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公公 共共 管管 理理 尤建新尤建新 博士博士 emailemail： 1 公共管理公共管理 公共管理的基本公共管理的基本概念概念 公共管理公共管理职能职能 公众满意与公众满意与全面质量管理全面质量管理 公共政策与公共政策与管理管理 战略战略管理管理 管理内部要素管理内部要素 2 怎么学习这门课程？怎么学习这门课程？ 结合自己的工作结合自己的工作 结合课堂讨论的案例问题结合课堂讨论的案例问题 想一想大自然想一想大自然 想一想我们的城市距离大自然有多远想一想我们的城市距离大自然有多远 回味一下课堂的内容回味一下课堂的内容 完成个人作业完成个人作业 完成小组的讨论作业完成小组的讨论作业 3 小组案例讨论小组案例讨论 （六道题，请分六个小组分别研讨）（六道题，请分六个小组分别研讨） 20112011年年 9 9月月30 30 日中国政府网发布了国务日中国政府网发布了国务 院办公厅关于保障性安居工程建设和管院办公厅关于保障性安居工程建设和管 理的指导意见。意见中指出：理的指导意见。意见中指出：完不成保完不成保 障性安居工程建设任务的城市，一律不障性安居工程建设任务的城市，一律不 得兴建和购置政府办公用房。得兴建和购置政府办公用房。 如何认识如何认识20112011年保障性安居工程的建年保障性安居工程的建 设状况？设状况？ 文件中的上述意见反映了什么问题？文件中的上述意见反映了什么问题？ 4 小组案例讨论小组案例讨论 20112011年年7 7月月2828日上海地铁日上海地铁1010号线列车开错号线列车开错 方向，运营方称是由信号故障导致。方向，运营方称是由信号故障导致。9 9月月 2727日该日该1010号线列车发生追尾事故，导致号线列车发生追尾事故，导致 260260人受伤，事故原因又是信号故障。人受伤，事故原因又是信号故障。 请调研一下相关事故，你们同意这是请调研一下相关事故，你们同意这是 由于信号故障引起的吗？为什么？由于信号故障引起的吗？为什么？ 对于正在建设中的苏州地铁，你们有对于正在建设中的苏州地铁，你们有 什么建议？并请陈述理由。什么建议？并请陈述理由。 5 小组案例讨论小组案例讨论 20112011年年1010月月2 2日京华时报报道：湖南浏阳日京华时报报道：湖南浏阳 市通过全民绿化市通过全民绿化“ “三年行动方案三年行动方案” ”，未来，未来 三年要求全市每人每年种三年要求全市每人每年种3 3棵树，有义务棵树，有义务 参加绿化行动而不能参加的非农业人口参加绿化行动而不能参加的非农业人口 ，按每个工日，按每个工日1010元、元、3 3个工日个工日3030元的标准元的标准 收取收取“ “以资代劳以资代劳” ”绿化费。绿化费。 这个政府的决定怎么样？请作调研后这个政府的决定怎么样？请作调研后 展开讨论，给出你们的观点。展开讨论，给出你们的观点。 6 小组案例讨论小组案例讨论 据美国据美国福布斯福布斯杂志推出的榜单显示杂志推出的榜单显示 ，中国内地的，中国内地的“ “税负痛苦指数税负痛苦指数” ”居全球第居全球第 二，这也是继二，这也是继20092009年中国内地首次排名年中国内地首次排名 第二位后，再次位列该名次。为此，第二位后，再次位列该名次。为此， 人民日报人民日报专门有撰文进行反驳。专门有撰文进行反驳。 福布斯福布斯杂志提出的问题反映了中杂志提出的问题反映了中 国的真实问题吗？为什么？国的真实问题吗？为什么？ 如何解读如何解读人民日报人民日报的反驳呢？的反驳呢？ 7 小组案例讨论小组案例讨论 20102010年年“ “两会两会” ”期间，有代表提出应该提期间，有代表提出应该提 高个人所得税的起征点，反响不激烈。高个人所得税的起征点，反响不激烈。 20112011年两会后终于有举动了，但在起征年两会后终于有举动了，但在起征 点的问题上有许多的争论。点的问题上有许多的争论。 征收个人所得税具有什么意义？个人征收个人所得税具有什么意义？个人 所得税起征点的确定又具有什么意义？所得税起征点的确定又具有什么意义？ 你们认为从政府的角度出发，最后确你们认为从政府的角度出发，最后确 定的起征点为定的起征点为35003500元有意义吗？为什么元有意义吗？为什么 ？ 8 小组案例讨论小组案例讨论 20112011年年9 9月月3030日二十一世纪经济报道称：日二十一世纪经济报道称： 浙江温州随着信贷违约的爆发，私企主浙江温州随着信贷违约的爆发，私企主 已经开始上演移民潮，政府也已经采取已经开始上演移民潮，政府也已经采取 措施严查违规出境人员。措施严查违规出境人员。 这一现象将会导致什么后果？发达国这一现象将会导致什么后果？发达国 家私企居多，他们也是这样做的吗？家私企居多，他们也是这样做的吗？ 问题的关键在于哪里？你们有解决方问题的关键在于哪里？你们有解决方 案的建议吗？案的建议吗？ 9 分组研讨的任务分组研讨的任务 课堂课堂研讨开始前，请全班按案例讨论的内研讨开始前，请全班按案例讨论的内 容自行容自行分成六个分成六个小组，每个小组选一题。小组，每个小组选一题。 课堂课堂研讨开始前，各小组应该已经开始案研讨开始前，各小组应该已经开始案 例研讨，例研讨，研讨的时候可以研讨的时候可以进一步收集相关进一步收集相关 资料，整理和支持研讨的开展。资料，整理和支持研讨的开展。 将将小组讨论小组讨论成果整理成果整理形成小组研讨报告。形成小组研讨报告。 课堂课堂研讨研讨时，每个小组派代表发布小组的时，每个小组派代表发布小组的 研讨报告，时间不超过研讨报告，时间不超过2020分钟。分钟。 10 补充案例讨论补充案例讨论 （结合课堂学习，个人或小组作业）（结合课堂学习，个人或小组作业） 华尔街的金融创新是我们学习榜样。华尔街的金融创新是我们学习榜样。 为什么华尔街会掀起一场全球性的金为什么华尔街会掀起一场全球性的金 融危机？并蔓延到全球、导致欧元区的融危机？并蔓延到全球、导致欧元区的 主权债务危机？主权债务危机？ 从政府的角度出发，怎么认识从政府的角度出发，怎么认识“ “占领华占领华 尔街尔街” ”的大规模游行活动？由此，这次金的大规模游行活动？由此，这次金 融危机给予我们什么启示？融危机给予我们什么启示？ 11 补充案例讨论补充案例讨论 郎咸平一再警告要防止美国人的阴谋。郎咸平一再警告要防止美国人的阴谋。 阴谋之一是：打破阴谋之一是：打破“ “中国低价中国低价” ”的神话。的神话。 你们认为你们认为“ “中国低价中国低价” ”是神话吗？为什是神话吗？为什 么？么？ 中国的各级政府应该怎样积极帮助企中国的各级政府应该怎样积极帮助企 业主动突围呢？业主动突围呢？ 12 补充案例讨论补充案例讨论 20092009年底的哥本哈根会议让全球人民都年底的哥本哈根会议让全球人民都 开始关注低碳问题了。开始关注低碳问题了。“ “被低碳被低碳” ”论与论与“ “低低 碳经济碳经济” ”论都已经影响中国的经济发展。论都已经影响中国的经济发展。 在此影响下政府应该有怎样的发展战在此影响下政府应该有怎样的发展战 略？为什么？略？为什么？ 政府应该积极为企业提供什么服务？政府应该积极为企业提供什么服务？ 13 补充案例讨论补充案例讨论 “ “经济转型经济转型” ”和和“ “产业升级产业升级” ”已经讲了多年已经讲了多年 ，其中很重要的一个内容就是发展现代，其中很重要的一个内容就是发展现代 服务业。服务业。 什么是服务产品？现代服务业与传统什么是服务产品？现代服务业与传统 服务业在服务产品上有什么区别？服务业在服务产品上有什么区别？ 我们应该如何认识发展现代服务业的我们应该如何认识发展现代服务业的 意义和必须的基础条件？这与发达国家意义和必须的基础条件？这与发达国家 相比较存在哪些差距。相比较存在哪些差距。 14 补充案例讨论补充案例讨论 20112011年年4 4月底结束的上海国际车展上，各国月底结束的上海国际车展上，各国 企业对发展电动车都表现出积极的态度。企业对发展电动车都表现出积极的态度。 电动车的发展仅仅是汽车企业的任务吗电动车的发展仅仅是汽车企业的任务吗 ？为什么？为什么？ 在发展电动车的进程中，政府应该做些在发展电动车的进程中，政府应该做些 什么？怎么帮助克服电动车发展中遇到的挑什么？怎么帮助克服电动车发展中遇到的挑 战？战？ “ “无车日无车日” ”的发展给予我们什么启示？的发展给予我们什么启示？ 15 16 公共管理的基本概念公共管理的基本概念 尤建新尤建新 博士博士 prof. dr.dr.h.c. you jianxinprof. dr.dr.h.c. you jianxin 同济大学经济与管理学院同济大学经济与管理学院 17 公共管理的基本概念公共管理的基本概念 1 1 公共管理的概念公共管理的概念 2 2 公共管理的理论发展公共管理的理论发展 3 3 公共管理的基本原则公共管理的基本原则 18 1 1 公共管理的概念公共管理的概念 1.1 1.1 为什么要学习管理为什么要学习管理 1.2 1.2 管理者的素质和技能管理者的素质和技能 1.3 1.3 公共管理的涵义公共管理的涵义 1.4 1.4 研究公共管理的方法研究公共管理的方法 19 1.1 1.1 为什么要学习管理为什么要学习管理 首先是认识为什么要管理，即管理首先是认识为什么要管理，即管理 的需要的需要怎么产生管理？怎么产生管理？ 第二是认识管理的目的是什么，这第二是认识管理的目的是什么，这 是学习管理中一个很重要的内容。是学习管理中一个很重要的内容。 还有许多的个人原因，虽然都是来还有许多的个人原因，虽然都是来 学习管理专业的。但原因一般不是学习管理专业的。但原因一般不是 完全相同的。完全相同的。 管理的需要管理的需要 人类之所以组成群体，是为了能生存下去，并人类之所以组成群体，是为了能生存下去，并 在此基础上改善生活，使生活丰富多彩、更有在此基础上改善生活，使生活丰富多彩、更有 意义。在群体中，人们不得不放弃各自为政的意义。在群体中，人们不得不放弃各自为政的 行为方式，通过协同行动来维护群体利益，并行为方式，通过协同行动来维护群体利益，并 由此达到个人发展的目的。在群体中协同每一由此达到个人发展的目的。在群体中协同每一 个人之行为，并使资源得以有效配置，就需要个人之行为，并使资源得以有效配置，就需要 管理。所以，一个组织的产生一定有其目标，管理。所以，一个组织的产生一定有其目标， 其管理活动就是实现组织既定的目标，引导和其管理活动就是实现组织既定的目标，引导和 协同组织成员的行动。协同组织成员的行动。 20 管理的目的管理的目的 管理的主要目的是实现组织目标，同时要努力管理的主要目的是实现组织目标，同时要努力 优化配置资源，即追求绩效。可持续发展中突优化配置资源，即追求绩效。可持续发展中突 出环境保护和节约资源的概念，也是管理的绩出环境保护和节约资源的概念，也是管理的绩 效之目的的重要内容。效之目的的重要内容。 一个组织，在作出任何一项决策，运作任何一一个组织，在作出任何一项决策，运作任何一 种资源时，都必须将绩效摆在首位。对于政府种资源时，都必须将绩效摆在首位。对于政府 机构而言，绩效包括经济绩效和非经济绩效。机构而言，绩效包括经济绩效和非经济绩效。 相比工商管理，公共管理更强调非经济绩效，相比工商管理，公共管理更强调非经济绩效， 但绝不是说经济绩效不重要。这是综合的绩效但绝不是说经济绩效不重要。这是综合的绩效 要求。要求。 21 个人的直接原因个人的直接原因 主要分为三类：主要分为三类： 理想和个人发展理想和个人发展 提高素质和能力，成为管理者提高素质和能力，成为管理者 提高素质和能力，成为更好的、更具提高素质和能力，成为更好的、更具 竞争力的管理者竞争力的管理者 兴趣所致，增加知识面或探究问题兴趣所致，增加知识面或探究问题 出于无奈，环境所迫或其他原因出于无奈，环境所迫或其他原因 22 23 1. 1.2 2 管理者的素质和技能管理者的素质和技能 管理者是什么管理者是什么 管理者的任务是什么管理者的任务是什么 管理者的素质和觉悟管理者的素质和觉悟 管理者应具备的技能管理者应具备的技能 24 管理者是什么管理者是什么? ? 通常把管理者定义为指挥别人通常把管理者定义为指挥别人 行动的人。于是许多管理类的书籍行动的人。于是许多管理类的书籍 中把管理者比喻为一位交响乐团的中把管理者比喻为一位交响乐团的 指挥。指挥。 25 peter f. druckerpeter f. drucker的观点的观点 仅仅将管理者喻为乐团指挥是不够的。仅仅将管理者喻为乐团指挥是不够的。 乐团指挥依据的是作曲家的作品乐团指挥依据的是作曲家的作品乐乐 谱，而管理者不仅要求具有类似乐团指谱，而管理者不仅要求具有类似乐团指 挥的职能，还必须具备类似作曲家的职挥的职能，还必须具备类似作曲家的职 能，要制定决策并领导决策的实施。能，要制定决策并领导决策的实施。 进入新世纪以来，由于环境的多变，竞进入新世纪以来，由于环境的多变，竞 争的加剧，作个好曲更难了，但当好指争的加剧，作个好曲更难了，但当好指 挥比作曲还要困难。挥比作曲还要困难。 26 管理者的任务管理者的任务 管理者的根本任务是为组织创造出管理者的根本任务是为组织创造出 更好的绩效。更好的绩效。 管理者管理者首先首先要定义组织的目标，并计划要定义组织的目标，并计划 如何去实现这一目标。如何去实现这一目标。 其次其次，管理者必须按计划的方案，组织，管理者必须按计划的方案，组织 资源来实现既定的目标。资源来实现既定的目标。 最后最后，管理者还必须对创造组织绩效过，管理者还必须对创造组织绩效过 程中的偏离目标的问题实施控制。程中的偏离目标的问题实施控制。 27 管理者的素质和觉悟管理者的素质和觉悟 许多组织的失败，责许多组织的失败，责 任在于组织的管理者任在于组织的管理者 管理者的决策能力取管理者的决策能力取 决于决于管理者的素质管理者的素质和和 觉悟觉悟 提高组织竞争力和成提高组织竞争力和成 功率的关键在于提高功率的关键在于提高 管理者的素质和觉悟管理者的素质和觉悟 管理者的觉悟来自于管理者的觉悟来自于 管理者的素质管理者的素质 28 管理者素质管理者素质 人格素质：人格意识、主体意识等人格素质：人格意识、主体意识等 精神素质：精神面貌、思维（活跃、开精神素质：精神面貌、思维（活跃、开 放）放） 道德素质：诚信、良心、爱心、同情心道德素质：诚信、良心、爱心、同情心 科技素质：基本知识、科学方法科技素质：基本知识、科学方法 职业素质：角色、敬业、团队职业素质：角色、敬业、团队 健康素质：生理健康、心理健康、社会健康素质：生理健康、心理健康、社会 适应能力适应能力 文化素质：知识水平、学习能力文化素质：知识水平、学习能力 29 人格素质人格素质 人格素质主要指独立的人格意识、主体意人格素质主要指独立的人格意识、主体意 识、个性、宽容精神、平等精神、民主精识、个性、宽容精神、平等精神、民主精 神、人权意识、公民意识等等。神、人权意识、公民意识等等。 管理者的人格素质对其决策行为具有决定管理者的人格素质对其决策行为具有决定 性影响，并对组织的行为产生重大作用。性影响，并对组织的行为产生重大作用。 管理者的人格素质对组织文化具有重大影管理者的人格素质对组织文化具有重大影 响，特别是组织的开创者，其人格素质对响，特别是组织的开创者，其人格素质对 于组织文化的形成具有决定性的作用。即于组织文化的形成具有决定性的作用。即 使更换了管理者，组织文化中仍然会隐含使更换了管理者，组织文化中仍然会隐含 着开创者的烙印。着开创者的烙印。 30 精神素质精神素质 使命感：认识生命的价值和奋斗目标使命感：认识生命的价值和奋斗目标 具有努力为社会多作贡献的精神具有努力为社会多作贡献的精神 解放思想：战胜自我，敢于创新解放思想：战胜自我，敢于创新 这本来是很自然的发展，但在许多时这本来是很自然的发展，但在许多时 候我们为自己设置了思想障碍候我们为自己设置了思想障碍 理性而又积极的人生态度：充满朝气，理性而又积极的人生态度：充满朝气， 开阔的视野和胸怀开阔的视野和胸怀 视野和胸襟：视野和胸襟：“ “心心” ”决定了决定了“ “舞台舞台” ” 31 道德素质：道德素质：良心，爱心，同情心良心，爱心，同情心 某区区长一上班就接到电话，某工地发某区区长一上班就接到电话，某工地发 生施工人员高空坠落死亡事件。区长是政府生施工人员高空坠落死亡事件。区长是政府 安全生产第一负责人，立刻感觉沉重。电话安全生产第一负责人，立刻感觉沉重。电话 里马上传来部下的安慰：领导放心，已经调里马上传来部下的安慰：领导放心，已经调 查清楚，死亡的是外地民工，只要花查清楚，死亡的是外地民工，只要花 3 3 万元万元 就能搞定，不会造成很大影响。听了这句话就能搞定，不会造成很大影响。听了这句话 后，区长的心情不仅没有放宽，而是更加沉后，区长的心情不仅没有放宽，而是更加沉 重了。第二天，区长召开全区安全生产工作重了。第二天，区长召开全区安全生产工作 会议。会议开始，区长宣布：全体起立，为会议。会议开始，区长宣布：全体起立，为 昨天安全事故死亡的民工默哀一分钟。昨天安全事故死亡的民工默哀一分钟。 32 道德素质：诚信道德素质：诚信 问题问题 0606年年4 4月月8 8日广播中一则消息，某区道日广播中一则消息，某区道 路出现塌陷问题，问题反映后迟迟得不路出现塌陷问题，问题反映后迟迟得不 到解决，区水务部门和市政部门相互推到解决，区水务部门和市政部门相互推 委。在记者追问之下，水务部门才承认委。在记者追问之下，水务部门才承认 了责任。了责任。 假冒不伪劣的问题假冒不伪劣的问题 “下不为例下不为例” ”的问题的问题 管理者的道德素养为全社会树立了榜样管理者的道德素养为全社会树立了榜样 33 科技素质科技素质 基本知识基本知识 认识世界的基础，管理者素质的基础。认识世界的基础，管理者素质的基础。 在知识经济社会下，三个臭皮匠难以顶上在知识经济社会下，三个臭皮匠难以顶上 一个诸葛亮。一个诸葛亮。 科学态度、知识和方法科学态度、知识和方法 科学态度：科学观，以事实为依据。科学态度：科学观，以事实为依据。 科学知识：懂科学，科学知识：懂科学，眼见（不见得）为眼见（不见得）为 实（例：魔术）。实（例：魔术）。 科技能力：将科技成果转化为生产力，科技能力：将科技成果转化为生产力， 为提高组织绩效作贡献。为提高组织绩效作贡献。 34 职业素质职业素质 角色认知：认识岗位的角色角色认知：认识岗位的角色 卖土豆事件（品种、产地、价格等）卖土豆事件（品种、产地、价格等） 敬业精神：不仅要认识岗位的角色，还要敬业精神：不仅要认识岗位的角色，还要 兢兢业业地扮演好岗位的角色。兢兢业业地扮演好岗位的角色。 剪彩（准备剪刀）剪彩（准备剪刀） 团队精神：要善于沟通和合作。管理者还团队精神：要善于沟通和合作。管理者还 要有组织、指挥和协调的能力，要充分调要有组织、指挥和协调的能力，要充分调 动团队成员的工作积极性，并充分发挥每动团队成员的工作积极性，并充分发挥每 一个人的积极作用。一个人的积极作用。 35 健康素质健康素质 生理健康：良好的身体素质是工作能力生理健康：良好的身体素质是工作能力 得以保证的基本要求。得以保证的基本要求。 心理健康：这是影响管理者工作表现的心理健康：这是影响管理者工作表现的 重要方面，一些问题的产生不是因为技重要方面，一些问题的产生不是因为技 术和能力的水平不够，而是因为心理不术和能力的水平不够，而是因为心理不 健康而导致的。健康而导致的。 社会适应能力：这是心理健康问题的另社会适应能力：这是心理健康问题的另 一个方面，要求能够适应社会的发展变一个方面，要求能够适应社会的发展变 化、坦然面对危急和困难。化、坦然面对危急和困难。 36 文化素质文化素质 综合的知识素养：如果离开了这个基础，综合的知识素养：如果离开了这个基础， 管理者是难以取得长期成功的。管理者是难以取得长期成功的。 对组织文化的认知：有效的管理者必须懂对组织文化的认知：有效的管理者必须懂 得组织的文化习俗和文化积淀对组织绩效得组织的文化习俗和文化积淀对组织绩效 的巨大作用。认识不足的话，对组织而言的巨大作用。认识不足的话，对组织而言 可能是致命的。可能是致命的。 组织文化是管理者素质的具体表现，特别组织文化是管理者素质的具体表现，特别 是组织开创者的素质，后续的管理者必须是组织开创者的素质，后续的管理者必须 认识组织文化的存在和其重要性，并能够认识组织文化的存在和其重要性，并能够 借助于组织文化的积极作用，推动组织绩借助于组织文化的积极作用，推动组织绩 效的持续提高。效的持续提高。 37 管理者应具备的技能管理者应具备的技能 robert robert l. l. katzkatz认为，一个有效的管理者认为，一个有效的管理者 至少必须具备三项：技术技能、人际技能至少必须具备三项：技术技能、人际技能 和概念技能。和概念技能。 技术技能是管理者完成其工作所需的基本技术技能是管理者完成其工作所需的基本 业务技能，如同会计、医生、建筑师一样业务技能，如同会计、医生、建筑师一样 有各自的业务专业，都需要掌握相应的业有各自的业务专业，都需要掌握相应的业 务技术技能。务技术技能。 人际技能是指管理者与他人协作的能力。人际技能是指管理者与他人协作的能力。 概念技能是管理者与他人协作并整合组织概念技能是管理者与他人协作并整合组织 整体的资源、活动和经济绩效的能力。整体的资源、活动和经济绩效的能力。 38 1.3 1.3 公共管理的涵义公共管理的涵义 通常的几种解释：通常的几种解释： 公共管理包括政府方面的公共管理和非公共管理包括政府方面的公共管理和非 政府方面的公共管理政府方面的公共管理 公共管理是面向社会公众，关系到公众公共管理是面向社会公众，关系到公众 福利的管理活动福利的管理活动 公共管理要求公共组织以公共利益为重公共管理要求公共组织以公共利益为重 ，将社会公众的行为纳入规范化的体系，将社会公众的行为纳入规范化的体系 之中之中 39 公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理是对公共事务的管理，其目的公共管理是对公共事务的管理，其目的 是保障和改善民生，维护公共利益，为是保障和改善民生，维护公共利益，为 公众群体服务，其内容包括制定公共政公众群体服务，其内容包括制定公共政 策，组织、协调和控制公共资源，建设策，组织、协调和控制公共资源，建设 公共项目，合理利用和监管公共物品，公共项目，合理利用和监管公共物品， 提供公共服务和完善社会管理等等。提供公共服务和完善社会管理等等。 公共管理的绩效目标最终归结为保障和公共管理的绩效目标最终归结为保障和 不断提高民生质量。不断提高民生质量。 40 1.4 1.4 研究公共管理的方法研究公共管理的方法 案例分析法案例分析法 实体分析法实体分析法 系统分析法系统分析法 实验法实验法 比较分析法比较分析法 实践抽样法实践抽样法 41 案例分析法案例分析法 案例分析法是对已经发生过的公案例分析法是对已经发生过的公 共管理事件，尽可能从客观公正的共管理事件，尽可能从客观公正的 观察者立场加以描述或叙述，以脚观察者立场加以描述或叙述，以脚 本等形式说明一件事，力图再现与本等形式说明一件事，力图再现与 事件相关的当事人的观点、所处的事件相关的当事人的观点、所处的 环境，以供研究者评判。环境，以供研究者评判。 两个案例：密云花苑和安亭新镇两个案例：密云花苑和安亭新镇 42 案例：密云花苑案例：密云花苑 43 思考和讨论：思考和讨论： 房屋的建筑外观变化有什么问题？房屋的建筑外观变化有什么问题？ 视觉污染视觉污染 安全问题安全问题 物业管理问题物业管理问题 法律法规不健全法律法规不健全 公共管理不到位公共管理不到位 缺乏自觉意识缺乏自觉意识 44 案例案例2 2：安亭新镇：安亭新镇 某购买上海国际汽车城置业有限公司某购买上海国际汽车城置业有限公司 开发的开发的“ “安亭新镇安亭新镇” ”全装修商品房一套。全装修商品房一套。 2006 2006 年初，年初，a a全家利用元旦节假日去安全家利用元旦节假日去安 亭新镇接受交房。当他们高高兴兴来到亭新镇接受交房。当他们高高兴兴来到 自己购买的新居进行交付验收时，眼前自己购买的新居进行交付验收时，眼前 的一幕真的让所有人目瞪口呆：楼道尚的一幕真的让所有人目瞪口呆：楼道尚 未装修、过道上方管子滴水；室内墙面未装修、过道上方管子滴水；室内墙面 开裂、主卧室的阳台门玻璃粉碎、门框开裂、主卧室的阳台门玻璃粉碎、门框 破裂。破裂。 45 阳台门玻璃破碎阳台门玻璃破碎 46 阳台门门框破裂阳台门门框破裂 47 这是全装修商品房的楼道吗这是全装修商品房的楼道吗 48 情节片段：情节片段： 陪同验收的开发商工程部人员表示，所有陪同验收的开发商工程部人员表示，所有 验收时看到的这些问题马上解决，保证业验收时看到的这些问题马上解决，保证业 主能够顺利入住。但至主能够顺利入住。但至3 3月没有动静。月没有动静。 3 3月月5 5日，日，a a某向开发商提出最后通牒。某向开发商提出最后通牒。 3 3月月1515日，日，a a某将质量问题向媒体曝光。某将质量问题向媒体曝光。 3 3月下旬，开发商将玻璃配好，没有换门，月下旬，开发商将玻璃配好，没有换门， a a 某不满，继续与开发商交涉，并希望开某不满，继续与开发商交涉，并希望开 发商有一个解决问题的方案。发商有一个解决问题的方案。 3 3月下旬，某调查事件的官员问月下旬，某调查事件的官员问 a a 某：门某：门 窗好用吗？可以用就行了。窗好用吗？可以用就行了。 49 思考和讨论：思考和讨论： 这个案例讲述的是什么问题？这个案例讲述的是什么问题？ 开发商质量管理体系有缺陷：不应该开发商质量管理体系有缺陷：不应该 将破损的房屋交付顾客，全装修房更不将破损的房屋交付顾客，全装修房更不 应该出现案例中发生的问题。应该出现案例中发生的问题。 开发商不讲诚信和信誉：给顾客带来开发商不讲诚信和信誉：给顾客带来 严重的经济和精神损失。严重的经济和精神损失。 公共管理职能缺失：市场游戏规则不公共管理职能缺失：市场游戏规则不 健全，政府监管不力。健全，政府监管不力。 公众监督缺少途径：存在市场失灵。公众监督缺少途径：存在市场失灵。 50 实体分析法实体分析法 实体分析法是把公共管理机构作为一个实体分析法是把公共管理机构作为一个 实体来看待，分析它存在和发展的前提实体来看待，分析它存在和发展的前提 条件及其与环境的关系。比如说，制约条件及其与环境的关系。比如说，制约 公共管理机构的因素有哪些？公共管理公共管理机构的因素有哪些？公共管理 机构的目的是什么？它开展了哪些活动机构的目的是什么？它开展了哪些活动 ？它拥有哪些资源和权限？它目前面临？它拥有哪些资源和权限？它目前面临 的主要问题是什么？的主要问题是什么？ 瘦肉精问题下，技术监督部门的挑战？瘦肉精问题下，技术监督部门的挑战？ 51 系统分析法系统分析法 系统分析法是一种根据客观事物所具有系统分析法是一种根据客观事物所具有 的系统特征，从事物的整体出发，着眼的系统特征，从事物的整体出发，着眼 于整体与部分、整体与层次、整体与结于整体与部分、整体与层次、整体与结 构、结构与功能、整体与环境等的相互构、结构与功能、整体与环境等的相互 作用，求得优化整体目标的现代科学方作用，求得优化整体目标的现代科学方 法。法。 系统分析法具体包括整体分析、环境分系统分析法具体包括整体分析、环境分 析、结构分析、层次分析、相关分析。析、结构分析、层次分析、相关分析。 案例：环境问题案例：环境问题 52 环境问题环境问题 沪宁高速 paris-maseille tgv 53 昆明：滇池蓝藻昆明：滇池蓝藻 54 实验法实验法 实验法是通过设计模拟实验，将事物的实验法是通过设计模拟实验，将事物的 各种因素、发展过程再现出来，以找到各种因素、发展过程再现出来，以找到 这种事物在真实世界中的各种有用数据这种事物在真实世界中的各种有用数据 及面貌。及面貌。 公共管理中的实验法做不到自然科学实公共管理中的实验法做不到自然科学实 验那么精确，它通过选择某些对象和领验那么精确，它通过选择某些对象和领 域，有时人为地提供某些条件，推行管域，有时人为地提供某些条件，推行管 理实验或政策实验，以取得经验，然后理实验或政策实验，以取得经验，然后 全面推广。全面推广。 特区的实验特区的实验 改革开放，从计划经济向市场经济过渡改革开放，从计划经济向市场经济过渡 的过程中，因为缺乏经验，特区就承担的过程中，因为缺乏经验，特区就承担 了各种体制机制政策等改革的实验。一了各种体制机制政策等改革的实验。一 些特区实验的成功经验，后来在全国进些特区实验的成功经验，后来在全国进 行了推广。行了推广。 思考和讨论：特区实验的经验推广是思考和讨论：特区实验的经验推广是 否都取得成功了呢？为什么？否都取得成功了呢？为什么？ 改革开放改革开放3030年的实践给予我们什么启年的实践给予我们什么启 发？发？ 55 56 比较分析法比较分析法 比较分析法是通过不同事物或同一事物比较分析法是通过不同事物或同一事物 在不同阶段的情况进行比较，找出其中在不同阶段的情况进行比较，找出其中 的共同点、本质或规律性的东西。比如的共同点、本质或规律性的东西。比如 对不同国家或地区的公共管理系统及过对不同国家或地区的公共管理系统及过 程加以比较和分析等。程加以比较和分析等。 比较分析法分为横向比较分析和纵向比比较分析法分为横向比较分析和纵向比 较分析。较分析。 案例：宁波民居案例：宁波民居 57 宁波民居宁波民居 58 实践抽样法实践抽样法 实践抽样法主要是分析公共管理人实践抽样法主要是分析公共管理人 员实际操作的方法、过程，如他们在开员实际操作的方法、过程，如他们在开 展管理活动或提供服务时是如何确立问展管理活动或提供服务时是如何确立问 题、如何收集信息来分析问题、如何寻题、如何收集信息来分析问题、如何寻 求解决问题的方案及优化和选择满意方求解决问题的方案及优化和选择满意方 案、如何实施方案并进行控制等，通过案、如何实施方案并进行控制等，通过 对一些样本的加工整理，上升为理论以对一些样本的加工整理，上升为理论以 指导实践。指导实践。 59 2 2 公共管理的理论发展公共管理的理论发展 2.1 2.1 早期的公共行政早期的公共行政 2.2 2.2 传统的公共管理传统的公共管理 2.3 2.3 新公共管理新公共管理 2. 2.4 4 公共管理的基本原则公共管理的基本原则 60 2.1 2.1 早期的公共管理早期的公共管理 自从有了政府，就有某种形式的自从有了政府，就有某种形式的 行政存在。（行政存在。（e. gladden 1972e. gladden 1972） 原始社会的公共管理是对部落生活规范、原始社会的公共管理是对部落生活规范、 群体生产劳动和战争的管理群体生产劳动和战争的管理 中国古代公共管理的主要目标是使百姓安中国古代公共管理的主要目标是使百姓安 居乐业居乐业 欧洲各帝国的公共管理是制定规则和程序欧洲各帝国的公共管理是制定规则和程序 实行控制实行控制 61 2.2 2.2 传统的公共管理传统的公共管理 传统的公共管理是在传统的公共管理是在 19 19 世纪产生世纪产生 的，是伴随着国家和阶级的产生而出现的，是伴随着国家和阶级的产生而出现 和发展的，并成为国家进行社会管理的和发展的，并成为国家进行社会管理的 重要组成部分。重要组成部分。 k. marxk. marx的马克思主义的马克思主义 f. taylor f. taylor 的科学管理理论的科学管理理论 e. mayoe. mayo的人际关系理论的人际关系理论 m. weberm. weber的官僚行政理论的官僚行政理论 62 k.marx k.marx 的论述的论述 公共管理是国家的组织活公共管理是国家的组织活 动；国家或政府除了阶级统治职动；国家或政府除了阶级统治职 能之外，另一个基本职能是公共能之外，另一个基本职能是公共 事务管理和社会管理，即创造维事务管理和社会管理，即创造维 护正常的社会生产和生活所必须护正常的社会生产和生活所必须 的条件。的条件。 63 f.taylorf.taylor的科学管理理论的科学管理理论 工作定额：工作定额：科学的标准作业时间科学的标准作业时间 第一流员工：第一流员工：为每个人找到适合的岗位为每个人找到适合的岗位 标准化：标准化：废除多余动作或过程（依靠标废除多余动作或过程（依靠标 准化的作业程序），提高工作效率准化的作业程序），提高工作效率 差别工资：差别工资：激励敢于挑战的员工激励敢于挑战的员工 发展生产力：发展生产力：管理者与被管理者共同提管理者与被管理者共同提 高业绩高业绩 分工：分工：提高专业化水平提高专业化水平 64 e.mayoe.mayo为代表的人际关系理论为代表的人际关系理论 社会人：社会人：对经济人的观点提出了质对经济人的观点提出了质 疑（社会的、心理的影响）疑（社会的、心理的影响） 群体行为：群体行为：环境行为的影响（群体环境行为的影响（群体 压力和从众行为）压力和从众行为） 非正式组织：非正式组织：凝聚力的导向凝聚力的导向 新型的领导风格：新型的领导风格：研究管理者行为研究管理者行为 （如管理者的作风）（如管理者的作风） 65 m.weberm.weber的官僚行政理论的官僚行政理论 m. m. weberweber提出的官僚行政理论对公提出的官僚行政理论对公 共管理理论的发展有广泛而深刻的影响共管理理论的发展有广泛而深刻的影响 ，是现代国家行政管理体制的基础。，是现代国家行政管理体制的基础。 官僚行政体制官僚行政体制 官僚行政理论的优点官僚行政理论的优点 官僚行政理论的特征官僚行政理论的特征 m. weberm. weber对官僚行政理论的自我评价对官僚行政理论的自我评价 对官僚行政理论的评价对官僚行政理论的评价 66 官僚行政体制官僚行政体制 m. weberm. weber认为，官僚行政体制认为，官僚行政体制 是一种严密的、合理的、形同机器是一种严密的、合理的、形同机器 那样的社会组织，它具有熟练的专那样的社会组织，它具有熟练的专 业活动、明确的权责划分、严格执业活动、明确的权责划分、严格执 行的规章制度，以及金字塔式的等行的规章制度，以及金字塔式的等 级服从关系等特征，从而使其成为级服从关系等特征，从而使其成为 一种系统的管理体系。一种系统的管理体系。 67 官僚行政理论的优点官僚行政理论的优点 准确性准确性 迅捷性迅捷性 明确性明确性 对文书的精通对文书的精通 连续性连续性 严肃性严肃性 统一性统一性 严密的服从关系严密的服从关系 防止摩擦防止摩擦 人力和物力的节约人力和物力的节约 68 官僚行政理论的特征官僚行政理论的特征 建立明确的职能分工建立明确的职能分工 建立明确的等级制度建立明确的等级制度 建立有关职权和职责的法规和规章建立有关职权和职责的法规和规章 业务的处理和传递均以书面文件为准业务的处理和传递均以书面文件为准 组织内的所有职务均由受过专门训练的专业人组织内的所有职务均由受过专门训练的专业人 员担任，对他们的选拔和提升也均以其技术能员担任，对他们的选拔和提升也均以其技术能 力为依据力为依据 一切职业的管理人员都是根据一定的标准聘用一切职业的管理人员都是根据一定的标准聘用 的的 组织的每个成员都必须恪尽职守，以主人翁的组织的每个成员都必须恪尽职守，以主人翁的 态度忘我工作态度忘我工作 69 m.weberm.weber对理论的自我评价对理论的自我评价 官僚行政体制从纯技术观点上看是能够 官僚行政体制从纯技术观点上看是能够 取得最大程度的效率的，从这种意义上说，取得最大程度的效率的，从这种意义上说， 这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最 合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪 律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都 要优越。因此，使得组织的管理者以及同组要优越。因此，使得组织的管理者以及同组 织有关的人能够对其结果做出十分准确的估织有关的人能够对其结果做出十分准确的估 计。归根结底，这种组织在效率和活动范围计。归根结底，这种组织在效率和活动范围 上都比较优越，而且能够正式地应用于各种上都比较优越，而且能够正式地应用于各种 行政管理任务。行政管理任务。 70 对官僚行政理论的评价对官僚行政理论的评价 贡献：贡献：系统地分析了正式组织结构，全系统地分析了正式组织结构，全 面地阐述了作为资本主义社会的一切大面地阐述了作为资本主义社会的一切大 型社会组织所应具有的基本特征。其中型社会组织所应具有的基本特征。其中 心思想是把组织看作是由职位和部门的心思想是把组织看作是由职位和部门的 等级结构形成的系列，每个职位、部门等级结构形成的系列，每个职位、部门 的权限和职责都是依据合理、合法的原的权限和职责都是依据合理、合法的原 则，按照它在组织中的地位确定的，而则，按照它在组织中的地位确定的，而 每个组织成员的一切职务行为都是由既每个组织成员的一切职务行为都是由既 定的规则制约着的。定的规则制约着的。 71 对官僚行政理论的评价对官僚行政理论的评价 缺陷：缺陷：官僚行政体制的一个根本出发点，是把人视官僚行政体制的一个根本出发点