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从理性经济人角度剖析政府的错位与偏失 范俊兵*作者简介：范俊兵，汕头大学法学院2006级行政管理研究生。【摘 要】 作为一个理性经济人，政府官员追求的目标必然是经济利益和政治利益最大化。在其追求目标的过程中必然出现偏离政府职能的行为。本文主要从理性经济人角度进行分析，并提出政府摆脱目前困境的有效途径推进基层的民主化进程。【关键词】理性经济人、政府、民主、监督2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，提出了构建社会主义和谐社会的重要性与必要性。政府在构建和谐社会中必然要扮演一个极其重要的角色。另一方面，在中国的经济体制改革轰轰烈烈地展开时，政治体制改革却仍未见动静。本文的出发点正是基于上述两个问题。本文主要探讨在社会主义和谐社会建设中与中国的政治体制改革背景下政府的重新构建。基本途径则是从理性经济人的角度，剖析政府现存的一系列问题的深层次因素，并提出改善政府的有效途径。通常说来，政府最主要的使命就是负责本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能，例如发展经济，增加居民收入，扩大就业，办好基础教育等。这是政府的公共性职能的表现。不过这却是对于“仁慈的政府”的假设。布坎南对“仁慈的政府”的假设提出了质疑。他认为政府是具有自利性的，是追求自身利益最大化的组织，这些利益包括经济利益却又不局限于经济利益。也就是说，政府事实上是一个利益集团，在其运作过程中，必然同时追求自身的利益最大化。其具体表现就是政府官员一方面谋取经济利益的最大化，另一方面在仕途上不断谋取升迁，获得晋升。法律规定地方政府行政首长是由地方各级人民代表大会选举产生的。然而现阶段政府官员主要是由上级政府任命的，因而其晋升都是只依赖上级，他们的行为准则也就是上级的偏好。随着市场经济体制改革的不断深入，以及地方政府与中央政府财政收支的脱钩，每一级政府日渐成为一个个独立的利益主体。他们在追求自身利益的可能性得到了极大的提高。那么，当政府官员在面对一系列目标时，他们会如何抉择呢？正如在企业内部，管理者天生没有义务把追求股东利益最大化作为自己的目标一样，地方政府也天生没有义务把公共利益最大化作为自己的目标。显然，最优抉择就是在提供公共利益最大化时，自身利益也最大化。然而资源总是有限的，人的理性认识也总是有限的。政府官员必须有所取舍。如前文所述，根据理性经济人的假设，政府官员的追求目标是经济利益和政治利益最大化。一、经济利益最大化就是谋取更多的经济收入或相应的利益。政府官员主要是采用以下几种途径：1、利用职权贪污受贿。其主要原因就是监督机制的不健全与缺位。我国宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长负责制，由他们分别主持地方各级人民政府的工作。各级行政首长在本级人民政府的全部工作中负有全面责任，享有全面领导权、最高决定权、人事提名权等权限。 见张永桃主编：当代中国政治制度第110页，2004年10月第一版这一规定表明，地方各级人民政府的领导体制是行政首长负责制。其他各部门包括司法、监察、审计三类监督机关均受地方各级人民政府的领导，对本级政府行政首长负责和上级职能机关负责。中国共产党章程规定，党的地方各级纪律检查委员会，由同级党的代表大会选举产生，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党的委员会通过，报上级党的委员会批准。 见前注，第197页这一规定表明纪委这一重要的监督机关的人事任命权是掌握在同级党委手中，也就是党的一把手中。虽然这些监督机关在形式上也受上级机关的指导，本质上是还是从属于地方党政一把手，因为他们掌握了人事任命权。从纪委工作的程序来看，中国共产党章程规定，纪委发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。按照这个规定，纪委需要查处的案件，都要报经同级党的委员会批准，没有同级党的委员会批准，纪委是不能去查处案件的。 参见黄文学：纪委书记与其“空降”不如“升格”，载中国选举与治理网/ 2006年12月23日浏览从以上规定可以看出，地方党委书记和政府行政首长的权力出现了真空。虽然上级监督机关可以对他们进行监督，但由于信息的不对称等多方面的因素，无法进行全面的监督。上级监督机关只能在事发之后采取措施，而想要把腐败遏制在源头是很难的。正是由于监督不力，作为理性经济人，政府官员认为腐败的利益巨大，而被查处的可能性比较小，才会出现一批又一批的政府官员“前赴后继”。权力是滋生腐败的温床，而没有受到监督的权力越发容易。中央纪委向中共十五大、十六大提交的工作报告中，有这样一组数据：1992年至2002年的两个五年间，全国处分党员数分别为669300人和846150人，后者比前者增加26.4%；开除党籍数分别为121500人和137711人，增加了13.3%；处分县级领导干部数分别为20295人和28996人，增加42.9%；处分厅局级领导干部数分别为1673人和2422人，增加44.8%；处分省部级领导干部数分别为78人和98人，增加25.6%。 见杨雪冬：严惩腐败是维护社会公平正义之剑，载文汇报2006年11月1日版这就是官员腐败的现状。从胡长清，成克杰到陈良宇，这些下马的高官哪一个不是在中纪委的直接查办下才纠出来的。人们禁不住就要问了同级的监督机关都跑哪去了，都是用来做什么的？为什么同级的监察机关无法监督呢？因为他们的职位是由这些腐败分子任命的，权力是由他们授予的。虽然中央一直致力于反腐的斗争，人们经常可以闻讯中纪委又出动了。但是面对若大的一个中国，单靠中纪委是万万不行的。反腐最重要的不是花费多大力度查处腐败，不是查出了多少大案要案，而是重在制度建设，加强平时的监督，力将腐败遏制在源头。这就必须充分发挥同级监督机关的作用。其中最根本的一点就是加强监督机关的独立地位，即各级监督机关应实行垂直领导体制。司法、审计机关应独立于同级人民政府，只对上级司法、审计机关负责；纪委系统应独立于同级地方党委，地方各级纪委只对上一级纪委负责。各级监督机关的人事任命、经费预算等都应由上级相应机关决定。只有如此，才能真正赋予各级监督机关独立于被监督者之外的权力，保证监督者对被监督者的有效监督。最近，中共中央从北京调了四位同志到北京、天津、上海、重庆四大直辖市担任市纪委书记，被媒体称之为纪委书记由中央“空降”。中央严把地方纪委“一把手”提名权，把地方纪委书记的人事权转到了自己的手中。这一点对地方反腐败的作用不言而喻的，虽然纪委书记仍然必须接受地方党委的领导，但是在某种程度上能够确保了中央对地方反腐的直接控制力，并且这是具有历史性意义的一步，能够起到一种示范性的作用。2、通过政府部门利益最大化从而实现官员利益最大化部门利益是谋取经济利益最大化的一种有效并合法的手段。中央党校研究室副主任周天勇教授认为，中国几乎没有不收费的部门。据他估算，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，其中有统计的预算外收费收入每年达5000亿元，统计外的收费收入最保守估计也有3000亿元。为了获取收费行为的正当性，政府总是通过“立法”的形式。这就造成了政府的法规多如牛毛，并且有些部门为了争取利益，就同一相近问题立法，从而引起政府部门的法规互相冲突。更有甚者，将原来为公益性的行为或服务变为有偿服务的。例如广州黄花岗七十二烈士陵园。该陵园是为纪念孙中山先生领导的同盟会在广州起义战役中牺牲的烈士而建的，是人们瞻仰烈士的神圣陵园。然而某些部门为了谋取经济利益，对朝拜先烈的人们收费10元门票，甚至对于小学生一视同仁，费用照收不误。再有就是政府部门的行政审批则成了部门谋取利益的手段。虽然清理了一些，但是部门总是避重就轻，避实就虚，仍然保留了不少。3、运用职权不断为自身谋取福利，其主要表现为行政管理费用的不断增长。全国政协委员、国务院参事任玉岭委员向记者出示了他提交给两会的关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议提案。其中一组数据很说明问题：“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%！” 见刘声 潘圆：政协委员提案称我国行政管理费用25年增长87倍，载中国青年报2006年3月5日版由中共中央党校主办的学习时报刊登文章说，公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000亿元以上，几乎相当于财政收入的20%左右。二、政治利益最大化则最主要表现为晋升。正如前文涉及到的，官员的晋升取决于上级的偏好。这是主观方面的。那么官员的决策依据就是上级的偏好。上级看重什么，下级官员就侧重那。这正解释了为什么下级官员需要迎合上级，对上级阿谀奉承，拍上级的马屁。这是政府官员晋升的一大弊端。另一方面，正如上文所说，地方政府并没有与生俱来的义务“造福本地苍生”，为了防止地方政府偏离公共服务的目标，上级政府通常会选择通过一整套政府绩效考评制度来约束地方政府的决策者。现在政府官员的利益导向则是取决于政府绩效考评制度，即通常意义上的根据官员的政绩决定其晋升与否，而不仅限于上级偏好。政绩考评体系的实质是对地方政府政绩的度量并给予奖惩。目前政绩考评体系的指标主要集中在GDP总量、吸引的外商直接投资额、上缴多少税收等方面。特定的政绩考评体系产生了特定的地方政府行为，这也是上文所述经济发展型政府形成的最根本原因，也必然产生出许多弊端。首先各级地方政府将全部精力放在考评指标的增长上，对于那些不属于考评范围内的指标则漠不关心。许多基层政府官员自认为政府本来的职能就是发展经济，增长GDP。例如：在中国大地开展得如火如荼的招商引资大战。许多地区为了招商引资是使出了混身解数。江西全南县环保局长黄晓峰就因未完成招商引资被免职，并在全县通报批评。2004年8月2日CCTV焦点访谈做了全程报道。从2000年开始，全南县从县委书记、县长到乡镇领导、干部，从省市驻县单位到当地组织部、纪检委这样的直属单位，县里的每一个部门都从县里面领到了一项硬性的任务。那就是每年必须按照分配的指标完成引进外地企业投资全南县的招商引资任务。引进资金从50万元到300万元不等，完不成任务就要面临一系列的行政经济处罚，除了全县通报批评写检查外，还要罚款、降职。黄晓峰就是这样被免去了环保局局长的职务。此外，许多部门和个人为了完成指标，对于本地区产业结构升级、经济结构优化的动力并不强烈，不顾投入产出结构是否合理，不问是否污染环境，眉毛胡子一把抓，“拣到篮里便是菜”。一些部门长年在外招商，本职工作却扔一边。更有甚者，子虚乌有的投资项目、资金源源不断地上报，数字上的“成果丰硕”，实际中的“空中楼阁”，却居然成为少数人的“政绩”。其次，地方政府尽可能使本地区的各项考评指标高于其它地区，因为政绩排序的考评机制意味着地方政府不仅要竭力提高本地区的各项经济指标，更重要的是这些指标要超过其它地区。这种政绩排序的相对水平考核意味着只要超过其它地区，不管绝对水平怎样，仍然会得到政治晋升，这样地方政府之间的竞争表现为一种零和博弈，每个地区会阻止本地区对其它地区发展的正溢出效益。于是，弥漫于地区之间的经济社会发展的互补性就会逐步消失，地区保护主义、市场分割开始产生。相对水平考核还意味着“领先其它地区”的激励变为“至少不落后于其它地区”。在地方政府决策过程中“羊群效应”的特点就会非常明显，相互模仿、重复建设大面积发生。地方保护主义、市场分割产生。伴随着不合理的绩效考核的另一个附产品就是政绩工程。历史上的政绩工程本来是流芳百世，遗惠后代的，应该为老百姓所传唱。战国时，蜀郡守李冰父子率众修筑的都江堰，历2000多载而不废，至今仍泽润川西千万亩良田。正是官员的求名图利的心理导致了大批的政绩工程的产生。另一方面，政绩工程在考核中的权重比例也是一个重要的因素。然而当下揭露出来的“政绩工程”却成为腐败工程、形象工程、垄断工程的代名词，收获得无疑是劳民伤财、民怨载道。前安徽省副省长、阜阳市委书记王怀忠，可谓是“政绩神话”的绝佳导演。由他一手缔造的阜阳三大神话都无疾而终：为配合阜阳的“国际形象”，王怀忠从当地财政和百姓手中刮了3亿元，盲目上马阜阳国际机场，实际情况却是一个多星期才有一架飞机起落，每条航线的年度财政补贴高达400万元；另外一个“大手笔”就是，在东南亚之旅后，王怀忠一拍脑袋，突发奇想，要建世界上最大的动物园“龙潭虎穴”，结果折腾了3年之后，现在只有两只小老虎，开销还得靠外界援助；还有就是被称为“最令人伤心的工程”的阜阳电厂，其前后折腾了8年，仅前期投入就高达数亿元，后来几乎处于停工状态。上述这些现象只是我们所见到的表象而已，其深层次的本质是理性经济人的本性决定了政府的自利性，是政府职能的错位。政府也已经发现了问题，并采取了措施进行改革。然而，最本质的问题就是为什么政府改革总是循环往复，取得不了实质性的进展，只是机构再精简，再膨胀？因为政府即是改革的发动者，又是改革的对象，同时政府还是既得利益者。改革的本质就在于削减政府的权力，减少政府当前的既得利益。我国的改革自始至终都是政府自上而下的推进，取决于领导人的意志。而作为理性经济人，政府是不可能主动用刀剁自己的手指。改革应该是双向的，以自下而上为主，自上而下为辅。改革应该是政府与公民之间的一种博弈，是政府与公民之间的一种良性的互动。形象地说就是政府与公民之间的讨价还价。而现今公民并没有参与政府的改革。即使有，也只是零星的，个体的，缺乏一种制度化的渠道。西方有句名言，如果每个人都是天使，那么就不需要政府。言外之间就是说政府应该和公民一样受监督。而在我国现行的制度中，没有任何制度能够保证政府的决策从公共利益的角度出发。因此，当前最根本的措施应该是由下往上，从源头上尽可能保证政府代表公共利益，而不是个人利益；从制度的根源上