和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作.doc

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云南省住房和城乡建设厅关于印发加强耕地保护调整完善城乡规划工作实施意见的通知云建规2011728号各州、市人民政府，省直各有关委、办、厅、局：为深入贯彻落实云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见（云政发2011185号）和全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议精神，充分发挥城乡规划对全省山地、山水、田园城镇建设的引导调控作用，切实保护坝区优质耕地，实现城镇化科学发展和土地高效利用，经省人民政府同意，现将云南省住房和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见印发给你们，请认真组织实施。附件：云南省住房和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见二一一年十二月五日附件云南省住房和城乡建设厅关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见（云政发2011185号，以下简称意见），从贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、有效保障粮食等农产品供给、推进城乡一体化发展的高度，按照规划先行、统筹协调、山坝结合，节约用地、集约发展，突出特色、规范管理的思路，提出了进一步调整完善城乡规划，建设山地、山水、田园城镇，切实保护坝区优质耕地，实现城镇化科学发展和土地高效利用的要求，突出强调了严格保护坝区耕地和有效保障城镇建设用地需求的重要性。为贯彻落实意见要求，及时正确引导城乡规划调整完善工作，集约节约、科学合理地利用土地资源，促进城乡健康、可持续发展，现提出如下实施意见：一、充分认识城乡规划调整完善工作的重要性城乡规划是城镇建设用地方式转变的直接依据。“十一五”期间，城乡规划作为保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策和指导城乡科学发展的法规性文件，发挥了重要的作用。当前，对城乡规划的调整完善直接关系到保护坝区耕地的成效，关系到城乡功能的协调统筹，关系到经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，必须体现科学性、前瞻性、战略性和综合性要求。各地城乡规划调整完善工作，是保障城乡建设可持续发展的需要，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，是新形势下促进城镇化科学发展十分重要的任务。二、调整完善城乡规划的总体要求（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领城乡规划调整完善工作全局，坚持以人为本，创新体制，健全机制，建立和完善法制，按照实事求是、科学合理的原则，突出建设“桥头堡”和山地城镇两个重点，统筹城镇在山坝的用地布局。通过调整完善城乡规划，以创造良好的人居环境为中心，努力改善城镇生态环境质量，最大限度地减轻城镇发展对坝区优质耕地的占用，促进城乡建设事业健康发展奠定坚实基础，实现城镇发展与耕地保护“双赢”。（二）基本原则1.坚持同步规划，效益统一原则。坚持城镇建设、耕地保护与生态环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现环境效益、经济效益、社会效益的统一。2.坚持因地制宜，分类指导原则。针对城镇所处坝区的耕地现状、环境特征、功能定位，实事求是、因地制宜处理城镇发展同人口、耕地、环境的关系，合理确定城镇发展规模、产业结构和山坝用地比例。3.坚持统筹兼顾，可持续发展原则。以编制城镇近期建设规划为重点，统筹兼顾，对城镇空间布局进行完善，既要满足当代城镇发展的需要，又要为后代预留可持续发展空间。4.坚持山坝结合，保护生态原则。坚持将城镇传统风貌与城镇现代化建设相结合，山地自然景观和森林景观与城镇相结合，科学地进行生态环境建设。5.坚持配套规划，完善功能原则。坚持城镇规划与其他专业规划，特别是城镇防灾规划的相互衔接，充分发挥其在空间管制、防灾减灾方面的综合协调作用。6.坚持前瞻性，可操作性原则。既立足当前实际，使规划具有可操作性，又充分考虑发展的需要，使规划具有一定的超前性。（三）发展与控制目标1.城镇化发展主要目标：到2015年，全省城镇化水平达到45%左右；到2020年，力争全省城镇化水平达到50%以上。2.城镇人均建设用地指标控制目标：为实现土地高效合理利用，城镇人均建设用地标准按坝区和山地分别控制和引导，实施分类管理，有序引导城镇向山地发展。全省位于坝区的县（市、区）划分为坝区建设用地充裕型、充分型、满足型、紧凑型、紧缺型和稀缺型共六类地区。县城以上城镇的坝区部分人均建设用地控制标准为：充裕型地区控制在110平方米以内；充分型地区控制在105平方米以内；满足型地区控制在100平方米以内；紧凑型地区控制在95平方米以内；紧缺型地区控制在90平方米以内；稀缺型地区控制在85平方米以内。少数民族地区、边远地区、人口较少的工矿城镇、风景旅游城市等特殊城镇，应专门深化论证确定坝区人均城镇建设用地指标，且上限原则上不得大于125平方米；城镇的山地部分人均建设用地控制指标可适当放宽。3.城镇新增建设用地山坝利用目标：以分区分类指引的措施促进全省城镇健康发展，切实保护基本农田、保护坝区。依据县城所在坝子80%以上优质耕地划为永久基本农田后的人均适建坝区用地规模，将全省129个县（市、区）划分六类地区，进行县城以上城镇新增建设用地山坝利用比例控制。一类地区是重点战略发展地区和第二产业重点布局地区，要促进人口跨区域集中，鼓励新增城乡建设用地向适建山地发展；二类地区是发展区域性大城市的潜在空间，鼓励第二产业布局，要引导人口集中，20新增城乡建设用地向适建山地发展；三类地区以发展区域性特色优势产业为主，引导第二产业高效发展，要控制城镇人口规模，防止人口过度集中，40新增城乡建设用地向适建山地发展；四类地区要重点发展小城镇，控制第二产业布局，调整县域城镇人口布局，控制城区人口规模，60新增城乡建设用地向适建山地发展；五类地区要重点发展小城镇，控制县城规模，80新增城乡建设用地向适建山地发展；六类地区要严控县城规模，促进人口跨区域迁出，100新增城乡建设用地向适建山地发展。各类型地区的城镇建设发展，均应按照少占坝区优质耕地和山地城镇建设的要求，在有适宜山地城镇建设的土地资源条件下，新增城乡建设用地应尽量布局在适建山地地区。（四）基本思路以城镇近期建设规划和镇乡规划的编制和实施为主线，以城乡总体规划的修改和实施为辅助，控制各级城镇人均建设用地水平，逐步降低村庄建设用地规模，并逐步实现城乡建设用地的结构性调整。将节约城乡建设用地的重点领域放在农村地区的村庄建设，提高建设用地集约化程度的工作重点放在各级城镇，将提高存量土地使用效率的重点放在城镇的周边地区、城中村和各类开发区。坚持以法律法规、工程建设标准和规划管理体系为保障，利用成熟的技术手段，在规划阶段要对自然灾害易发区进行合理有效的预防和规避，并加强勘察、设计、施工、验收、使用和运营等每一步、全过程监督管理；坚持以人为本，城乡统筹，推动城乡逐步全面调整建设用地发展方式；统筹考虑坝区和山地、保护和发展、近期与远期、局部和整体、刚性和弹性的关系；坚持科学规划，规范管理和严格执法。（五）主要工作内容各州（市）、县（市）编制和实施城镇近期建设规划，并逐步纳入城镇总体规划的修改；加强山地工程的抗灾设防审查；组织山地规划设计、工程建设和防灾减灾的科研与技术攻关，健全山地规划设计和工程建设技术支撑体系；组织开展山地规划设计和工程技术教育、培训；推动山坝结合发展城镇的机制、制度和法制建设；确定试点州、市、县，取得经验，推广应用。三、调整完善城镇近期建设规划的工作要求（六）加强规划编制的前期研究和论证各地在调整完善城镇近期建设规划前，要对原规划实施情况进行认真总结，针对存在的问题和面临的新情况，着眼城镇的发展目标和发展可能，从土地、水源、能源和环境等城镇长远的发展保障出发，客观分析山地和坝区资源条件及制约因素，着重研究城镇的综合承载能力，解决好耕地保护、生态建设、重大基础设施建设等城镇发展的主要环节。要处理好坝区和山地协调发展、城市与乡村统筹发展的关系，在更广阔的空间领域研究土地资源配置、区域环境治理等问题。在此基础上，科学、合理地提出城镇在山坝发展的目标、规模和空间布局，为抓紧编制规划提供基本依据。（七）积极开发利用城镇地下空间城镇地下空间规划是城镇规划的重要组成部分，合理开发城镇地下空间资源，是提高土地利用强度，适应城镇现代化和可持续发展建设的需要。城镇地下空间的开发利用应按照统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，考虑防灾和人民防空等需要；城镇地下空间的规划编制应注意保护和改善城镇的生态环境，科学预测城镇发展的需要，坚持因地制宜，远近兼顾，全面规划，分步实施，使地下空间的开发利用同国家和地方的经济技术发展水平相适应；应结合地形实现竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面建筑与地下工程协调配合。（八）提高竖向规划设计水平城镇用地竖向规划是城镇规划的基本组成部分，是山地城镇建设的重要依据。各地城镇规划必须规范和补充竖向规划内容，要坚持“适用、经济、美观”的基本建设方针。竖向规划尤其要重视工程的安全，避免由于规划和设计考虑不周所引起的滑坡、崩坍以及水土流失、生态环境破坏等灾害。竖向规划既要使用地适宜于布置建筑物、满足防洪排涝、交通运输、管线敷设等要求，又要充分利用山地地形、地质等环境条件，必须从实际出发，因地制宜，随坡就势，结合其内在的要求和各自的特点，作好高程上的协调安排。不能把竖向规划当作平整土地、切割地形的简单过程，要使各项用地在高程上协调，平面上和谐，以获得经济、社会和环境效益的统一。（九）提高防治山地地质灾害的能力我省地质灾害高易发区主要分布于滇西、滇中、滇东北和滇东南沿边一带，城镇用地选择、功能布局，要避开泥石流、滑坡等频发地区。在已有泥石流、滑坡等威胁的地带，修筑防护堤、分水沟、固定桩等防护措施；地质灾害中易发区主要分布于滇西北和滇西沿边一带，重点防治金沙江、澜沧江、怒江沿岸的重要水利水电工程区、城镇、交通干线两侧的地质灾害。完善不同类型泥石流滑坡防治的生态工程与岩土工程技术措施的优化组合；地质灾害低易发区主要分布于滇西南和滇东南地区，以天然林保护、退耕还林等生态林建设工程为主，工程防治措施为辅。避免在建设过程中深挖、高切和不合理的堆填，禁止可能诱发新的危岩滑坡的开发建设。（十）重视城镇抗震防灾能力建设我省地处印度板块与欧亚板块碰撞带东侧，地质构造复杂，构造运动强烈，地震活动呈现强度大、频率高、灾害重、分布广的特征，是我国破坏性地震频繁发生、地震灾害特别严重的省份之一。城乡建设用地选址应避开地震断裂带和砂土液化区，合理设置避震通道、避震疏散场地和避难中心，保障城乡生命线工程；一般建设工程严格执行国家标准规定的抗震设防要求，重大建设工程、特殊设防类工程应进行地震安全性评价，并按地震安全性评价结果进行抗震设计和施工。城市抗震防灾规划要与城市总体规划同步编制，规划中的抗震设防标准、建设用地评价与要求、抗震防灾措施要列为城市总体规划的强制性内容，作为编制城市详细规划的依据。（十一）提高山地城镇规划建设水平我省城镇空间布局具有典型的高原山地聚落特征，传统城镇依山傍水布局，山水田园环绕。在山地城镇规划建设中，要破除简单地“几通一平”的旧观念，倡导保护环境、尊重自然、依山就势、结合自然的规划建设思维，杜绝移山、填水、毁林等不符合科学发展观的行为，形成“山水田园一幅画、城镇村落一体化”的云南特色山地、山水、田园城镇。按照云南省城镇特色规划编制暂行办法的规定，做好城镇特色规划的制定工作，保护和突出民族特色、地域特点和历史文化特征。四、切实加强城乡规划与相关规划的协调和衔接（十二）建立城乡规划与土地、林业等规划的协调机制城乡规划的修改必须与土地利用总体规划、林地保护利用规划的调整完善相互衔接。各地城镇近期建设规划及城乡规划的修改完善，要依据国土部门划定的基本农田保护界线、林地保护利用规划及国土部门提供的城镇周边山地区域地质勘察资料、地质稳定性评价报告和城镇周边山地地质灾害评价报告等进行。城乡规划编制成果在上报审批前，应经同级国土、林业主管部门同意，并附具相关说明文件。（十三）重视地质勘察资料分析，科学确定城乡建设用地城镇总体规划和近期建设规划阶段，应对拟选用地，尤其是山地地质勘察资料、规划区内各场地的稳定性和工程建设适宜性进行认真分析，要充分考虑滑坡、崩塌等地质灾害的风险，包括天然斜坡的风险和因开发建设增加的风险，按照建设部滑坡崩塌地质灾害易发区城镇工程建设安全管理指南进行岩土工程控制区（地段）划分，为确定城镇规模、各项用地的合理选择、功能分区和各项建设的总体部署以及编制各项专业规划提供工程地质的依据。还应研究和预测规划实施过程及远景发展中对地质环境影响的变化趋势和可能发生的环境地质问题提出相应的防治对策。五、规划编制工作程序（十四）抓紧编制城镇近期建设规划“十二五”期间，各地主要通过城镇近期建设规划调整完善城乡建设空间布局。城镇近期建设规划编制一般按下列程序进行：1.开展评估。对当地“十二五”规划要求、现行城镇总体规划的实施情况和山地坝区的开发利用条件进行综合评估，根据国土部门的永久基本农田界线、适建山地地质灾害评估报告和林业部门提出的林地保护界线，确定规划编制任务，当地政府应委托具有相应资质的规划编制单位开展工作，明确规划范围、规划时限和规划重点等具体要求。2.调查收集资料。规划编制单位应收集编制规划所必需的当地现状资料及社会经济发展、各行业发展规划等有关资料。必要时，应对山地生态敏感地区、具有地方特色的地区、需要重点保护的地区、环境污染和生态破坏严重的地区、以及其它需要特殊保护的地区进行专门调查。3.编制规划纲要。编制规划纲要需确定城镇山坝用地功能布局、山坝用地指标、当地“十二五”规划明确的建设项目、重大基础设施布局和防灾减灾等内容，并提出规划方案。4.规划纲要论证。当地规划行政主管部门组织对规划纲要进行论证或征询