南水北调移民安置监测评估的困境与完善.docx

江苏社会科学2011年第6期社会学研究南水北调移民安置监测 评估的困境与完善周建国内容提要 目前南水北调移民-ca-置监测评估充分引入独立第三方作为主要评估主体。且逐 步建立了规范的评估流程，这说明管理方重视了对评估结果的运用。但是由于监测评估的总体 法律体系尚不够完善。第三方发育不成熟，因而导致实践中存在着监测评估的科学性、公正性可能缺失等问题。面对这些困境。我们认为需要通过健全国家公共政策ir-估的法律体系和建立严格的行业监管，特别是发展多元评估体系，完善移民安置监测评估等方式来进一步完善。关键词南水北调工程移民-ca置监测评估 周建国南京大学政府管理学院副教授210093为解决北方水资源缺乏问题，中国中央政府于 格、有能力的监测评估机构，保证了移民安置监测评 20世纪末启动了南水北调工程。南水北调下程涉及 估的有序进行，对积极推进工程建设、保障移民合法 面广，移民安置人口数量巨大。根据南水北调工程总 权益起了非常重要的作用。基于近十年对南水北调 体规划，仅东线预计就有38万人需要搬迁，50万人 东线移民安置监测评估的研究，笔者发现南水北调 需要生产安置，即工程在建期间每年平均需安置8 移民安置监测评估呈现出工程移民监测评估的新特 万人ilj。为了切实保障移民及受影响人群的基本生活 点，同时也暴露出一些问题。加强对南水北调工程移 秩序和生活质量，国务院南水北调工程建设委员会 民安置监测评估的特点和问题的研究，不仅对完善 依照国家有关法律法规制定了国务院南水北调办 南水北调工程移民安置监测评估、推进政策评估实 南水北调工程建设移民安置监测评估暂行办法(简 践具有积极的现实意义，而且对政策评估理论研究 称“暂行办法”)等相关政策，并在丁程建设过程中要 具有一定参考价值。求严格予以执行。南水北调工程自2002年开工起，一、南水北调移民监测评估的特点移民安置工作即已同步展开。作为负责落实移民安置监测评估工作的责任主体，各省(市)南水北调工1逐步建立起规范的监测评估制度程建设领导小组办公室根据“暂行办法”选择有资南水北调工程初期的移民安置监测评估主要是本文系江苏省南水北调办课题“征地拆迁和移民安置流程再造”阶段性研究成果一6l一万方数据l南水北调移民安置监测评估的困境与完善由南水北调t程省级管理机构委托有资格、有能力 目法人、审计主管部门、实施单位和项目设计单位无 的中介评估机构具体承担评估任务。在江苏，接受委隶属关系”，将“内部人”、利益相关者较有效地排除 托任务的评估机构主要是河海大学中国移民研究中 在外；第二款和第三款要求监测评估单位“具有移民 心、江苏苏源工程建设监理有限公司、江苏同辉评估 调查和移民监测工作的资源和能力”、“具有从事移 咨询公司等单位。委托方借鉴世界银行移民项目的 民监测的实际经验”，确保移民监测评估机构有能力 经验，规范了移民监测评估的内容、流程和评估周 准确测量政策实施的效果，反馈政策实施过程的真 期。但是，由于监测评估不仅涉及到对移民政策的分 实情况，总结移民过程中可能存在的问题并提供相 析评价，而且涉及对移民安置的流程、移民政策的执 应的政策建议。 行情况，以及移民安置的规范性等的检验和监督，与3评估结论的应用价值明显提升 委托方的利益休戚相关，委托关系使得评估结论蒙南水北调管理机构能够将移民安置监测评估的 上阴影，即存在着类似于内部人评估缺陷闭的可能 结论运用到移民安置的实践中来，这是管理监测评 性。出于规范评估、提升评估结论的公平性和有效性 估工作的又一特点。据笔者对江苏的16份南水北调 的考虑，国务院南水北调办于2005年出台了国务移民监测评估报告的统计分析，移民监测评估提出 院南水北调办南水北调t程建设移民安置监测评估 的问题和建议主要有11条，分为三类：第一类是针 暂行办法。该办法规定了移民安置监测评估的依据 对中央的移民安置政策的，主要涉及到安置补偿补和评估范围，明确了评估单位必须由项目法人会同 助标准和移民安置过度期的政策。管理部门接受了 南水北调省级主管部门通过招标产生，同时规定监 监测评估机构的建议，特别是关于提高补偿补助标 测单位的资格和主要职责。这样，初步确立起了移民 准问题，有关部门从2006年起开始研究，并于2008 安置监测评估的政策依据，建立起规范的监测评估 年提高了补偿标准。江苏首先提高了补偿补助标准，制度。从2005年起，江苏境内的南水北调移民安置 其他地区也相应对补偿补助标准作了调整。第二类 监测评估基本依据这一规范运作，较为有力地保证 是有关征地拆迁和移民安置流程的建议。江苏省南 了相关工程按计划实施。水北调办按照这些建议，组建专项的课题组对流程 2突出了第三方评估的价值 问题进行研究，并按照研究报告建议的新流程对原 政策评估强调独立第三方的价值是20世纪60有流程加以改造，提高了下作效率和移民的满意度， 年代以来的传统。政策评估的传统确信，由于政策所 最直接的表现就是工程资金的结余和移民上访率的 涉及的利益关系，由政策系统内部或者是利益相关 降低。第三类是关于基层单位的工作规范、工作方法 方进行的评估，都有可能失去政策评估的公正性，导 等方面的建议。江苏省南水北调办根据监测评估报 致政策评估结论的失真。20世纪80年代，迈克尔m 告中的建议及时向各单位发出整改通知，并在每年 塞尼在主持世界银行移民项目的监测评估时，认真 的年度会议上进行整改交流。监测评估的结论合理 探索了第三方的价值，并在实际的监测评估中坚持 运用，是“监督”功能的体现，是政策评估公正性和科下来。南水北调移民监测评估继承了这一良好传统。学性的内在要求的实现。 不过，在监测评估之初，各地在第三方的选择方案上二、现行监测评估中的问题并不完全一致，因为当时还没有统一的法律规定。国务院南水北调办南水北调工程建设移民安置监近十年来，南水北调t程移民安置监测评估逐 测评估暂行办法不仅使移民安置监测评估有据可 步建立起相对规范的评估体系，取得了引人注目的 依，而且，其中的两项规定凸显了第三方的价值。“暂 成绩，值得其他公共政策领域学习和借鉴。但是，无 行办法”第五条规定：“项目法人会同省级主管部门 论在实践层面，还是在理论层面，南水北调移民安置 编制监测招标文件，通过招标确定监测单位”。这在监测评估还不是完美无缺的。事实上，南水北调移民 规范的层面上排除了凭主观意向或利益倾向确定评 监测评估在体系构建、评估的科学性等方面还存在 估单位的可能。“暂行办法”第六条的规定不仅进一 一些必须认真研究并予以解决的问题。 步强化了监测评估公正性的要求，同时通过对监测1评估的法律体系不够健全 评估单位限制性规定，将公正性与科学性结合起来。 目前，南水北调移民安置监测评估最根本的依 “暂行办法”第六条第一款规定监测评估单位“与项据是“暂行办法”。在我国的法律体系中，其他与移民一62万方数据江苏社会科学2011年第6期社会学研究安置和监测评估相关的法律法规大约有五十多个， 3存在偏离“公正标准”的可能 尤其重要的是物权法、土地法以及大中型水利水电无论是世界银行项目的实践经验还是政策科学 工程建设征地拆迁和移民安置条例等法律法规。尽几十年的理论研究，都强调政策评估的独立第三方 管如此，在政策管理的宏观层面上，我国尚无对重大在保持公正和坚持客观标准方面的重要性。但是，仔 项目、重要政策从总体上要求进行强制评估的法律 细推敲，我们会发现过于信赖这一点可能是教条的。 规定。换言之，在南水北调工程移民安置政策实施过公共选择理论坚信，在政治实践或者公共管理的活 程中，如果国务院南水北调t程建设委员会不作监动中，没有绝对客观的主体，所有人“包括选民、纳税 测评估的规定，也不存在不作为或违法的问题。基于人、候选人、立法官、官僚、利益集团、政党、政治团体 对公民个人权益的保护，也是出于世界银行、亚洲合和政府，都和在市场中一样，追求个人利益的最大 作银行等贷款机构的要求，南水北调工程建设委员 化”栩。将第三方作为完全公正、中立的代名词必然有 会出台了“暂行办法”，对监测评估进行强制和规范。 一定的风险。作为中介组织的评估方有着自身的利 但是，作为行业内部的政策规定，“暂行办法”的强制 益诉求，需要有足够的项目来维持组织的运行。特别 力显然不足，法律地位不够牢固。其次，仅有“暂行办 是在缺乏资格认定标准的前提下，评估方为了能够 法”，没有相应的实施细则，缺乏政策的配套性和体 顺利进入竞争程序，有可能在一些条款上迁就委托 系化，使得“暂行办法”本身的可操作性不强。关于政方。其次，在实际的项目运行中，评估方和委托方有 策评估机构的资格认定和政策评估人员的能力认 可能形成“合作”：评估方要顺利地完成评估任务，从 定，我国也没有具体的法律规定。而这样的规定似乎 委托方拿到评估费用；委托方需要良好的工作业绩。 不宜由某一个部门通过行政规章加以规定，而必须 彼此的合作似乎不会给对方造成太多的损害，相反， 依循社会的基本价值准则和政策评估的实际水平予 而是极可能达到“双赢”。再次，“暂行办法”对评估方 以设立。从这个意义上说，在国家层面进行相应的法实践经验的考量本应属于基本要求。但是，如果过于 律体系建设显得尤为重要。 强调经验的重要，并将经验视为实旌公正评估的主2法律法规的科学性有待提高要条件，将使得先前与管理部门合作的评估机构持 法律体系的完整性和可操作性应该是法律科学续获得显著优势。这一基于经验的“熟人”优势，是对 性的重要组成部分。法律的科学性还应该包括法律评估独立性的严峻挑战。因此，现行的评估政策很容规定的严谨性。仅从“暂行办法”来看，其严谨性也存易使评估者变成“内部人”，失去第三方的真正意义。在一定的问题。“暂行办法”第六条第一款规定“与项三、完善监测评估的办法目法人、省级主管部门、实施单位和项目设计单位”有隶属关系的不能参与招投标，旨在排除评估者的面对监测评估中出现的诸多问题，首先面临监 利益相关性，保持监测评估的公正性。但是，这样的 测评估的价值选择。放眼政策评估科学的发展，今天 规定并不周全，因为与移民安置有着利益相关性的 人们正在致力于对实证主义的批评，提倡多元理性、 公共部门不只是南水北调工程管理部门，土地管理 复合理性。政策评估不只是技术验证，更是包含了价 部门、规划管理部门、财政部门等都与此有着紧密的 值选择141。评价南水北调工程移民政策，仅仅验证是 利益关系。此外对管理者直系亲属回避问题也未作 否达到了“三原”标准51、政策实施过程是否规范不足 相应规定。其次，法律法规的科学性要求法律法规或 以证明它是否是一项得人心的好政策。在评价过程 者部门规章在法理层面保持前后一致性。“暂行办 中，我们还需要证明“三原”标准本身是否科学、是否 法”第八条第一款要求监测单位“对农村移民搬迁前 得人心，需要了解不同的利益群体对南水北调工程 的生产生活情况进行基底调查，对安置后生产用地的态度，需要评价工程在社会发展中的价值和移民 落实、生产生活恢复进行监测，反映有关情况并履行 个人权益保护间的关系社会发展与个人权益保 保密义务”。因为移民基底调查后后期监测并不涉及 护的关系。这些问题都涉及到价值选择。它取决于社 移民的个人或家庭隐私，本无保密必要。而对监测信会发展的程度以及公民社会的成熟程度。在当下完 息的保密，则是排除了社会监督的可能，与前述的客 善南水北调工程移民政策评估，还无法实现社会价 观、公正的原则是相违背的。因此，“暂行办法”应在值的迅速整合或转变。但是，显而易见，有一些具体 社会参与和社会监督方面做出更加积极响应。 而有效的办法可能有助于完善南水北调工程移民政一63万方数据i壹垄i!塑整垦塞里堕型堡笪箜固撞兰塞董。，一。，策评估。效力。行业规制的形成首先依赖于行业组织充分的 1完善监测评估的政策法规竞争。在充分竞争的市场中，有能力的评估机构会脱 保证监测评估公正、客观、有效率必须有法可颖而出，成为行业标杆。这些标杆组织在竞争中将逐 依。在宏观层面，应该建立这样的法律，保证重大政步达成共识，建立行业规范。其次，依赖于政府放松策实施后必须经过权威的政策评估。目前，世界上许 规制。政府放松对行业的规制，代之而起成为法律的 多发达国家都有政策评估的法律规定和相应的运行执行者，是作为中介组织的评估机构充分竞争的前 机制，而中国在这项制度建设上还比较落后。中共十 提，同时更能形成独立的行业认证的条件。行业认证 七届五中全会要求今后对重大项目、重大政策进行 是行业管理的重要内容，也是管理行业内组织的重 风险评估，这十分准确地反映了社会发展的基本要要手段。这一任务不应由政府来承担，而应是行业组 求。具体而言，必须解决三个层面的问题。一是健全 织(如独立的行业协会)的职责。即任何一个领域的 政策评估法律体系。学习先进国家的经验，保证公共 政策评估机构的权威性不是由那个领域的委托机构 政策(项目)评估有法可依，应制定“中华人民共和国 来评价，而是由社会的行业组织来认定。这样，在诸 公共政策(项目)评估法”，将公共政策(项目)评估的 如南水北调工程移民监测评估中，哪一个机构是否 基本价值、基本程序、基本方法、责任主体以及评估 “具有移民社会调查和移民监测工作的资源和能力” 结果的运用等以根本法的形式确定下来。“评估法” 以及是否“具有从事移民安置监测工作的实际经 只是对公共政策评估作出原则性规定。依据“评估验”，将不再由委托方或者业主说了算，从而避免了 法”，还必须建立具有科学的、可操作的实施细则，对 监测评估机构成为“内部人”的某种可能。作为非政 评估者的选择、资格认定的办法等具体环节作出详 府的行业管理机构与政府监管分担“划桨”和“掌舵” 细规定。二是在建立健全评估法律体系的同时，还必 的职能，有利于政策评估的健康发展。再次，要通过 须建立与法律相适应的机制，保证政策评估的组织 制度化的形式建立政策评估基金。根据西方发达国 管理和法律法规的有效执行。据我国现有的政策评 家的经验，建立政策评估基金，为公共政策评估提供 估组织和政策执行情况的检查看，除了审计部门的 可靠的物质基础，可以有效地保障行业监管的独立 审计监督，更多的是在系统内上级对下级的监督检性。政策评估基金通常由立法机构通过立法程序建 查。出了问题往往是以内部消化为主，责任追究机制 立，其来源主要是公共财政，也可接受民间捐赠，但 不够明确。因此，在机制建设中，政策评估的组织化排斥民间机构直接捐赠给评估机构。 必须以法律规范的形式予以明确。政策评估管理应3建立多元评估模式 有相对独立的机构实行专业化管理。在美国等西方南水北调移民安置监测评估坚持以独立第三方 国家，这些评估机构主要是议会的专业委员会。我国为主，防止了直接由“内部人”评估，但依然可能难以 可以尝试在全国人大设立专业委员会和在国家审计达成“公正、客观”的评价。实际上，“内部人”、或者独 总署设立独立部门管理公共政策评估事务。三是建立第三方，都是“一元”评估模式。在南水北调移民安 立水利水电政策评估规范和水利水电工程移民安置置监测评估中，这种一元评估已难堪当大任。首先， 评估细则。在国家“评估法”指导下，建立的规范能够独立第三方作为专业评估机构，在评估中往往按照 统摄所有的水利水电移民安置监测评估活动。在整合同约定，依据政策目标和专业的技术路线加以评 个法律体系和管理机制建立起来后，移民安置工作 估。这样的评估极其具有程式化，可能忽视很多变化 将不是由移民管理机构来组织，而是由政府的独立 的环境因素。他们可能对媒体的意见、社会舆论不够 部门来负责实施，能够更好地体现监测评估的公正关注，理由则是：他们才是专业的!这容易陷入专家 性和科学性。主义的泥潭，导致以偏概全。其次，第三方关注的对2建立起完备的行业监管体系象范周和目标都可能存在缺陷。在南水北调移民监 从20世纪60年代起，政策评估在美国这样的测评估中，评估者往往可能过于重视政策对移民的 国家已逐渐形成为一个重要的产业。尽管在中国，政影响而忽视对非移民的关注。同时还可能存在这样策评估的规模还比较小，但它必定会迅速成长起来。 的偏差，他们会机械地理解政策的技术目标，而不能 这个行业的茁壮成长依赖于规范的行业规制。行业 根据社会经济发展的变化，动态地考察政策目标的 规制不同于法律法规，但也具有很强的规范和监督 实现程度。比如，对移民收入的跟踪，很可能不会全-64-万方数据江苏社会科学2011年第6期社会学研究面参考地区经济增长、物价上涨等因素。将这些方法有机地结合与运用。社会审计机构青睐 避免一元评估带来的问题，一个可能的办法是于精确的统计，而移民和非移民更多地是通过定性 将一元评估发展为多元评估。南水北调移民政策多 的描述表达其意见。“为什么要实施这项政策”(目 元评估体系在静态的构成上应该涵盖社会价值、评标)、“政策是否适宜”(效能)、“政策实践是否有效 估主体、政策目标人群、政策评估的基本方法、政策率”(效率)、“政策的社会价值如何”(回应性)等等问 客体等多个主要要素。在社会价值层面上，南水北调题，构成了政策评估客体的主要内容。社会价值结 工程移民政策的基本取向以社会发展(效率)、个人构、评估主体结构、政策目标人群结构以及评估方法 权利保护、社会公平等为主导。社会公平要求政策评最终都对评估客体产生重大影响。包涵了多元因素 估主体保持在评估中独立地位，这种独立性必须受 的评估体系将会使得南水北调移民政策评估驶入更到各种社会力量的制约，允许各种社会力量公开参加科学、合理的轨道。与到政策评估的实践中；社会发展要求移民实践经注释 济而规范地运行，社会审计机构及时而公正的审计显得非常必要；同时，个人权利保护则提倡政策评估【1】1国务院南水北调办公室环境与移民司：南水北调工程 中利益主体应有恰当的表达途径，进而成为政策评建设征地移民工作资料汇编(一)，2008年5月，第4页。 估主体结构中有益组成部分。因此，移民政策评估主【2】威尔逊第一法则：“如果研究是由那些执行政策的入主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干体应该是以独立第三方为主，社会审计机构、社会(媒预都会产生预期的效果。”参见美托马斯r戴伊理解公共政体)舆论、移民与非移民共同参与，构成移民政策评估策，彭勃等译，北京华夏出版社2004年版，第291页。主体结构。多元的社会价值要求将移民政策评估中 3】美托马斯r戴伊：理解公共政策(第十版)，彭勃等 政策目标人群扩大至非移民。由于非移民受到移民译。北京华夏出版社2004年版。地21页。 政策影响程度不同，亦即非移民与移民政策的相关 【41参见负杰、杨诚虎：公共政策评估：理论与方法，北 性程度不同，移民政策目标人群呈现结构化状态：移京中国社会科学出版社2006年版，第202210页。 民成为主要政策目标群体，各类非移民在政策目标f5】国务院2006年颁布的大中型水利水电工程建设征地 人群中占有一定的份额。政策评估方法受社会价值、 补偿和移民安置条例第二十二条规定：“被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对于补评估主体和政策目标人群的影响，在评估过程的不偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当适当给以补助。”同阶段和不同方面呈现差异化特点。对政策目标的评估既需要规范的价值分析，也需要描述和测量。作责任编辑：方心清为政策评估主体的独立第三方，应该从专业的角度the predicament and the improvement of migrant resettlementmonitoring and evaluation of south-to-north water divers