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中国电信产业的政府管理体制及改革研究 摘要 20世纪90年代以来,中国电信业的体制发生了诸如中国联通的成立、原邮电部的改组及信息产业部的成立、通信行业的政企分开、全国范围内的邮电分营、中国电信重组等一系列巨大的变化,其节奏之快,步伐之大,前所未有,中国电信业正面临从垄断走向竞争的重大变迁.理顺电信规制体制一方面可以带动信息技术与信息设备制造业的发展,同时可以促进信息服务业的发展,可以刺激投资、增加需求,推动整个国民经济的发展.电信业的规制体制与规制政策是整个信息与通信服务业发展的关键,尤其在中国成功加入WTO,既要促进中国电信企业的健康高速发展,又要注意承担普遍服务义务,维持市场公平.这些都迫切要求形成独立权威、精简高效、科学合理的规制体制.本文首先对政府管理休制理论的概念及其发展进行了概述,然后具体介绍了中国电信产业的政府管理体制的现状，最后有针对性地提出了中国电信产业的政府管理体制改革的建议. Abstract Since the 90s of the 20th century, the Chinese telecommunications industry structure, such as occurred in the establishment of China Unicom, the former Ministry of Posts and Telecommunications Ministry of Information Industry restructuring and the establishment of the communications industry separating the sub-camps throughout the countrys Posts and Telecommunications, China Telecom reorganization and a series of dramatic changes, the pace fast, the pace of an unprecedented, Chinas telecom industry is facing competition from a monopoly to a major change. rationalize the telecommunications regulatory regime on the one hand to take the lead information technology and information equipment manufacturing industry at the same time can promote the development of information services, can stimulate investment, boosting demand and promoting the development of the national economy. telecommunication industry regulation policy system and regulation of information and communication services of the whole key to development, especially in Chinas successful accession to WTO, it is necessary to promote the health of Chinas rapid development of telecommunications enterprises, and pay attention to assume universal service obligations. These are urgent requirements into an independent authority, Jing Jian efficient and scientific and reasonable system of regulation. Benwenshouxian right off the government management system Li Luns Gainian and its development are outlined, and then specifically about Chinas telecom industry management system status, and finally puts forward Chinas telecom industry management reform proposals.关键字:电信业,政府管理体制,改革 Key words Telecommunications industry, government management system, reform电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，探寻中国电信服务业政府管制，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。一、中国电信产业的政府管理体制的概念所谓政府管制就是指国家通过禁止或强制、取走或给予资金等办法对产业中或者潜在的经营者进行的干预和管理。经济管制理论的中心任务就是解释谁从管制中受益,谁因管制受损,管制会采用什么样的形式,以及管制对于资源配置的影响。从理论上说,政府管制的目的是维护公共利益,但是由于政府管制的背后实际上是各种力量的平衡,政府管制一般都会偏离公布的目标。从实际执行来看,电信经营许可证,特别是基础电信业务经营许可证的发放不仅数量奇少,发放的范围也很狭窄,取得这一许可需要支付高昂的成本。从价格管制来看,几乎没有考虑价格与商品稀缺程度的关系以及价格政策对收入分配的影响,管制的结果是对获得许可的经营者有利,对维持和增加该行业的收入有益二、中国电信产业的政府管理体制的现状与存在的问题 （一）中国电信产业的政府管理体制的现状中国电信业的管制与改革始于改革开放初期，但是真正具有重大意义的改革直到90年代才出现。1994年7月中国联通正式挂牌成立。中国联通是迄今为止唯一一个拥有全部电信业务牌照的电信运营商。中国联通的成立标志着中国电信产业独家垄断经营的坚冰开始被打破。1998年3月，国务院决定组建信息产业部。作为主管全国电子信息产品制造业、通信业和软件业的国务院组成部门，并按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致的原则，对信息产业部的职能进行了配置。此举在一定程度上改革了中国电信产业的管理体制。1999年2月，国务院通过中国电信重组方案。同年12月和2000年l月、6月分别批复组建中国移动通信集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司，同时将原中国电信寻呼业务并人中国联通，2000年底中国铁通也加人中国电信市场。2001年12月，国务院批准电信体制改革方案。中国电信现有资源被划分为南、北两个部分，北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组成中国网络通信集团公司;南方部分保留“中国电信集团”的名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。重组后的两大集团仍拥有中国电信已有的业务经营范围，允许两大集团各自在对方的领域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务.双方相互提供平等接人等互惠服务。 文章来源:淘金者论文范文中心目前中国电信产业存在一家全能的电信运营商，即中国联通;两家近似全能的电信运营商，中国电信和中国网通;三家近似单一型的电信运营商，即中国移动、中国铁通和中国卫通。在市内电话、固定长话、数据传输等电信经营领域形成了电信和网通两家占领市场主要份额，其他一家或数家占领少数市场份额的双寡头垄断格局。移动通信由中国移动占领市场主要份额，中国联通占领少数市场份额的主垄断格局。在以上一系列改革中，我国电信监管部门信息产业部分别从市场结构、进人管制和互联互通三个方面对中国电信产业进行了监管。 (1)沛场结构管制。我国1999年以来对电信市场两次较大幅度的分拆和整合就是由管制机构直接参与垂直和水平分拆占主导地位的电信垄断企业，重新构建电信市场结构以创造公平竞争的市场环境。 (2进人管制。为了创造竞争的环境，我国在电信市场进人方面逐步放松管制。先后成立了中国联通公司、中国网通、中国吉通、中国铁通，打破了原来中国电信和中国移动对于基础电信业务和移动电话业务的独家垄断地位。即使在2001年重组后也基本保持了在基础电信领域和移动业务领域至少都有两家或两家以上的公司互相竞争的格局。(3)互联互通管制。互联互通问题向来是各国电信管制的核心问题之一。为了防止占主导地位的电信运营商拒绝与其他竞争企业联网或是制定尽可能高的联网成本价格，以达到排斥竞争者的目的，在2000年9月25日颁布咧中华人民共和国电信条例里规定，主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求，主导的电信业务经营者向其他电信业务经营者提供网间互联，服务质量不得低于本网内的同类业务及向其子公司或者分支机构提供的同类业务质量，网间互联的费用结算与分摊应当执行国家有关规定，不得在规定标准之外加收费用。 （二）中国电信服务业政府管理体制存在的问题1管制手段和模式需要调整 目前电信产业市场已经逐步的多元化，与原来只有国有企业不同的是，随着国有资产管理和经营体制的变化，现在中国的电信产业已经出现了国有全资公司、国有控股公司、公开上市的菌有电信公司，这些不同种类的公司遵循着多种制度及规则的约束。另外在2004年随着对入世承诺的履行，很可能会出现中外合资电信公司，和我们原来的经营电信增殖业务的企业一起，成为管制对象。现有的单一的管制手段将无法面对复杂的竞争主体，在外资、民间资本进人后，一些管制手段也会失去基础和环境。在管理手段上我国过去常用的数量控制、服务质量考核、资费审批等，随着2003年国资委组建并履行出资人职责，其合理性也已经消失。2电信产业管制机构本身的体制问题电信产业管制机构本身的体制有可能直接影响到管制的效率，从而影响电信产业的改革和发展。目前，中国电信产业的管制机构是1998年3月在原邮电部和电子部的基础上组建的信息产业部，除了主管电信产业，信息产业部还要主管全国电子信息制造业和软件业。这样一方面现有的电信管制机构存在人员构成上的不合理(缺少专职的经济学家和电信技术专家)，另一方面还存在权限过大，精力分散的问题在电信政策的制定和执行上，中国信息产业部既是中国电信政策的制定者又是电信市场的管制者，这种双重身份很难保证其在管制中维持必要的公正性。三、中国电信服务业政府管理体制改革的对策面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：（一）重构管理体制政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。（二）制定管理休制基本法我国至今还没有颁布规制电信管制的基本法电信法。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。现在各方对于电信法的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的电信法，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。因此，必须重新审视电信法的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。建议由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议。（三）优化管制规则1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。5、市场准入管制。在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强管制。（四）不对称管制政策 由于新企业进入电信产业或某一业务领域之初,与原有企业之间的竞争是一种在竞争能力上存在很大差别的不对称竞争,因此,为在电信产业或某一业务领域培育竞争力量,政府往往对原有企业和新企业实施不对称管制政策,即对原有企业实行严格的管制,而对新企业提供各种优惠政策,以帮助新企业在较短的时期内形成相当的竞争实力,从而在原有企业与新企业之间形成势均力敌的竞争格局。目前我国主要电信经营企业的市场份额还存在较大差别,而且,放松进入管制政策实施的必然结果是新企业不断进入电信产业的各业务领域,电信企业力量对比的不平衡永远存在。那么,将来如何实行不对称管制政策,把谁作为扶持的对象以及采取什么扶持政策?这些都是电信管制者不可回避的问题。同时,不对称管制政策是一种短期政策,当电信市场基本处于有效竞争状态时,就应取消不对称管制政策。特别是我国加入WT0后,要求在电信企业间实行公平竞争,政府不能对外资电信企业采取歧视政策。这些都要求政府在一定时期后,尽可能减少不对称管制政策。(五)完善中国电信的改组与法规制度我国电信法规还不符合WTO的要求，需要进行深入的研究和熟悉WTO游戏规则，进一步修订和完善过去仅仅针对国内电信业的竞争管理法则。依据WTO相关条例和国际电信市场的通用原则，建立一套既适合中国国情，又能与国际接轨的市场竞争规则，使国内电信市场逐步形成开放、公平的竞争局面。同时要进一步转变政府职能，尽快建立起依法行政、高效运转、配套完善的行业监管体系。作为政府管理部门要依法行政并加强督促检查，全面贯彻实施电信条例，完善各项政策法规，完善市场准入和互联互通规则，优化资源配置，进一步形成公平、有效的市场竞争格局，为企业与行业的改革发展、结构调整、机制转换创造良好的外部环境，以增强中国电信业的整体竞争力。社会主义市场竞争应当是在国家宏观调控与管理下的有序竞争，政府部门必须通过有力、完善的政策、法规来调控市场，引导企业发展，最终实现国家的战略规划。加快中国电信监管法律的制定并与国际相关法律接轨，抓紧制定电信法，使电信改革有法可依。完善市场准入制度，对不同的业务领域采取不同的管制手段，限制不正当竞争行为；建立公平透明的互联互通规则，制定统一的技术标准，保证平等接入，保证信息流动的畅通和安全；加强国家通信资源管理，实行资源的集中统一配置和监督使用；建立科学合理的资费调整机制，促进网络资源共享，减少重复建设；建立用户权益保障制度，监督管理企业及用户的市场行为，维护国家、企业和用户的合法权益。四、结束语我国电信产业政府管理体制改革的目标就是促进中国电信业的持续、健康、有序地发展，增强中国电信业的市场竞争能力。而促进电信业发展最有效的手段是形成有效的市场竞争。市场是国际一体化的市场，是全球化的市场，中国已加入WTO，中国电信业政府管理体制的改革如今不能仅放在中国的环境中解决，而应该放在全球的范围内解决，顺应国际电信发展趋势。中国的电信企业既要积极吸取欧美电信企业的成功经验，同时也要总结他们失败的教训。中国电信业政府管理体制的改革并未结束，还需要加大改革力度，理顺各方关系，采用适当的合并与重组策略，实现企业间的资源整合，壮大中国电信业的规模实力，增强资本融资能力，开展全业务经营，增强企业抵御风险的能力和核心竞争能力。【致谢】：通过自己的努力和指导老师的精心指导，我顺利完成了毕业论文的撰写。在此，特向给以我指导和帮助的各位老师致以最诚挚的