[法律资料]论人民调解与司法调解的互补与衔接.doc

论人民调解与司法调解的互补与衔接任何社会都存在纠纷，纠纷的妥善解决是社会运转的内在需要。诉讼不失为解决纠纷的主要途径，但并不是解决所有纠纷的最佳方式。当前面临着诉讼案件不断递增的现实，迫切需要寻求一种符合经济社会发展要求、代价最小、效益最佳的纠纷解决机制。人民调解、法院调解是目前我国解决纠纷的重要手段，正确处理人民调解与法院调解的关系，加强两者之间的衔接，增强互补性，对于保护公民、法人和其它组织的合法权益，促进团结和睦，维护社会稳定，将起着重要的作用。笔者从浙江省金华市婺城区人民调解和法院调解的现状调查入手，分析当前调解工作面临的困难和问题，并对如何建立健全人民调解和法院调解的衔接机制进行了思考，以期更好地发挥调解解决纠纷的作用，促进社会和谐稳定。一、人民调解、法院调解工作现状1.婺城区人民调解工作开展状况。目前，婺城区乡镇(街道)人民调解委员会、村(居)人民调解委员会、村(居)小组调解小组或调解员三级网络已基本健全。一大批有文化、懂法律政策、熟悉社情民意、道德素养较高的人员进入了人民调解队伍，调解组织机构和人员素质建设得到了加强。随着经济社会的发展，人民调解工作领域逐步拓展，所调解的纠纷类型从婚姻、家庭、邻里等传统的民间纠纷，逐步扩展到买卖、借贷、生产经营以及部分轻微刑事违法行为引起的纠纷;纠纷主体从公民个体扩展到公民与法人及社会组织之间;纠纷的范围也由基层组织内部扩展到涉及不同基层组织甚至不同行业、不同区域相关主体之间的纠纷。通过人民调解工作，很大一部分的民间纠纷得到了及时有效的化解，减少了不和谐因素，促进了基层社会稳定。在调查中我们也发现，尽管基层调解组织做出了很大努力，但人民调解的案件数增长并不明显，近年来，年人均调解结案数都不足1件。见表一：表一：2005年以来婺城区人民调解委员会调解结案情况年份调解委员会个数人民调解员人数调解结案人均调解数200567922039470.43200669223128840.382007698235412660.54究其原因：一是“熟人社会”逐渐向“生人社会”转化，人民调解的优势主要在于化解“邻里纠纷、家庭纠纷”等熟人之间纠纷，而当前纠纷主体呈现流动性、不熟悉的趋向，主动请求人民调解趋势明显减少;二是经济利益成为公众普遍追求的目标，人们更多地关心自身利益，调解难度在不断加大，人民调解成功率下降;三是公民诉讼意识不断得到灌输，诉讼观念深入人心，诉讼途径解决纠纷成为当事人首选，人民调解有走向边缘化迹象。2.婺城区法院开展司法调解状况。近年来，婺城法院坚持以“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”为原则，创新调解机制，丰富调解方法，将司法调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段，司法调解工作不断得到加强，调解和撤诉已成为法院处理民商事案件的主要结案方式。司法调解的适用范围逐步扩大，加大了刑事附带民事案件调解力度，积极探索行政诉讼协调、和解制度，推行执行和解制度，尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式，取得了较好的效果。然而，同时也发现调解的案件虽然逐年上升，但调解率并未有显著增长。见表二：表二：2005年以来婺城法院民事案件调解结案率变化年份收案数民事案件结案数调解结案数调解率2005105405440333161.23%2006104665781381966.79%2007117187493501166.88%20089864(1-7月)4622325670.44%法院调解结案率增幅不大的原因：一是调解意识还欠到位。法院在案多人少矛盾突出、忙于应付的情况下，部分法官认为调解费时费力，难以腾出或不愿投入更多的精力做好调解工作。二是调解主体单一。不是所有案件都有疑难的法律问题，没有必要每一起案件都由法官亲自解决，事实上，目前不论案件难易，不论是判决还是调解，都由法官亲自解决，造成调解主体单一，不利于开展调解工作，也不利于法官腾出时间去真正解决有法律问题的疑难案件。三是调解启动滞后。法院实行审判流程管理，实现一步到庭，庭审前没有专门的调解程序，将调解主要局限于庭审过程中，致使调解程序启动滞后，影响审判效率。法官在庭审中主持调解有调解和判决身份的混同，给人有强制调解之嫌。3.人民调解与司法调解衔接的实践。及时解决纠纷、防止矛盾激化，减少当事人讼累、便利于当事人解纷，单靠法院是不可能实现的，需要社会各界共同形成合力。近年来，婺城法院在各级党委、政府大力支持下，积极尝试人民调解与诉讼程序的衔接工作，取得了一定的成效。如婺城法院婺北人民法庭为了能合理地利用其他解纷机制资源，创建多元化调解机制的互动调解，制订了人民调解与诉讼调解互动规程，在婺城区乾西乡和新狮街道开展了协助调解、委托调解、指导调解、协议确认等试点工作;婺城法院在区司法局的大力支持下，在立案大庭设立了人民调解室，为完善人民调解和司法调解的衔接机制进行了探索，等等。总体来讲，目前调解衔接机制运作尚处于局部性、区域性的探索和尝试，还存在很多的不足，有待进一步认真加以总结、整合、完善和深化。如法院委托人民调解的案件，均为无偿协助法院工作，存在调解员主动性、积极性不强，畏难情绪普遍的情况，委托调解机制有待完善。二、人民调解和法院调解工作存在问题及原因分析一是对调解衔接机制重要性的认识还不够到位。建立和完善调解衔接机制，是构建多元化纠纷解决机制的重要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展中的作用的必由之路。从调查的情况看，有的乡镇对这项工作的重视程度还不够，各地间的发展不平衡，存在着“经济发达地区做得好、经济欠发达地区相对滞后”的现实情况。有的地方虽然重视多元纠纷解决机制的建设，但实际工作中还停留在人民调解与法院调解各自为战，对人民调解和诉讼活动之间如何有效衔接，形成整体合力还缺乏认识和作为。二是基层人民调解组织和调解员工作能力和水平尚待进一步提高。目前婺城区基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但具体到每个“点”，在组织机构、队伍素质、制度建设、物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：首先，绝大多数人民调解员是由村(居)自治组织的人员兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间去摸清社情民意、排查矛盾纠纷，及时有效、有针对性地做好解纷工作。大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求，许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的。随着我国经济社会的迅猛发展和利益格局的不断调整，一方面，新的纠纷类型不断出现;另一方面，人们的法律意识也在不断加强，光靠“和稀泥”式的调解，往往难以奏效。三是人民调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认，直接制约调解衔接机制实际效用的发挥。从现行法律的规定来看，最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定的司法解释，明确规定人民调解协议具有民事合同的性质，但从实质上讲，其效力主要看当事人是否自觉履行，取决于当事人的信用。虽然当一方当事人反悔，另一方当事人可以向法院申请支付令，或确认调解协议效力，但由于对不守诚信方当事人缺乏相应的制裁手段，在一定程度上影响了人民调解在群众中的认同度和权威。同时，法院在审理涉及人民调解协议的案件时，往往对案件重新进行实体审查，忽视对人民调解成果的合理利用，一定程度上削弱了人民调解协议的效力。因此，人民调解和诉讼程序在协议效力问题上的衔接，直接关系到多元纠纷解决机制整体效能的发挥。四是有关调解衔接机制的规定比较原则，衔接工作有待进一步突破。当前婺城法院和司法局虽然联合出台了规范性文件，在婺城法院立案庭设立了人民调解室，并建立了相应的制度，但毕竟还是在尝试阶段，缺乏长效机制的保障。主要是目前委托调解、协助调解缺少必要的激励机制和责任机制，不少人民调解员对主持委托调解或参与协助调解缺乏积极性和主动性;不少诉讼当事人也不愿意选择委托调解或协助调解，认为委托调解和协助调解增加了诉讼环节，个别当事人甚至产生法院在推诿诉讼的误解，因此，有必要加强对人民调解工作的支持和宣传力度，让当事人消除误会和疑虑。五是人民调解范围的局限性、农村纠纷的特殊性使人民调解工作难开展。人民调解组织一般由本村或者本乡镇(街道)组成，往往只能召集同村或者同乡镇的当事人进行调解，而随着农村产业结构的调整和各类企业的发展，矛盾纠纷不仅发生在本村，更多的发生在各行业和各村之间，跨区域、跨行业纠纷在不断增多，这些错综交叉的纠纷很容易造成失管的局面。另外，也有很多发生在农村的纠纷不便由本村(居)调委会调解，如干群之间发生的矛盾纠纷和调解主任的亲戚、邻居与他人发生的矛盾纠纷，村(居)调委会调处这类纠纷时，容易让当事人产生不公平或偏袒的想法，加上熟人原因，本村(居)的调解员在调处纠纷时严肃性、权威性会大打折扣。三、对加强人民调解和法院调解的互补与衔接的思考人民调解是纠纷解决的第一道防线，人民法院是最后一道防线，两者所追求的价值目标是一致的。做好人民调解工作，矛盾就会消灭在萌芽状态，社会也就稳定;做好法院调解工作，不但可减轻诉讼压力，还能真正做到案结事了。加强二者之间的衔接与互补，就能更加高效、简便地解决纠纷，大大增加社会和谐程度。一要坚持“三个至上”理念，增强大局意识和法律意识。党中央提出在司法工作中要贯彻落实“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的指导思想。随着调解所适用的社会规范及其内容发生变化，法律不断走近走进百姓，人民调解也要与时俱进，更新观念，努力实现从威信型调解向依法型调解转变，树立依法调解的理念，着力提高人民调解员的法律素养。要不断加强现有人民调解员的素质培训，如通过上法制课、以案带训等形式增强人民调解员的法律素养;要健全选任机制，从群众中把引那些具有大局意识，有能力、有水平、懂法律的人员充实到调解组织中来。二要突破人民调解框架，构建多种民间调解组织。为适应新形势下化解社会矛盾的需要，必须积极创新多元化解决纠纷机制，充分发挥人民调解和法院调解在第一时间内解决纠纷，促进社会和谐的功能。我们不仅要进一步巩固和发展村民委员会、居民委员会、企事业单位的人民调解工作，还要积极培育新型民间调解机构(如医疗纠纷专业的调解机构)等，采取多种形式，使人民调解组织朝着多元化、专业化的方向发展，切实提高解决纠纷的本领。三要促进调解主体走向多元化，增强司法调解力量。当前法院调解基本上都是法官亲自主持，然而，随着诉讼案件的不断增多，而法官队伍力量有限，势必将影响办案质量上，因此，在案多人少情况下，法院可聘请辖区内德高望重的公民或司法助理员为调解员，为法院调解注入新的力量。当前婺城法院与司法局已在法院设立人民调解室，返聘司法局一位退休干部为固定调解员，为充分发挥这一优势，婺城法院实行在立案前或立案后将有关案件委托人民调解员进行调解，或根据个案决定将案件交付人民调解员进行调解，实行调审分离，从而强化庭前调解，充分发挥人民调解的作用。日前诉前移送人民调解案件180余件，成功息诉15起，达成调解协议70起，调解标的额达230余万元。四要促进人民调解和法院调解科学对接，实现调解共赢。人民法院工作服从服务于人民利益，做好人民法院工作，就要带着深厚的感情和满腔的热情为人民群众排忧解难、定分止争。法院调解离不开人民调解的支持和配合，人民调解需要司法的保护和监督，实现两者科学对接，可以形成工作合力，从而提高纠纷解决的能力。一是法院可采取以案带训、集中指导等形式加强对人民调解