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资源型城市转型发展的金融支持资源型城市的兴衰对我国国民经济持续健康发展具有举足轻重的影响。从资源开发到消耗枯竭，资源型城市的发展都将无可避免地遵循资源枯竭的客观规律。但是资源的耗竭并不必然等于城市的衰退。在我国实践中，处于不同发展阶段的资源型城市纷纷未雨绸缪，积极制订和实施各种转型发展战略，走循环经济之路，壮大接续替代产业，以避免陷入“矿竭城衰”的困境。2007年12月18日，国务院发布关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发200738号），在国家战略层面明确提出“加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制”。构建资源型城市转型发展的金融支持体系，对于完善资源型城市可持续发展的长效机制将起到极为重要的作用。一、资源型城市的发展困境与转型选择资源型城市的兴起依赖于优势自然资源的发现和采掘，以及在此基础上的相关产业发展。资源的开发利用催生了特殊的资源性产业，产业的集聚增长形成了特有的资源型城市。据统计，我国目前资源型城市大约有118座，主要涵盖煤炭、有色冶金、黑色冶金、石油、森工等几大领域。这些资源型城市为我国经济发展提供了充分的资源能源和上游产业基础，在国民经济结构中占据极为重要的地位。在几十年的发展过程中，由于过度倚重自然资源，这种以特殊的资源性经济为支撑的资源型城市面临着复杂多样的困境：经济结构失衡、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、社会人口等问题凸显，可持续发展形势严峻。第一，自然资源开发利用的可持续性。我国绝大多是资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上由矿区演化而来。资源型城市所依赖的自然资源都是不可再生资源。因此，从资源开发那一刻起，资源储量、需求规模、开发速度和利用效率等变量就决定了资源型城市的生命周期。据统计，我国95%以上的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料均来源于矿业。巨大的市场需求和有限的资源供给，对自然资源开发利用的可持续性产生严峻的挑战。在传统经济的短缺经济模式下，对社会产品的粗放式需求代替了对资源的深度利用。以高投入低产出为支撑的经济增长造成了大量的自然资源浪费。当矿产资源因过度开采而面临枯竭的时候，资源供给将会减少，相关企业将开工不足，产业链条断裂，城市经济的可持续发展问题便凸显出来。第二，产业结构的单一性。在我国经济增长长期处于供给推动的状态下，对资源原材料的过度需求，导致上游产业只要有产出就有利润。这种急功近利的机制激励上游产业只注重对资源的粗放式开发和加工，而忽视了延伸产业链条和资源利用效率。大多数资源型城市都是工业独大，资源性产业在城市经济中占主导地位，导致其他产业比重不足，产业间关联度较低，结构失衡。一旦进入资源枯竭期，这些城市的可持续性发展能力下降，这种单一产业结构的调整将因积重难返而陷入困境。产业结构单一还使资源型城市经济面临一系列市场风险。对外开放条件下的国际同类资源竞争将加剧资源价格波动；出口主导型资源性企业的运营情况也将受到国际市场需求变化的影响；宏观层面对中下游产业的调控，也会间接影响到资源型城市产业发展。由于产业结构单一，资源型城市无法对这些市场风险进行有效规避或分散，城市经济的剧烈波动将在所难免。第三，生态环境与城市管理等社会压力凸显。市场对资源产品的过度需求引导城市偏注于资源开发，而忽视环境保护和城市建设等综合性问题。资源性产业特别是煤炭开采、石油炼化、铁矿和有色金属的开采与加工等，对自然景观、大气、土壤、水体、生物链以及人类生活等产生严重的影响。一些生态环境受到破坏之后，甚至在一段时间内难以修复，给城市的存续都带来影响。例如矿山资源开发后的土地耗费和植被破坏、土地沙漠化和酸碱化、水土涵养、采煤沉陷区等问题。另一方面，我国大多数资源型城市因资源产业而形成，以矿兴城、以厂代城等特征十分明显，城市的发展主要依赖于一个或少数几个国有大型或特大型企业。一个城市综合发展所需的其他因素，如城市管理、基础设施、公共服务、人口就业、配套产业和教育问题等等往往被忽视。结果是，生产要素得不到有效整合，城市经济增长动力单一，易受支柱企业经济绩效的影响。时至今日，我国部分资源型城市发展的资源瓶颈已初现端倪，国务院也在近几年正式确定了两批44个资源枯竭型城市名单，并给予财政转移支付资金支持。鉴于资源型城市对国民经济增长和生态环境保护的重要影响，其可持续发展问题正逐渐引起人们的关注。从国内外经验看，资源型城市可持续性发展的基础是实现经济社会转型，关键在于科学制定产业发展规划和政策指引，摆脱对不可再生资源的严重依赖，完善城市管理的体制机制，通过培育新的经济增长点，提升城市经济竞争力和综合实力。从产业发展看，一是在原有产业结构基础上发展循环经济模式，延长或扩展产业链条；二是壮大接续替代产业，因地制宜替代衰退产业、导入新兴产业。从政策体系看，以产业政策和城市管理为核心，财政政策和金融政策为配套，根据城市发展的不同阶段和类型，有针对性地分别提供政策支持。当前，财政转移支付在解决历史包袱、衰退产业遗留问题和公共服务上发挥更多作用，而金融支持则将为资源型城市的经济转型发展提供更为基础的长效机制。二、资源型城市金融服务现状与结构调整受特殊的资源性产业结构影响，资源型城市的金融服务现状呈现出融资结构信贷化、信贷结构资源化、资本市场利用不足、金融服务体系不够健全、服务效率低等特征。从融资渠道看，银行信贷占资源型城市现有金融服务的绝对比重，相比之下,资本市场融资、产业基金、金融租赁、信托和民间金融等方式极为有限。从融资主体看，信贷资金高度集中投向资源性产业或资源性大企业，多头贷款、关联企业贷款等问题日益突出，配套产业和其他中小企业仍然存在贷款难问题。从业务经营看，银行信贷品种单一、收益不高，放贷“短期化”行为明显，中间业务创新缺乏动力，银行对生态环保、宏观调控等相关信贷政策执行力不强、标准不一，风险敞口较大。从体系建设看，金融服务形式单一，商业银行一支独大，社会资源不能有效资产化，外向金融联系不足，社会资源利用效率较低，社会信用观念相对淡薄，金融生态环境亟需优化。这种金融服务格局和金融服务水平，不仅不能有效满足资源型城市当前发展的金融需求，而且还存在严重的风险隐患。一方面，信贷结构过度资源化，导致有限的金融资源集中于少数几个大型或特大型企业，大量的中小企业因缺乏有效的金融支持而发展缓慢，商业银行也因而缺乏足够的动力去进行业务和产品创新。这种融资结构不能积极支持和引导产业协作。单一信贷关系下的金融压抑使得各种金融工具很难被引入，市场主体也经常难以进入资本市场获取金融支持。另一方面，由于信贷资金与资源产业存在深度的依赖关系，商业银行与资源产业实际上已经捆绑成为利益共同体，一损俱损、一荣俱荣。受产业结构不合理和商业银行风险约束及商业利益驱动等因素影响，商业银行的信贷风险与资源性产业周期性调整或市场供求关系波动高度相关。反过来，当存在有保障的金融支持渠道时，资源性产业更容易形成粗放式开发资源的路径依赖，这种相互关系事实上加剧了资源型城市的资源耗竭，并阻碍产业结构优化。此外，一个不容忽视的重要现象是，资源型城市普遍缺乏金融意识。历史上，资源型城市的形成与发展，与国家财政的支持紧密相关。与财政支持不同，当一个地方或企业获得金融支持后，需要在未来通过适当的回报来偿还，而财政的拨付或补助不需要偿还。因此，受益群体都希望能获得更多的财政支持,往往忽视金融的支持作用。地方政府和企业依靠财政援助或自身积累来解决城市发展的各种资金需求问题，而没有思考过如何有效利用全社会的金融资源来帮助解决本地区发展问题。事实上，作为市场化的资源配置方式，金融不仅可以解决资源型城市转型发展的资金短缺问题，更主要的是可以借以确立市场化运作理念和机制。因此，有效支持资源型城市转型发展需要在现有金融服务格局和服务水平的基础上进行结构性调整。第一，厘清资金需求特征，合理配置财政资源和金融资源。资源型城市转型发展面临的最大瓶颈是资金短缺。财政资金和金融资源在不同的领域应该发挥不同的作用。政府投资应当主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，特别是在解决历史包袱、提供公共基础设施建设、棚户区改造、企业技改投入和生态环境修复等方面。但财政转移支付并不能解决所有问题。对于资源型城市转型发展的战略目标而言，培育“造血”功能远比提供“输血”服务重要得多。第二，根据产业结构调整目标采用多元化的金融服务方式。构建一个完善的综合性金融支持体系，既要发挥商业性金融的主导作用，也要充分利用政策性金融或开发性金融；既要提高国有金融资源的利用效率，也要鼓励和引导民间资本进入金融服务领域；既要加大对支柱产业和核心企业的金融支持，也要提升对产业链其他环节和中小企业的金融服务；既要加大金融资源的引进和整合力度，也要加快金融产品和服务方式的创新；既要调整融资模式和融资结构，也要完善金融服务体系。第三，优化和完善金融生态。改善金融生态环境是集聚金融资源的重要途径，有利于留住和吸引金融资源，引导外地金融机构进驻当地；有利于降低金融活动的运作成本；有利于形成鼓励金融创新的外部环境；有利于保障城市金融稳定，为产业政策实施提供坚强的后盾。完善的信用体系建设和绿色信贷政策还有利于环境保护政策的有效实施、引导产业结构优化。三、构建资源型城市转型发展的金融支持体系构建资源型城市转型发展的金融支持体系，必须坚持金融资源配置的市场化和政府引导相结合原则，科学配置有限的金融资源集中服务于主导产业的转型发展，政府可以采取适当的倾斜政策鼓励不同类型的资本支持产业链的薄弱环节。第一，科学制定合理的金融规划和金融政策。首先是明确金融服务的战略定位。金融在资源型城市转型发展过程中充当参与者和引导者角色，通过支持产业结构优化调整，形成新的经济增长点。金融业自身则可以通过服务于产业转型来获得长远发展。金融规划与产业发展规划的有机衔接则是实施这一战略的重要基础。其次，积极配合产业政策和财政政策等，多政策相互协调，形成合力，共同服务于产业结构转型发展。充分利用资源型城市的财政转移支付，以财政资金撬动金融资源。制订各种金融服务的税收优惠政策，鼓励各种金融资源参与资源型城市转型发展。最后，积极制定和落实各项有效的金融政策，如指导性信贷政策、鼓励民间金融发展和各类资本投资进入的政策等。第二，积极创新和提升支持支柱产业发展的金融服务。一是积极实施“有保有压、区别对待”的信贷政策，严格按照产业发展规划、环境保护和绿色信贷的要求，规范落实倾斜性金融支持政策。二是设立不同资源特征的产业投资基金，重点扶持支柱产业发展循环经济或者接续替代产业，资金来源可以包括财政资金、企业留成积累、私募产业投资基金或其他各类社会投资资本。三是鼓励资源性大型企业或企业集团组建和发挥财务管理公司的作用，提供资本运营能力，充分利用资本市场的各类金融工具，改变融资信贷化的单一结构。四是拓宽融资渠道，积极利用上市融资，发行企业债券、商业票据、金融租赁、信托和民间金融等多种融资方式，既避免信用风险集聚，又可以腾出信贷资源用于支持中小企业融资。第三，加大对配套产业或中小企业的金融服务。对于产业链上具有重要关联作用或链接功能的配套产业或中小企业，政府可以通过财政担保、税收优惠等政策，引导信贷资源、投资基金、发行中小企业集合债券或集合票据等方式予以重点支持。产业链中的主导型企业如果能充分发挥财务管理公司或投资公司的资本运作功能，市场竞争将会导致银行调整信贷行为，创新业务模式，为产业链的中小企业和配套产业量身定做合适的信贷产品和其它金融服务。当然，这种融资结构发展重大调整的一个前提是资源价格改革取得成效，能充分体现市场化的供求关系。另外，政府还可以设立政府引导基金，鼓励风险投资和私募投资基金进入产业链，加大对技术研发等科研投入。同时，通过设立otc市场、提供便利企业上市的有利条件等，支持创新型中小企业利用证券市场获取更多金融服务。第四，完善金融服务体系，综合各类金融资源为城市转型的提供全面支持。为资源型城市提供金融服务的一个优势是不需要重新建设一个完备的金融体系，关键是能充分利用我国金融市场现有的各类金融产品和服务方式创新，提升当地的金融服务水平。除市场化引导各类商业性金融资源以外，政策性金融或开发性金融可以通过发行和承销长期建设债券以及信贷调节等方式，在资源型城市的公共基础设施建设、环境保护项目、社会事业发展、国有企业改制和替代性产业培育等方面提供长期性的资金支持。此外，鼓励民间资本和适度规模的外资参与资源型城市转型发展，通过竞争来提高效率。第五，加快金融生态建设。一是改善金融法治环境，加大对金融债权的保护力度。衰退产业和接续产业的更替潜伏着大量的历史金融债务债权纠纷。为加强对金融债权的保护，改善金融法治环境，需要在立法方面，专门制订针对资源性产业转型的各类金融债权保护的地方性法规；在司法方面，改进执行程序，积极降低金融债权案件的处理成本；在行政方面，建立和完善金融生态华宁建设考核机制。二是推进征信系统建设，逐步完善社会信用体系。加强企业、个人信用信息基础数据库建设，完善信息采集机制，扩大信用信息的入库面。加快中小企业信用体系建设。扩大和规范信用信息，支持已建立信用档案、信用记录良好、成长前景广阔的中小企业贷款融资。三是加强金融知识宣传。积极引导各类企业充分认识金融市场对资源型城市转型发展的支持作用，特别是资本市场对资源性产业转型发展的融资功能。积极引导各类企业充分认识各种金融产品创新的服务功能，能够达到为我所用的目的。积极引导市场主体重视营造良好的市场运行规则和氛围，降低各类金融活动的交易成本。 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