[法律资料]农村矛盾化解机制研究.doc

农村矛盾化解机制研究何建强改革开放以来，随着社会主义市场经济的迅速发展和农村改革的不断深化，农村社会经济生活和人民的利益关系发生了深刻的变革和调整。与此同时，农村“热点”、“难点”问题日益增多，因基层干部工作作风、土地承包、农民负担和农村金融等问题引发群体性事件大幅度上升。这既影响了党委政府机关的社会形象和正常的工作秩序，也在社会上产生了不良的影响。“农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题”，“没有农村的稳定就没有全国的稳定”，正确地认识和分析新形势下农村群体性社会矛盾的特点和成因，及时有效地化解这些矛盾和纠纷，对于维护农村政治稳定，推进农村经济发展和社会进步具有重大而深远的意义。一、当前农村矛盾纠纷的新特点（一）农村矛盾纠纷主体呈现多元化趋势当前农村矛盾纠纷的主体，已不再单纯是过去的公民之间、职工之间、村民之间、邻里之间的一般性纠纷，而是公民与法人、法人与法人、干部与群众、局部与全局等纠纷日益增多，还可能围绕一起矛盾纠纷，参与人数多，涉及范围广，社会影响面大，纠纷主体呈现多元化已成趋势。纠纷主体的多元化，促使以往的纠纷界定标准、调解工作范围、内容和方式等方面均发生了较大变化。（二）农村矛盾纠纷内容呈现多样性复杂性特征。纠纷涉及的领域愈加广泛，新类型纠纷比例增加。除传统的婚姻、赡养、家庭、邻里、宅基地纠纷外，环境绿化占地、征地补偿、房屋拆迁、基建拆除、劳动争议、福利待遇、宠物饲养、外来务工经商人员生产生活、拖欠农民工工资、企业经济体制改革、产业结构调整而出现的劳动争议等，由利益关系调整引发的矛盾明显增加。不同类型纠纷交织情况增多，案由复杂。矛盾纠纷同时涉及多个领域，一些纠纷甚至与行政纠纷、治安案件、刑事案件混杂在一起交织发生。（三）农村矛盾纠纷形式呈现多发性、突发性和群体性特点近年来，农村群体性纠纷呈逐年上升趋势，许多纠纷形成快、易激化。少数群众为引起政府关注而采取的集体上访形式，往往使问题趋于严重和复杂。由于流动人口管理尚不到位，加之其成分较为复杂，法制观念淡薄，由此引发的群体械斗、上访事件呈增多趋势，且频次高、情结激烈、后果严重。（四）农村矛盾纠纷成因复杂，调解难度加大在体制转轨、社会转型期，由于历史的、政策的原因和利益关系调整、社会法制不健全、计划经济时代所形成的传统观念与市场经济民主进程不相应等原因，导致各类农村矛盾纠纷成因复杂化。纠纷涉及的当事人多，行业部门多，利益冲突比以往更为严重。在新形势下，人民调解委员会作为群众性自治组织，预防、排查和调解的工作量增大。面对大量错综复杂的民间纠纷，无疑使调解难度加大。二、农村社会矛盾产生的原因农村社会矛盾纠纷大多是人民内部矛盾，尽管发生的原因多种多样，千头万绪，但根据调查显示，产生的原因主要有以下几个方面：（一）农民的身份角色转换引起利益冲突增多农民由以前的生产队社员变成了联产承包的责任者，从组织人变成了自由人，利益主体由以前的生产队集体变为现在的承包个体，由于利益主体的分化使利益冲突的主体增加了无数倍，其冲突的机遇也增加了许多。如以往生产队时，什么事都由生产队出面，生产队的事又由生产大队可以调处。现在不同了，自己的承包田放点水都要自己去协调，各种关系复杂得多了。联产承包责任制后，农民的集体身份转换为个体身份，各种利益交换的对象增多，交换的成本增高，交换的难度增大，产生矛盾和纠纷的机遇就增多。据统计，我国农村不仅刑事犯罪案件增多，民事案件增长的速度更快，农村法庭很难应对日益增多的民事案件，民事案件的积案率日益上升。而实际上，我国农村的许多民事纠纷都不是经过司法的诉讼程序处理的，经过调节和协商处理的占绝大部分。据调查，在农村产生的矛盾和纠纷中，因放水、过路、边界划分、责任田承包等的纠纷占大部分。（二）农村市场经济下农民的商品交换频繁也使农村冲突与纠纷增多。市场经济是一种交换的经济，交换是一种利益的平等与公平流动，需要社会有一套规范的法律和制度。我国目前的市场交换法律还不健全，政府的市场管理还缺乏经验，即政府的法律与规章制度之间还存在“打架”的现象。农民作为市场主体进入市场后，进行各种商品交换的频率加大，面对市场经济，产生很多的不适应，出现矛盾和纠纷就在所难免了。据调查，农村各种买卖合同纠纷、借款纠纷、合作纠纷等问题成为了当前农村矛盾和纠纷产生的重要源泉。我国农民在自给自足的传统农业下生存了几千年，对现代市场经济的把握还缺乏经验，习惯于那种人情与信心下的乡村传统往来，对以利益为目的的市场交换还存在许多的不适应。因此，在交往中产生各种各样的矛盾和纠纷在所难免。（三）农村控制组织的松驰也是农村矛盾与纠纷产生的重要原因“农村、社区作为社会的缩影，是一个具有复杂结构和功能的社会基础性实体，决定它自身必定是一个内部矛盾的多维交换地”。在农村改革开放以前，农民更是一个地道的单位人，并且是一个被单位严格控制在自己田地上的单位人，流动性非常小，便于控制和管理。但是，现在的农民从生产单位分离出来后，变得非常自由了，村组的管理松散了。村组的管理者因为自己的“责任”也很重，无暇顾及农民的事情，有的甚至干脆外出打工，村干部只是名义上的，没有正式参与管理。经三个村随机调查发现，一个村村书记长期在外打工，一个村村主任不定期在外打工，每个村都有支委成员或村委成员外出打工，组的组长打工就更加普遍了。这种基层管理的缺位，一方面造成村民矛盾产生时调解不能及时，另一方面造成村组领导力量减弱，家族和宗族势力乘虚而入，扩大矛盾和纠纷。（四）农民流动增多产生磨擦的机遇增大二、三产业的迅速发展及其与农业的收益比较优势，促使广大农民加入到劳动力流动大军之中，相互接触的机会增多，相互碰撞的机遇增大，在接触和碰撞过程中，难免不发生一些矛盾和纠纷。流动促进了交往频繁，进而利益交换增多。据统计，农民在流动中产生的各种矛盾和纠纷正在呈上升趋势，有些流动中的矛盾还被带回农村，激发并酿成大的冲突。同时，“从国际发展经验来看，对于一个经济起飞的国家，GDP进入人均1000美元，往往是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不能应对新的挑战的时期，是既充满新的机遇、又面临着各种社会风险的时期。中国经过30多年的改革开放，发生了翻天覆地的变化，GDP人均已经超过1000美元，但同时也应看到中国开始进入了一个关键时期，即社会矛盾复杂的高风险时期，社会发展面临关键的临界点，是个多事之秋”，这也是矛盾纠纷在农村频繁发生的原因。（五）少数基层干部作风不正，责任心不强不可否认，当前农村干部绝大多数是好的，是农民发家致富奔小康路上的领路人。但是，少数干部滥用职权，贪污受贿，生活腐化造成了干群关系紧张。有的以权谋私，违法乱纪，大吃大喝；有的文化水平低，对法律和政策知之少，但却权力欲望大，独断专行，以权压人；有的不善于化解人民内部矛盾纠纷，方法简单，作风粗暴。这都引起了群众的反感对立情结，造成干群关系紧张。在一些地方，广大村民群起而攻之，有的要求改选，有的联合上告，有的集体上访，造成矛盾激化。同时，一些基层干部处理矛盾纠纷拖延推诿，致使小事拖大，大事拖难，难事拖乱。如对群众反映的问题视而不见，或故意推托；对于涉及面广、解决难度大的矛盾纠纷相互推诿；还有的不但不正确引导群众合理表达诉求，甚至故意挑动群众上诉上告。（六）矛盾纠纷调处工作机制不完善主要表现为镇、村及有关部门的调解组织不健全，制度不完善，经费无保障，责任不明确。镇、村及有关部门的调解组织人员，大部分时间都占用在从事当地的中心工作，对调解工作做得很少甚至不做。在生活上、思想上、感情上远离人民群众的需要，对人民群众的利益漠不关心。特别是村级调解，有的形同虚设，不能发挥应有的作用。凡此种种，使产生的矛盾不能及时发现和得到正确处理，久而久之，酿成群体性矛盾和上访事件。三、农村矛盾化解机制的对策探讨针对新形势下农村矛盾和纠纷的新情况新特点，必须充分认识稳定工作对科学发展极端重要性。要立足“调防结合，以防为主”的方针，实施“五先工作制”，把防范矛盾纠纷、及时调处矛盾纠纷放在突出位置，抓实抓好，确保一方平安。1、健全网络工作在先。组织网络健全是排查、预防矛盾纠纷发生的基础。只有建立健全组织网络和工作机制才能有效地预防化解各类矛盾纠纷。农村要成立人民调解的“十户三员”制度：在纠纷调解组织的分组上，即在乡镇的三级纠纷调解组织结构的基础上，又向下进行了延伸，直至农户这一农村基本的生产单位。这就形成了以镇司法调解中心为龙头、以村调解委员会为基础、以承包组的调解小组和“十户三员”为依托的四级纠纷调解网络。其中“十户三员”是纠纷调解网络的最低层面，指农村中以十户为单位，推选一个有威望、有影响、德高望重的人同时担任这些户的信息员、调解员和宣传员。他们随时了解周围农户的矛盾纠纷状况，对于细微的纠纷，以调解员的身份就地进行调处；对于矛盾冲突比较严重的纠纷，则以信息员的身份向经营组、村调解委员会汇报；在平时，他们又起到了宣传员的作用，及时发现矛盾，预防矛盾的升级，并向群众宣传政策法律知识。确切地说，“三员”是协助基层调解组织工作的非正式但绝对必要的社会治安综合治理协调员。同时，要通过“三抓”活动，强化组织建设。即抓基层基础建设；抓调解队伍素质提高；抓加强领导，建立目标责任制。要确保镇综治办和司法所人员落实到位，分工明确；建立各村综治办、调委会、护村队、归正人员帮教安置工作站及外来人口登记工作站等，做到组织、人员、职责、报酬的“四到位”，并重点对部分村经济基础薄弱，办公场所简陋，进行硬软件设施建设，分步实施，逐步完善。对经济基础相对强的村，重点培育规范调解示范村，针对村级换届后调解人员新、业务知识不熟的特点，采取集中培训和分批轮训，推行村级调解干部到镇司法所上挂锻炼，提高调解队伍素质。同时，每年年初，镇党委、政府与各村书记、主任及各单位主要负责人签订年度目标责任状，进一步明确人民调解工作的地位和作用，加强领导，明确责任，充分保障，强化监督。2、宣传教育工作在先。“预防是最高水平的调解，而增强群众的法制观念和法律意识是预防的最佳方法”。在具体工作中，要通过法制进村活动来促进全民法制意识的提高。一是建立一个法制教育宣传基地，将法制教育宣传工作作为一项经常性、长期性工作，做到常抓不懈；二是建立以村为单位的法制宣传工作站，以点带面，扩大宣传教育的覆盖面；三是建立以承包组为单位的调解普法宣传组，将防范工作延伸到基层，起到宣传战斗队的作用；四是组成万名普法宣传员，真正做到人人都是普法对象，使普法工作深入农村；五是使千万户家庭受到教育。通过这些活动，真正使法律知识深入千家万户，从而为预防矛盾纠纷打下了扎实的基础。3、分析预测工作在先。分析预测矛盾纠纷是预防化解矛盾纠纷的有力依据，对于化解矛盾纠纷、维护稳定有十分重要的作用。在具体工作中，要充分发挥“四员”作用，把触角伸到各个自然村，及时掌握矛盾纠纷的苗头性、倾向性问题；开展经常性矛盾纠纷的排查工作，建立健全矛盾纠纷的排查制度、报告制度和监督制度，多层次掌握信息动态，随时掌握社会不稳定因素的动向，并规范工作行为，保障信息渠道通畅。要及时梳理汇总，同时定期召开政法联席会议，通报工作情况，分析形势，提出预防对策，真正做到预测工作走在预防前，从而有效地减少农村矛盾纠纷的发生。4、专项整治工作在先。实践证明，开展专项整治是预防矛盾纠纷的有效手段之一。对于预测排查工作中发现的普遍性、区域性问题，及时开展专项整治，消除隐患，对维护社会