农地流转市场存在的问题及对策研究.doc

农地流转市场存在的问题及对策研究【摘要】开展多种形式的土地承包经营权流转，对发展农业适度规模经营，完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益，促进传统农业向现代农业转变具有重要意义，是新阶段国情民意之所趋，是新一轮农村土地改革的重要内容。然而，由于我国农地流转市场发育还不完善，还存在诸如市场机制不健全，流转程序不规范，行政干预过度，流转范围狭窄，流转价格偏低及流转纠纷增多等问题，需要我们深入研究并探索发展对策。【关键词】农地流转；障碍；对策建议农地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。农地流转自上世纪90年代在个别地区悄然兴起以来，目前已在许多地区特别是经济发达地区出现涌动状态，并呈现由自发性流转到有组织进行、规模由小到大、形式由简单到多样的特点。十七届三中全会关于农村土地承包经营权流转问题明确指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”鼓励农民在依法自愿有偿的原则下，开展多种形式的土地承包经营权流转，对发展农业适度规模经营，完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益，促进传统农业向现代农业转变具有重要意义，是新阶段国情民意之所趋，是新一轮农村土地改革的重要内容。然而，由于我国农地流转市场发育还不完善，还存在诸如市场机制不健全，流转程序不规范，行政干预过度，流转范围狭窄，流转价格偏低及流转纠纷增多等问题，需要我们深入研究并探索发展对策。一、农地流转的必要性（一）完善家庭联产承包责任制的需要家庭联产承包责任制取缔人民公社制在30年之前可以说是一个了不起的制度创新，它有效地调动了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，促进了农民收入的提高。但是，随着农村社会的发展和农地改革的推进，家庭联产承包责任制对农地经营的制约逐渐暴露出来，亟待改革和完善。首先，作为一种生产方式，家庭联产承包责任制不适应现代农业发展的要求。以农户为单位，在自己承包的有限地块上，依靠人力和畜力，精耕细作，这种生产方式对缓解当时农产品短缺，解决农民吃饭问题，满足粮食生产需求是必要的，也是符合当时国情的。但随着经济的发展，农产品短缺问题已经解决，而家庭联产承包责任制的地块零碎狭小、产品结构单一、专业化程度不高、效率低下及由于使用权不稳定而造成的投入消极等缺陷就逐渐暴露，并严重阻碍了农业现代化进程。其次，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制是一项不彻底的改革没有解决农地的产权问题。（1）农地产权主体虚置。宪法规定农地属“集体”所有，但并未指明这个“集体”的范围。民法通则规定农地属乡、村两级集体所有。土地管理法规定农地属乡、村、组三级集体所有。农地所有权主体规定的模糊性使产权主体虚置，造成了管理的混乱。（2）收益权残缺。在土地征用、承包、流转及机动地的处置等土地用途转变产生收益时，原来虚置的产权主体变成实质的产权主体，乡政府要拿大头，村集体拿中间部分，唯独实际使用土地的农民没有发言权，所以只能拿剩余的极少部分。农民的土地财产权没有得到相应的尊重，享受不到土地增值的分配，相反由于农民的弱势地位，其利益往往受到侵害。（3）处分权残缺。虽然法律规定农户“有权依法自主决定”农地的流转，但是同时又要求必须“经发包方同意”，实际上农户没有自主的农地处分权，发包方往往会以各种借口不同意流转或者限定流转对象的范围。因为，它只是赋予了农民承包土地使用权的权力，并没有赋予农民出租、抵押、转让和继承的权利；也就是家庭联产承包责任制解放了农业劳动力而没有解放农业生产的根本基础土地。（二）农地流转是发展现代农业规模经营的需要农地规模过小最大的问题就是限制了现代农业规模经济的发展。因为现代农业的基本特点是机械化和集约化经营，只有在规模较大的耕地上，一些大型农机具才有用武之地，新技术运用的边际收益才会大于边际成本，单位农产品平均成本才会伴随经营规模扩大不断降低。所以要想实现规模经营，就要有农地成片的规模流转，通过农地合法流转，让土地适度集中在种植大户、农业专业合作社及农业开发企业手中，以实现现代农业规模经济。（这里要注意的是：农地规模并非越大越好，长期平均成本曲线呈形，超过一定规模，单位农产品成本将会递增。规模经济需要的是平均成本最低的那个经营规模，即适度规模。（三）农地流转是优化农村生产要素配置的需要在农业生产要素中， “人多地少”是我国最大的特点，即劳动力严重过剩，而土地特别是耕地严重缺乏。但是，在农村，土地却是最不值钱的，其价格为零甚至为负数。于是，出现了一个奇怪的现象：一方面国家在死保“18亿亩耕地”的红色警界线，一方面却是大量土地由于征而不用或无人耕种被撂荒。原因何在？主要原因有两点：首先，农民不愿种地。由于有承包期限制，农业基础投入不足，农业生产更多的是靠天吃饭，加上生产资料价格的上涨而“种地不赚钱”（有时甚至是赔钱的）。农民不能得到稳定增长的农业生产收入，所以不愿种地。其次，农民不愿丢掉土地。农民无权处置自己所承包的土地，但是因为有后顾之忧又舍不得丢掉已承包到手的土地，所以承包而不耕种宁愿去撂荒。农民种地不赚钱，弃之又可惜的现实矛盾，使本来极其宝贵的土地在农民眼中变成了“鸡肋”，这对于人多地少的我国来说是具有讽刺意味的。这种状况造成了农地资源的极大浪费，已严重影响了农业的基础，使农业自90年代后一直处于经济增长的洼地。只有建立农地流转的市场机制，通过农地使用权的市场流通，使无力耕种农地或者嫌农地利益过低的农户转出农地，劳动力增加或者想通过扩大经营面积来实现规模经营的农户则转入农地，在不扰乱土地承包关系的条件下，使每一个这样的交易都成为一个帕累托改进，农民实现了“双赢”，土地资源自动地、灵活地趋向优化配置。（四）农地流转是农民增收的需要农地流转后，农民获得收入有以下几个来源：第一，农民转出土地可以获得土地转让金；第二，农民将土地转给开发业主后，可以被开发业主雇为农业工人，获得工资收入；第三，农民进城从事非农产业，可以获得务工收入；第四，农民转入土地，实行规模经营，开发高效农业，可以增收。在一般情况下，农地内部流转可以使农民增收。浙江某镇土地流转之前每亩地年净收益300-400元，土地流转后每亩租金500元，若农民被开发业主雇用，每月工资有1000元。山东某村成功流转土地后，该村有210多人在当地企业、蔬菜基地、生态旅游基地打工，人均月收入在1000元以上，再加上每亩地800元的租金，农民收入明显多于以前。二、农地流转的可能性（一）农地功能的转变为农地流转提供了基础条件农地的基本功能包括生产功能、生态功能和农民社会保障功能。其中生产和生态功能是农地发挥为社会提供农产品和生态环境的作用，而保障功能则是为农民获得基本的粮食及相关收入，即它是农民最主要的生活费来源。随着社会的进步和经济的发展，农民不再唯一依靠土地获取生活收入来源，而有了更多的生存和发展途径，这就使农地的保障功能在逐步弱化，而其生产和生态功能日显突出。我国家庭联产承包责任制当初首先也是为了解决农产品匮乏，保障农民基本生存和发展收入增加而建立的。但是，在一家一户经营农地的经济状态下，农地的生产功能特别是生态功能是难以充分发挥的，只有在农业搞规模化经营、合作经营，通过科技开发和提高劳动生产率来降低成本和优化生态环境，其生产和生态功能才更容易发挥。农地功能的转变为农地流转提供了基础性的可能，并通过流转达到合理的农地配置实现农地的生态功能、生产功能的充分发挥，从而又带动和加强农地的社会保障功能，最终取得土地开发利用的生态效益、生产效益、社会效益的有机统一。（二）农村经济结构、就业结构及城乡规划布局的变化为农地流转提供了外部条件随着中国农村由传统农业向现代农业、农业经济社会向工业经济社会、基本温饱向全面小康的转变过程，农村经济结构、人口结构、就业结构以及城乡规划布局都发生了深刻的变化。随着农村工业化、城市化的推进，农村劳动力大量转移到非农产业，非农就业农民实现离土离乡离农，成为城市新的产业工人，农民老龄化、农业兼业化、村庄空心化现象日益突出，随着城乡统筹发展，农业布局呈现区域化、集约化态势，促进农民居住向城镇和中心村集聚。这些都为土地流转提供了外部经济环境保证。（三）相关法律及政策的出台为农地流转提供了法律保障国家在农业政策上随着农村改革形势的变化而不断调整，自家庭联产承包责任制以来，近年来又陆续出台了农村土地的相关政策。2001年，中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，明确要求土地流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。同时，提出要规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地，加强对农户承包地流转的领导。2002年颁布了中华人民共和国土地承包法，明确规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”该法律为坚持和稳定中国农村基本经营制度提供了法律依据，同时，为农地流转赋予了法律地位。2005年农业部颁布了中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法，进一步明确了流转当事人的法律行为以及流转方式、流转合同和流转管理的各项规定，为农村土地流转形成了基本的法规性框架。2007年物权法的颁布实施，把土地承包经营权归属于“用益物权”,标志着农村土地承包经营权与其他物权一样，可以与所有权分离，独立地进入市场流转交换，使土地从资源性经营向资本性经营转变。这是中国农地制度在新的历史条件下的重大创新和突破。以上相关法律及管理办法为农地合法有序地流转提供了政策依据，为农民农地流转权益提供了政策保障。三、农地流转的障碍和问题目前，农地流转市场发育还不完善，市场发展存在着诸多问题，如流转规模小而迟缓，流转程序不规范，流转范围狭窄，流转期限短，流转价格偏低，流转纠纷增多，行政干预过度等等。而这些问题的根源就在于没有清晰的产权和没有建立健全农地流转市场机制。（一）外部性制约与地方政府的“暗箱操作”及强制流转首先，外部性问题。村干部任意截留农地流转收益的存在，使得农户对流转过程中的收益不具有排他性，也就是说，农地流转过程中的收益没有被农户全部获取，有一部分收益流入了村集体，对农户来说便产生了外部性。外部性的实质是私人收益与社会收益不相等。当某个经济活动的私人收益小于社会收益，我们就说产生了正外部性；反之则存在负外部性。由流转收益的非排他性产生的外部性属于前者。当存在正外部性的时候，边际社会收益大于边际私人收益，生产者就会自发地减少该产品的生产，以实现个人利益的最大化，从而导致产品的供给不足。因此，流转收益的非排他性也会一定程度上抑制农民的供给欲望。正外部性的存在造成农民不愿看到自己的利益被“偷走”而不愿提供土地流转资源，这是长期以来农地流转缓慢的一个不可忽视的原因。其次，强制流转及暗箱操作。由于正外部性使农民不愿流转土地，于是一些村干部就片面强调农地的集体所有，直接取代农民在农地流转中的主体地位，凭借其农地所有权代表的身份，违背农民意愿搞强硬流转或暗箱操作，一些村干部利用职权先强制“返租”，然后与开发业主合谋“倒包”，图谋私人利益而侵害农民权益。尽管中央三令五申，在农地流转过程中必须遵守农民自愿原则，然而现实中村委会强迫农民流转，引起纠纷的案件屡屡被曝光。北京市海淀区苏家坨镇周家巷村村委会伪造土地承包经营权流转合同，同时伪造合同签名，待合同书运作后四年方组织各户补签，村民抗议并要求收回合同遭到拒绝。江苏省溧水县石湫镇赵华村村支书以完成上级任务为借口，将全村土地流转给某酒厂种植杨树，土地发包收益1.88亿元中补偿到户的仅为5562万元，将近70%的收益被基层干部通过各种手段秘密截留了，不少农民分文未得。外部性制约与地方政府强制流转及暗箱操作互为因果，形成恶性循环，严重影响了农地的正常流转。（二）交易价格偏低与交易成本高昂目前农地流转中的主要形式有组织推动型和自发谈判型两种，两种方式各有特点，但普遍存在的问题是：交易价格偏低和交易成本高昂。1、交易价格偏低。我国还未建立起一个完整的农地价格体系，使得农地定价没有一个参照，再加上农地价格评估机构的缺乏，所以造成凭感觉来谈价格，这使农地市场价格与真实价值之间产生了较大的距离。首先，在以集体组织为中介的农地流转模式中，农民往往没有对农地定价的发言权，流转价格的大小常常由村干部说了算。如果存在寻租行为，价格自然高不起来；即便不存在寻租，村委会也会因避免巨大的协商费用而采取“消极谈判”，流转价格同样不高。其次，在农民自发流转中，由于大多数农民认为土地是政府的，不将其看作是自己的财产，于是不大会去关心流转价格的高低，他们流转的目的仅仅是与其让土地撂荒不如顺便获得一些收益。尤其是当农民考虑到流转收益的外泄的时候，就更没有激励花费巨大的谈判成本去追求一个不被自己排他占有的收益。2、交易成本高昂。首先，按法律规定，农地交易须经发包方同意，否则合同可能被认定为无效，这样增加了交易双方的谈判成本。尤其是发包方找借口不同意流转时，谈判成本是惊人的。如果转入方为了确保自己的安全，想查知转出方是否拥有有效的处分权，以避免合同无效而频繁调整，就会进一步加大交易成本。另一方面，农民的使用权不稳定，发包方经常对承包地进行大大小小的调整，这就使得转入方对未来的预期具有不确定性。于是交易双方谈判时不得不将这一不确定因素考虑在内，比如确定分配方式，好地和坏地的搭配比例等，这些工作增加了交易双方的谈判成本。正是由于以上交易成本的存在，农地流转主体会觉得农地交易不划算，打消转出或转入农地的念头，从而滞缓了农地内部流转进程。在自发型流转下，由于自己能转出的土地规模较小，难以形成谈判优势，加上信息的不畅，农民要想获取一个满意的价格收益必然也会增加成本。（三）农地流转市场供需不平衡，农地流转稳定性能差 目前农地流转市场呈现出供求结构性矛盾，流转稳定性能差。主要原因是因为我国农户经营效益和农村劳动力之间存在着双重不稳定性。对于要转出土地的大多数农户来说，土地经营效益低下或非农就业形势较好时转出土地的意愿相对较强，但当非农就业环境恶化或经营土地的效益转好时，转出土地的意愿相对较弱并有可能要回已转出的土地；相反，对于要转入土地的农地经营大户而言，由于农田设施、机械化设备等的投入较大，要求转入具有较长期限的农地来经营。这种供求关系的不稳定性造成一下局面：供给方面短期多且农户分散，需求方面长期多且要求集中，从而形成有效供给和有效需求均不足，可以转出的土地转不出，想转入的土地缺少供给对象。（四）缺乏健全的农地流转市场机制目前我国农地流转市场机制的残缺也一定程度上制约了流转进程。由于缺乏健全的农地流转市场机制，在流转中必然会出现一下现象： 1、缺乏农地流转价格体系参考，造成交易价格与真实价值间的扭曲；2、中介组织的缺乏，造成流转不畅。由于农户在空间分布上极为分散，供求信息呈现较大的分散性，因而交易成本过大。没有应有的中介服务，农户即使有流转意愿，也是“买的找不到卖的，卖的找不到买的”。3、组织干预过多。现实中，村组织一定程度上充当了流转组织者或中介角色，这有其必然性。村委会作为集体土地所有者的代理人，具有法律上的权威性，并且有一定的组织能力，在长期执行国家政策的过程中已经得到当地农户的认同。但是，村组织的中介作用毕竟存在一定局限性，诸如地域局限、截留收益的可能及对业主能力的考核能力缺乏等，最终这些都只会危及农户利益。所以，由于缺乏长期稳定的流转市场机制，农地流转中普遍存在：口头约定的多，签订书面合同的少，且合同以不规范的居多；短期协议多，长期协议少，甚至没有约定期限；流转对象主要是亲戚朋友和熟人，地理范围局限在本村组内部；流转农地较为零碎，连片成规模的较少；流转价格普遍较低，纠纷增多且由于合同的缺失纠纷难以调处；流转规模小，流转效率不高。四、农地流转健康发展的对策建议（一）明晰产权，完善承包经营权要想实现农地资源的优化配置，必须让农地资源流动起来，凝固化是无法满足现代农业的生产需要的。只有引入市场机制，建立农地市场化流转机制，充分发挥市场机制调节农业生产和配置农地资源的基础作用，才能促使农地资源合理、高效利用，而清晰的产权是农地流转市场发挥作用的基础与前提。1.明确农地所有权主体的代表为村民会议农地所有权应具体界定到哪一级呢？乡的范围太大，让乡集体作为所有权主体会带来巨大的管理成本，况且由乡集体占有的农地并不多。村民小组的实力不足，且大多已消失，可以说是力量涣散。村委会具有准政府的职能，如果将其确定为农地所有权主体的代表，会陷入两难的境地：一方面要使所有者利益最大化，另一方面又要使自己的租金最大化，出现了“诺斯悖论”。笔者认为应使村民会议成为行使农地所有权的最高形式。然而目前我国农村的村民自治还不完善，尤其是村民会议和村民代表会议的召集权在村委会手中，村委会不易受到监督和制约。国家应出台和健全相关法律法规，建立有效的监督机制，来制衡村委会，使村民会议的作用得到有效发挥，让农地的所有权真正掌握在广大农民手中。2.完善承包经营权决定中提到要“赋予农民更加充分而有保障的农地承包经营权”。所谓“有保障”就是稳定承包关系，长久不变；所谓“充分”就是要完善承包经营权权能。目前政府应尽可能地将地权还给农民。就处分权而言，只要农民没有明显违反法律规定以及不是在没有稳定收入的情况下将承包权转出等等，发包方就不能否决农民自愿进行的农地流转。就收益权而言，农地流转收益应全部归农民所有，任何人不得扣缴、截留。（二）创新流转机制,优化农地资源配置 要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上,在现有的土地制度框架内,大胆创新土地流转机制。各地农民根据当地经济条件，大胆尝试，发明了很多具有创新意义的流转形式，如：成都的“股田制”,农民以土地入股,直接参与投资企业的利润分红,变土地资源为土地资本；海口的“五统一分”制,将农民手中不能流转的分散土地资源进行互换整合,根据市场需求,因地制宜对当地种植业结构做出整体规划,“统一规划、统一耕作、统一种苗、统一销售、分户管理”，形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面,以降低生产成本,提高农民收益；再如山东的“田保姆”做法，对因出外打工缺乏劳力而荒芜的农田实行代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式,收益分配由双方商定,优化人地资源配置；而大连则是将大片农村集体闲置土地通过“上市招标”实现高效流转。这些形式对促进流转的健康发展都具有很好的借鉴意义，可以适当推广宣传，总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。（三）建立并完善非行政中介组织农地流转市场的发展有赖于配套的市场中介服务体系。农地使用权交易的程序较为复杂，包括谈判、申请、签约、审核、登记等环节，违约后还要调处纠纷。因此没有中介组织的服务，交易成本极高。目前我国农地流转中的中介组织仍处在初步的发展中，还存在一些缺陷与不足。首先，中介组织的数量很少，远远满足不了市场需求。东部沿海地区中介组织发展较快，而中西部地区则比较滞缓。其次，中介组织受行政干预影响较大。农地流转中介组织大多数是以行政部门为依托组办的，具体运作中行政色彩较浓，很难正常发挥其功能，不利于农地流转市场的发育和完善。建议大力发展由种养能手、专业大户牵头，农民自发兴办的中介组织，因为这类组织靠自己来经营，可以减少外来的行政干预。中介组织的服务项目应包括信息、咨询、预测、仲裁、土地银行、土地保险、土地融资等等，各类服务应齐全。注重加强中介组织的完善，重点在于建设有力的信息网络和提高合同管理、法律咨询等业务能力。中介组织应当以诚信为本，突出服务精神。（四）建立健全农地流转仲裁机制农地纠纷是农地流转中的正常现象，要解决这些纠纷，依靠现有的诉讼制度会面临成本高、耗时久、诉讼门槛高等问题。如果有一整套完善的纠纷仲裁机制，处理农地纠纷相对更省钱、省时。建议在乡建立农村土地承包纠纷仲裁机构以及办公场所。当纠纷产生，先由当事人协商解决，如果通过协商不能解决，则由村委会或乡人民政府调解解决，调解无效的可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，仲裁无效的再向人民法院提起诉讼。总之，尽量将矛盾化解在基层。（五）转变政府职能,准确定位政府角色 以市场机制作为农地流转的主要运行机制，这一