发达、多数招商引资项目很难出现第二个竞 争主体等实际情况，也使得工业用地的市场缺乏竞争性。 学习先进地区经验，根本上是要从我区产业化、工业 化和城市化发展的基本情况出发，分阶段、分步骤、分产 业、分层次、分地区的采取有针对性的措施，不断改善土 地市场管理、推进土地市场建设，保持土地市场建设与经 济社会发展的要求相适应。 2、主要问题 （1）现行管理体制一定程度制约基层积极性，土地 审批、年度新增用地计划制度难以适应经济社会发展要求 土地行政与一般行政管理相比，更适合属地化管理。 土地具有不可移动性，土地资产是不动产，土地市场是区 域性、地方性的。土地资产管理、土地市场管理和建设的 具体内容，客观上更适合于实行属地管理，尽可能下放权 力，便于旗县级政府有效的整合各相关部门力量，统筹协 调区域内土地资产管理、土地市场管理和建设。 现行土地征收转用审批权力主要集中在自治区级以上政 府，年度新增建设用地指标实行自上而下的分配。相对于复 杂多样、动态变化的建设项目用地和市场需求，总是处于被 动的局面。 在市场经济环境下，每个城镇都是一个相对独立的市场 ，土地需求、价格都在时间尺度上发生这样那样的动态变化 。政府作为一级土地市场的垄断者和土地市场的调控、监管 者，必须针对单个土地市场的需求变化，在土地供应的数量 、节奏、价格、调控措施上作出尽可能快速的反应，以满足 市场需求、调控市场平稳健康运行。也只有实现各个、单个 土地市场的平稳健康运行，才可能做到全区、全国范围土地 市场总体的平稳健康，而不是相反。换句话说，土地参与宏 观调控政策的落实，必须是由政府对单个土地市场的调控实 现的，基本手段就是土地供应的数量、节奏、价格及其他调 控措施。愈是具体的调控措施，愈是不适合在各个市场之间 作出硬性的统一规定。 对于加强耕地保护、控制基本建设投资规模来说，自 治区以上政府的治本之策在于制订完善规则，建立和强化 监督监管机制。高度集中土地审批权，配发年度用地指标 ，可以作为特殊经济社会背景下的应急政策工具，不宜作 为长期实行的制