[法律资料]关于完善执法、推行法治的几点思考.doc

关于完善执法 、推行法治的几点思考所谓“依法治国”，就是指依照体现人民意志，反映社会发展规律的法律来统治国家，国家的政治、经济、社会活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行，而不是受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏。其内容可以用早已深入人心的十六个字作最简单的解释，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。其中，“有法可依”是关于立法方面的要求。建立一个部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的完备的法律体系，这些法律充分体现社会主义的价值取向和现代法律的基本精神，这是法治的根本前提。而“有法必依、执法必严、违法必究”则是关于执法(行政执法、司法)包括守法方面的要求。正所谓“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”法固然重要，但完善的立法，并不意味着法治的必然实现，完备的法律如果得不到真正的贯彻执行，就无异于一张废纸。只有在有法可依的基础上严格执法，依法治国才能真正实现。目前，从我国现有立法数量来看，“从1978年至1997年的19年间，国家最高权力机关制定的法律和有关法律问题的决定共310件，国务院制定的行政法规750件，有立法权的地方人大制定的地方性法规5300件”;从现有法律的内容来看，涉及了民事、商事、经济、行政等社会生活的各个方面，我们的立法工作取得了显著的成绩。可见，“有法可依”问题已逐步得到缓解。它已不再是推行法治进程中的首要困难和障碍，所以本文对其无需多蘸笔墨。随着“有法可依”的逐步解决，当前，“有法不依、执法不严、违法不究”的现象愈发显得严重。加强和完善执法已成为法治建设中的焦点和难点问题。“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”，设计者美好的构想不能兑现于实际的制度运行。久而久之，人们便不可避免地对法律制度有效地调整社会生活的可能性产生怀疑，甚至会动摇对法治、对依法治国的信仰，危害是显而易见的。本文意图通过对执法工作现状及其原因的概括分析，对完善我国执法工作提出几点思考意见。目前，我国执法工作出现的问题是多种多样的，概括起来大致表现有三个方面：-，执法人员执法犯法。以言代法、以权执法、曲解法律、歪曲事实，有案不立，有罪不究，重罪轻判等屡见不鲜。二，地方保护主义、部门保护主义严重干扰执法。在异地执法，围攻、殴打、扣押、残害外地执法人员的事件时有发生。三，执法工作得不到广大人民群众的积极协助。之所以会出现这么多的问题，其原因是多方面的，笔者认为主要存在于以下几个方面：第一，体制方面的原因。一是执法机关的不独立。目前我国的行政管理体制，司法体制一直沿用着五十年一贯制的中央领导与地方领导相结合、以地方领导为主的体制。这种体制有其合理性，但在很多方面给执法工作造成了困难和压力。就人民法院而言，根据现行的管理体制，人民法院无论是在机构设置，还是人员干部编制或者为增加物质装备、改善办公条件、增加办公费 用等方面都需要经过地方领导和政府的审定、批准、划拨。这样，人力和财力上对地方政府有严重依赖性的人民法院在执法时怎能不受制于地方政府?缺乏必备资源支持与其自身扩张的要求之间的紧张利益关系又怎能不使人民法院在执法时不考虑到地方利益或者部门利益?二是现行体制对执法机关的监督力度不够，对那些执法犯法、徇私枉法的执行人员的惩罚和威慑不够，这样就给少数执法者违法乱纪提供了可乘之机。另外，对党的监督，人大的监督的范围、程序没有界定，造成对执法工作的束缚。第二，法律法规方面的原因。现有的法律有些规定过于宽泛和原则化，模糊的字眼很多，甚至还有相互矛盾、相互抵触的条文，给执法人员的理解与适用造成了很大的困难。比如“有重大影响的案件”或“有其它严重情节的”，许多法律条文或司法解释上并没有作严格而稳定的界定，何况“重大影响”本身就是一个含义模糊的字眼。因此，实践中自然也就成为一个以随意的判断而加以确定的主观标准。另外，地方人大可有权制定的地方性法规日渐增多，不同的行政区域对同一事物根据本地的实际情况作出不同的规定，那么，在执行地方法规这一问题上，执法机关适用法律往往陷于两难的境地。第三，法律素质方面的原因。一是执法人员的素质不高，影响了执法水平的提高。从学历上来看，现有司法队伍中，行政执法机关中，受高等教育的专业毕业生比例太小。在职的执法人员工作后，岗位培训地抓得不严，导致执法队伍中滥竽充数、执法能力低下的人数不少。二是少数党政领导的法律素质不高，影响了执法人员依法执行法律。依现行的体制，执法人员行使职权在很大程度上取决于地方政府领导的法律素质和从政水平。三是广大人民群众的法律素质不高，不能够自觉自愿地、积极地配合执法人员的行动，甚至会干扰执法工作的顺利进行。鉴于上述种种情状，如何加大执法力度，改革、完善执法工作日益成为大家关心的重大问题。笔者认为，执法在整个依法治国的方略中并不是孤立的一环。其既要依靠完善的法律作为其执行的标准，又要依靠全社会的支持与配合，它需要的是综合的治理。所以，改革与完善执法工作，应该解决三个层次上的问题：首先，要树立法律至上的权威，为严格执法提供最完备的法律依据。关于法治的含义，人们引用的是最多的是亚里士多德的定义：“法治应当包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”这是一个关于法治的本体论定义，如果站在功能论的角度，法治可分解为相互关联的两方面：依法控权和依法管理。其中依法控权把法律置于一切权力之上，使权力服从于法律的预设，而不是相反。法律权利的支配和调控，事实上也是最权威的支配和调控，因为权威所以能引领社会、指导众生，关键在于其作为一种力量的作用。如果权威转化不成一种力量，那么，它既不是权威，也不能发挥实际效能。当法治把法律置于一切个人或集团之上时，权威必须服从法律，否则，就没有真正的法治。古往今来讲法治，“法律至上”皆为其必备的基本要素。正如同伯尔曼所说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”所以，诸如“法律面前人人平等”、“普遍守法”等观念也已成为普遍接受的观点，下面仅从法律应便于执行的角度谈几点自己的看法。1.为便于执法，在立法时就应该考虑到执法的可行性，应当考虑到有利于执法的操作。法律应有具体的针对性，法律条文应力求清楚，明确，尤其应注意内容不要相互抵触、矛盾。在处理地方性法规与国家统一法律法规的矛盾时，强调在不违反国家统一的法律法规的前提下适用地方性法规。2.坚持法律的稳定性。近几年来，我们频繁地修改或是拟修改一些法律法规，而 忽视了法律其实应该是一种保守的的社会力量，其具有相对稳定性。“社会的发展在很大程度上取决于社会主体对未来的信心和计划，而这种信心和计划是以对法律稳定性的信念为基础的。”如果法律的这种稳定性遭到了破坏，社会主体对未来的信心和计划也就失去了基础，社会的发展也就成了问题。因为人们将无法明确地预见到自己行为的结果。这实际上非常不利于维护法律的权威，不利于法治的推广。3. 建议学者和新闻机构在某项新的法律法规颁布之初，尽量不写、不登、不播与其相对立的反对意见或是批评、建议修改等意见。一般来说，在法律法规颁布之前，百花齐放、百家争鸣，对其中的缺点提出问题，这对于法律法规的完善和宣传，便于今后的执行都大有稗益。但是，一旦颁布，最起码是在颁布的初期，如果报纸上、电视上是一片反对、批评之声，可以想象人民群众，包括我们的执法人员会以什么样的眼光来看待这部刚刚出世的法律，当然是怀疑，怎么可能自觉自愿、积极地去遵守它、去执行它?这等于是在执行之前，就人为地设置了一道樊篱。最好的做法应是多多地宣传该法的优点、特点，多对其条文进行解释说明，这样才能树立法律的尊严，便利执法工作的开展。4.可以设立一个专门委员会(建议其名称为“法律审查委员会”)，协助全国各级人大及其常委会研究和审查现行法律法规的内容是否合宪、是否相互矛盾、相互抵触、并提出意见，为执法工作在法律的适用上扫清障碍，在执法人员的心中树立法律的权威。其次，改革执法体制，为严格执法培养权威的执法机关和执法人员。 这是第二个层次上应该解决的问题，是整个执法工作的重要环节，笔者认为应全力抓好以下四个方面的工作：1.健全和完善执法体制和程序，保证司法、行政执法机关依法独立行使职权。现代法治的一项重要原则是司法独立。这一原则已被各国宪法所普遍采用，在国际文献中也是其中的一项重要内容，如1985年联合国通过的关于司法机关独立的基本原则就是一例。我国1982年宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何行政机关、社会组织和个人的干涉。”该原则的基本含义和定义是，法院审理案件不受外界干扰，以保证案件审理的客观性和公正性，做到以事实为根据，以法律为准绳。为贯彻这一原则的落实，有必要解决一些主要问题。首先，要正确处理好加强党的领导和司法独立的关系。党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导，是配备干部队伍、教育和监督司法干部依法办事，但不宜参与和干预具体案件的审理。其次，要排除地方保护主义。解决办法是要采取措施解决好司法机关的“人权和财权”的问题，司法机关要加强自身抵制地方保护主义的能力，逐步提高在国家政治生活中的地位和威望，强化内部的监督机制。司法、行政执法机关依法独立行使职权，但是，其必须在法律规定的范围内行使职权，不允许有任何超越法律的特权。2.完善执法监督，充分调动各方面的积极性，明确各方面的监督的范围。其中，人大及其常委会的监督是听取和审查工作报告;依法选举、任免执法人员;对案件的监督，只宜以询问、质询或者组成联合调查组的形式进行，不能选用司法手段;等等。党的监督是通过制定正确的政策，引导和教育执法人员模范地执法，尤其是监督其中的党员领导干部。执法的民主化是加强人民群众对执法机关执法活动过程中的公众参与和监督，没有公众的监督和参与，就难以保证执法机关及其工作人员严格按照人民意愿办事，并正当地行使职权。因此，执法机关在执法活动中，应自觉接受公众的监督，除了一些依法不能公开的以外，其他都应该向公众公开，执法人员也应当及时听取公众的意见和建议，不断改进执法工作。人民群众的监督则要鼓励群众对执法工作中的违法情况进行检举、揭发，也要鼓励公正的执法人员，以培养执法人员的责任感、荣誉感,3.加强对执法权限的有效制衡，改革执法机关系统内部的权力制约机制，加强自身的廉政自律建设。对权力的有效制衡，应建立在权力合理配置的基础之上，我们在制定每一个法律和法规的时候，都应当考虑该法律、法规赋予某个机构的权利是否恰当，如果权力过于集中，容易导致滥用权力。此外，为对权力进行有效的制衡，防止权力的滥用和膨胀，尤其应制约法外权利的实施。近年来，各地法院近乎自觉地推出一些改革措施。如“一步到庭制”、“立审分立制”、“错案追究制”“证据展示制度”、“双向优化组合”、“法院院长异地任官制”等等，取得了一些效果，为更深层次的改革打下了基础。全国各地司法系统开始清理整顿，对违法乱纪行为严肃处理，对优秀执法人员予以表彰。“至5月15日，山东省法院系统在教育整顿活动中已查出执法不严、裁判不公、吃请、收礼、受贿、乱收费、搞地方和部门保护主义等问题2250件，已处理1300多件。”其他各地的清理整顿工作也卓有成效。今年法院系统广泛开展的“三项活动”，加大了系统内部的检查、监督。今后的工作应该是继续抓，经常抓这样的清理整顿，以期在执法队伍中培养一股廉洁自律的良好风尚。另外，为稳定执法队伍，推进廉政建设，防止腐败，建议推行“高薪养廉”制度。在各个法制发达的国家，执法人员的收入高于一般人员，尤其是法官，这对于保证其公正执法，公正裁判有着极为重要的意义。4.提高执法人员的法律素质，提高其执法水平。一是要推进高校法学教育的改革，培养与市场经济相适应的法律人才。对现有政法院校尤其是本科生的招生制度、教学制度、专业设置、分配制度等进行改革，培养全面的法律人才;二是执法机关应吸纳一定比例的高学历的政法专业毕业生进入高级执法部门，改善执法队伍的构成，增进执法实务界与理论界的联系;三是应搞好入岗和在岗的培训，例如，美、英等国设立了针对选择法律职业的毕业生的司法培训。这是我们可以借鉴的。我们不仅力争做到岗前培训，也要做好在职培训，不断地提高执法水平;四是提高进入司法和执法机关的门坎，执法人员的进入、升迁、晋级等都采用严格考试的办法，中国自古就有通过考试选拔人才的传统，历史证明，无论是从公正性，还是保证进入执法队伍人员的素质水平都是一个极好的办法。最后，也就是第三个层次，要加强全民普法宣传，为严格执法创造一个良好的社会氛围。提高全民的法律意识，加强全民的法制观念，是实行依法治国的战略性任务。邓小平同志曾指出：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”任何一种制度要想在实际生活中行之有效，取得预期的结果，就必须同人民群众的文化观念之间形成一种相互配合和彼此协调的关系，缩短群众与法律之间的距离。自1988年开始，我国已先后进行了“一五普法”、“二五普法”。实践证明，这一措施对提高全民族的民主和法律意识，促进社会主义法治建设，起到了显著作用。目前“三五”普法正在开展，我们应在前两个计划实施的基础之上开展各种形式的学法和用法活动。一是各级领导要加强对法制