论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势.doc

论城市街道办事处与社区居委会的关系现状与发展趋势以广东汕头市东方街道办事处与其社区居委会关系的调查为个案（汕头大学公共管理学系，雷雨若，515063）摘 要：正确看待处理城市街道办事处与其居民委员会的关系是当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。本文通过对汕头市的东方街道办事处与其社区居委会关系现状的调查与分析，主张两者关系科学处理方式的发展趋势是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。关键词：街道办事处与社区居委会，“两级政府与三级管理”，“带领引导”随着我国经济体制改革和政治体制改革的进行，社会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，以社区自治为导向的社区建设已被上升到“改革、稳定、发展”的高度，如此背景下，正确看待处理城市街道办事处与居民委员会的关系越来越成为当前社区建设顺利进行的关键性问题之一。如何正确处理街道办事处与社区居委会的关系？笔者正是带着这样的问题,走访了东方街道办事处,取得了一些相关资料,并根据自己的感触,在将上述问题逐一展开分析和论证的基础上,提出一些拙见,希望能对关心社区服务和社区建设的专家学者起到点作用。一、街道办事处与居民委员会、社区以及社区居委会概念的界定（一）街道办事处与居民委员会概念的界定街道办事处与居民委员会概念在学界争论较小，现简单的界定一下。辞海对它的解释是：街道办事处,是城市政权机构的最下一级组织,协助市(区)政府做好日常工作。可见作为市（区）政府派出机关的街道办事处,是一个准政府,是城市基层政权的基础，它协助市（区）政府管理好本辖区内的事务。那么居委会又是如何界定的？中华人民共和国宪法第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。根据中华人民共和国城市居民委员会组织法第二条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的排除机关对居民委员会的工作给予知道、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。而且辞海对“街道办事处”职能的释文是:“我国市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。为加强城市的居民工作,密切政府和居民的联系而设立。任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见和要求。由此可知街道办事处的设立是为了更好地协助区政府做好居民工作。（二）社区以及社区居委会概念的界定 “社区”一词由外国社会学家提出，几经各国学者转译，其本意已发生了很大的变化，不同的学者根据自己研究的需要，从不同层面、不同角度对社区进行了界定。早在1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理。目前有关社区的定义非常之多，可谓仁者见仁，智者见智。本文中所讨论的城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定数量的人口、一定的地域范围、合理的区位结构、共同的生活方式、独特的社区文化、相同的社区意识结合而成的社会生活共同体，它既是人们聚集、生活的一定地域，也是社会成员参与社会活动的基本场所。城市社区居委会是指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。 在当今中国，政府按照便于社区居民自治与服务管理等原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，划分社区的，这种社区培育和建构是有其自然、历史和文化基础的。本文中所讨论的城市社区主要是指城市社区居民委员会辖区，而城市社区居委会特指在城市社区里设立的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、调查点概况简介东方街道办事处地处汕头市金园区,占地面积3.35平方公里,常住人口约5万人（不包括流动人口），共有10居委会、每个居委会有10个工作人员。其中街道党工委、街道办事处为科级；内设机构和辖下事业单位为股级。（一）总体机构设置简介1、街道党的工作委员会、街道办事处它是区委、区政府的派出机构。街道党工委实行委员制，武装部设专职部长，纪检（监察）、工会、共青团、妇联按有关章程、规定设置、街道办事处设置四个内设机构：1、党政办公室2、经济发展办公室（加挂财政所牌子）3、社区事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公室）4、计划生育办公室。2、司法所它为区司法局的派出机构，实行双重管理，以区司法局为主的管理体制。3、办事处下属单位办事处辖下设立2个事业单位：企业服务中心和社区服务中心（二）内设机构和事业单位的主要职简介1、党政办公室它负责党政、纪检（监察）、工会、共青团、妇联的日常事务工作，协调各办公室之间的关系，负责组织、宣传、精神文明建设、统战、侨务（侨联）、计划、统计、信访、劳动人事、文秘及行政后勤服务等工作。2、经济发展办公室（加挂财政所牌子）它负责编制街道经济建设三发展规划并协调经济综合管理部门和监督部门的工作，负责对企业的监督、知道和协调，负责街道的资产、财政、财务工作，负责科技、社保、环保和安全生产管理等工作。3、计划生育事务办公室（维护稳定及社会治安综合治理办公室与其合署办公）它负责社会治安综合治理、协调政法工作，负责民政、残疾人、教育、文化、社区建设等管理工作，负责辖区内公共设施、环卫、绿化、区容街道的管理和监督，负责“三防”工作。4、计划生育办公室它负责辖区内流动人口与计划生育工作，知道完成人口与计划生育任务，管理辖区内流动人口的计划生育工作。5、司法所它主要负责司法行政和民事调解等工作。6、企业服务中心它为企业的经济活动提供咨询、代理和代办等服务。7、社区服务中心它开展社区服务;代理居民和单位须在街道办事处及社区居委会办理的各类证件、证明等。（三）人员编制概况1、街道行政编制简况街道行政编制以1998年市下达的编制305名为基数精简11，全区各街道的行政编制总数为271名；公勤人员事业编制按行政编制的15%核定计41名，总编制数合计312名。使用范围为街道党政领导班子成员及办事处工作人员，经费由区财政核拔（司法所使用省下达的专项编制，人员经费由区司法局负责）。街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额。各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。2、领导职数街道党公委设书记1名。副书记2名（1名兼街道主任、1名兼任纪工委书记）；主任1名（由党工委副书记兼任），副主任23名（其中1名兼任党政办主任）；人民武装部部长1名；各内设机构配主人1名，副主任12名。人民武装部部长参加同级党工委，为街道办事处副主任级职务。20世纪后期改革开放的20多年来，随着城市经济体制改革的深入和发展，城市管理重心向街道转移，街道办事处承担着一级政府的更多职能。虽街道办事处承担着一级政府的许多职能，但街道办事处与居民委员会的法定关系依旧是“指导与被指导”的关系。可从以上这些简况我们可以看出其街道办事处与其居民委员会的关系，在一定程度上变成“领导与被领导”的关系，比如街道办事处辖下的事业单位使用事业编制，社区居委会的人员编成由区编委会根据各街道的面积、住户数核人口数下达名额，各街道的行政编制、事业编制核社区居委会的人员编成名额另行核定。 三、街道办事处与居民委员会关系的现状分析中华人民共和国宪法规定：居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。然而，调查中我们却打听到居民委员会的主任、书记候选人一般都是由街道办事处推荐。对候选人资质的认定上，街道办事处的意见起着决定性的作用。有人说居民委员会在政治上只是政府在基层的“传声筒”、“监视器”。街道办事处与居民委员会的关系从法定的“指导与被指导”关系变成了“领导与被领导关系”。街道办事处成了居民委员会的实际领导机构，而居民委员会在很大程度上缺乏自主权，其表现有以下三个方面（一）街道办事处“全能化”，居民委员会没有发挥自治力量。1954年条例规定街道办事处有三项任务：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。但是目前街道的工作任务远远不止这些。东方街道签署的大大小小十几份的责任书，内容可谓无所不包：征招民兵、计划生育、防火、消防、创新卫生、环境保护、交通安全、安全生产、三防、综合治理、打假、殡葬、劳动保障、党风廉政、社会保险、经济考核、消除四害、清理出租屋、保证中小学生不上网吧、市区建设、森林防火、农田保护等。这些任务大致可分为以下几类：（1）发展、管理街道经济；（2）管理社区事务工作；（3）民政工作；（4）社区服务工作；（5）人口管理；（6）社区社会治安综合治理；（7）社区社会保障服务；（8）行政管理的责任及办理区政府交办的有关事项；（9）指导居委会的工作，反映居民的意见和要求。似乎街道办事处可以包揽社区的所有行政事务和其他所有公共事务。一般来说，社区公共事务包括公共安全、公共生态环境、公共医疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、公共人口管理等，社区公共事务具有复杂性、多样性和动态性特征，任何一个组织不可能包揽社区公共事务。有效治理社区，公共事务需要各类组织的功能分化，政府组织承担行政管理功能，社会中介（社区医疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中心，社区物业管理公司等）承担公益性、专业型服务功能。居民委员会显然没有发挥他们的自治权力，只是充当社区矛盾的“调和油”、社区单位的“协调员”。（二）居民委员会成员成了街道办事处的办事人员。目前街道办事处在组织规模和职责方面发生了重大变化，城市管理的改革使管理工作不断下移，居民委员会成员成了他们的办事人员。市区政府的大大小小一揽子的事务都交给其下的准行政区划街道办事处去处理。在街道办事处的各项管理工作增多，人员却没增加的情况下，街道办事处把工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，把政府的大多管理职能延伸到居民委员会。居民委员会成了政府职能的“边角料”。（三）“街道办事处拨款，居民委员会办事”的模式依然是主导地位。中华人民共和国城市居民委员会组织法第四条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”在实际调查中却发现，居民委员会普遍存在缺乏财务管理自主权。居民委员会的财务由街道办事处会计站进行管理，实行严格的审批制度，根据调查得知，居民委员会只有1000元的备用金，500以下的开支可以自主进行，超过500元的开支必须经过街道办事处主任的审批，需要开支3000元以上的，要通过街道办事处党共委的集体讨论。审批能否通过，在一定程度上要靠居民委员会主任、书记们的公关能力，为了能公关成功，居民委员会在日常的工作中就要时时小心与街道办事处的关系，就要按照街道办事处的交代办事。以上现状的存在有其深刻的内在原因，主要有以下几点： 1、随着改革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了，其行政事务越来越多，基于社区自治管理的需要和协调政府管理权力内在的冲突需要，同时也为了加强政府对基层社会的行政管理能力，政府权力就逐渐向街道办事处下移，使其做到“条专块统” 马西恒，理论的分立与实践的贯通，选自浙江社会科学，2001年第6期。 。从这个角度来讲，强化街道办事处的“准政府”权力有一定的现实意义。2、现阶段，居民自治意识还比较落后，参与热情不够。“强调社区制（即市区居民的完全自主自治）的倾向虽然视野比较开阔但他们的对策思路在现实中常常缺乏实施推动的主体。” 胡勇，街道办事处与社区居民委员会关系探讨，选自中国政治，2003年第2期。 社区自治的推动力量可分为作为外部力量的政府力量和作为内趋力的社区居民。既然居民“尚未形成普遍的社区参与意识，那么有时候动用外部力量即政府的力量推动社区建设就显得非常有必要了。3、在旧的单位体制下，我国事业单位包揽了几乎所有的社会公共服务的事项，其他社会组织没有得到充分的发展空间，这使得我国的居民委员会发展滞后，缺乏提供公共服务的必要能力，使得街道办事处在社区管理中不得不插手一些社区的具体事务管理。为了解决城市基层政权街道办事处与社区居民委员会之间存在的问题，各级政府一直在进行积极的探讨。目前有两种不同的改革方案： 1、强化街道办事处的权力。主张者认为，应该继续强化国家政府对城市基层的主导作用，大力加强街道办事处体制建设，其中在规范街道办事处各机构相互之间关系的同时，采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，特别是改变目前条（部门单位）块（街道）分割的状况，实行“条块结合、以块为主”，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。“两级政府、三级管理”模式是要求加强街道权力的典范。目前上海、北京、石家庄都是采取此中管理方式。“两级政府，三级管理”体制的重点是政府在街道所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政职能。2、弱化街道管理，扩大居民自治。持这种观点者认为，随着社会民主政治的发展，扩大基层自治是民主政治发展的必然。基层居民自治的实践对于推进整个民主化过程具有决定性的意义，认为政府应该从街道社区逐步退出，将公益性服务功能让度给相应的社会中介组织，让居民自己管理。然而问题是弱化街道管理也就相当于减少政府的管理，那政府的许多行政事务如何转向社会？谁来协调？毫无疑问，在现阶段弱化街道权力是行不通的，除非政府有足够的财力、人力来保证。在我看来，两种不同的改革方案都有其合理性，我认为两者关系科学处理方式是在城市建立“两级政府、三级管理”模式的基础上，采用“指导与被指导”的方式来调整，通过加强基层政权建设,一方面采取各种方法提高街道办事处工作人员的素质并努力使其行为制度化，发挥城市街道办事处“带领引导”的作用，另一方面让居民自己管理部分公益性服务事业，调动社区居委会和群众“被带领与被引导”的积极性,提高政府的工作效率,增强和发展居民群众的亲和力，并着力于发挥“引导与被引导”的互动机制在“三级管理”中调整两者关系的作用。这里顺便明确“指导”的含义，其实在现代汉语词典中“指导”一词的释义中有“带领引导”这一方面。 四、城市街道办事处与社区居委会的关系科学处理的发展趋势当前，如何看待街道办事处与居民委员会的关系，学术界有四种主要观点。上海的五里桥是“两级政府，三级管理”模式的试点单位，它进行的改革有如下：（1）按照“以块为主，条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。（2）按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政府职能部门在街道社区的专业管理。（3）街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制，由此强化街道办事处的行政权威。（4）按照政企、政社、政事三分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各专业服务机构和资产经营机构等，由此强化政府在街道社区层面的行政管理职能和行政效率。（5）在街道以下构筑第四级管理与服务的网络，即在居民委员所属的居民小区建立第四级网络。青岛市四方区兴隆路街道的是以社区开创了由社区服务扩展到社区组织建设的思路。它的主要作法和基本经验是：（1）以社区服务为突破口，让新的城市管理方式和格局在服务中发端和孕育。有三层涵义：一是寓管理于服务之中，以服务促进城市管理和社会管理的强化，进而撞击和引发城市基层管理体制的改革和社区功能的完善。许多新的管理难题都是从社区服务入手解决的。二是把社区服务同解决城市改革中遇到的新问题紧密结合起来，运用服务的发展来消化改革的社会成本。同时，通过开放和利用驻区企事业单位的自办社会设施，有力地促进了国有企事业单位难题的破解。（2）以改革为动力，逐步推动街道社区的功能转换和组织重构。主要作法：第一，理顺条块关系，赋予街道对社区的综合管理协调权限。区里向街道放权，实行工作重心下移。街道党委、办事处对辖区内城市管理、社区服务、社区治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、委托执法、监督检查等行政管理职能。第二、组建街道综合执法队伍和专职保安队伍，强化社区的依法管理。第三，完善社区财力机制。对街道实行财政税收包干制，鼓励街道跳出发展自办经济的小氛围，大力发展多种所有制形式的社区经济，培植稳定的财源。第四，落实居民自治制度，提高基层干部队伍素质。南京市白下区淮海路街道实行的是：设立社区行政事务受理中心和社区服务中心，以撤销街道办事处为终极目标，以强化居民委员会带领居民进行自治。认为居民委员会少了街道办事处这个“婆婆”的管辖，少了一个行政管理层面，必将促使社区居民委员会依法自治能力的提高，但是如何讲街道内行使行政权力的组织和机构统一起来，将各种社区组织协调起来，仍有待于在实践中摸索、解决。沈阳市沈河区泉园街道则实行的是：明确社区定位，合理划分社区，建立新型社区组织体系。改革思路是：建立以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和社区文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，有党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。上述四种有关街道办事处与居民委员会关系界定的组织模式中，撤销街道办事处的模式在现阶段显然行不通。笔者认为上海的“两级政府、三级管理”在当前阶段是最可行的，这个体制的指导思想主要是通过加强基层政权建设,调动区和街道两级的积极性,发挥区和街道接近基层的优势,提高政府的工作效率,从而更快的落实和推动城市的建设和管理,进一步增强和发展居民群众的亲和力。而街道作为政府的派出机构,是政府社区层面的第三级管理责任主体,承接了市、区政府授权或委托的行政职能,在社区服务和社区建设方面起着尤其重要的作用。它与旧体制相比具有明显的优势。首先是大大加强了政府在社区管理第一线的人力、物力和财力的投入，提高了政府的行政权威和行政效能；其次初步理顺了政府在基层社区行政管理上的条块关系，有利于调动和发挥第三级块上街道办事处的积极性和创造性，也有利于发挥政府职能部门在第三块上的专业行政效能；第三有利于街道办事处整合和调动社区内各种资源，实现政府、居民和社区内单位共建社区、发展社区的新格局。当然有的学者可能会提出反对意见，认为上海的这种“行政导向型”模式需要条件和付出的成本较高，而且也没法律依据。本文认为对街道办事处与居民委员会的关系应该采取谨慎的态度。我国的街道社区与西方的社区是不相同的