工商管理论文发展低碳经济的财税政策研究.doc

发展低碳经济的财税政策研究 /发展低碳经济的财税政策研究课题组摘要：本文从理论层面探讨低碳经济的内涵和意义，归纳了低碳经济的先进性、创新（创新论文）性、区别性、阶段性等特征，深入描述我国发展低碳经济的实践，分析了我国在发展低碳经济过程中将面临的挑战，与此同时，借鉴了国外发展低碳经济的经验，在此基础上，针对性地提出了我国发展低碳经济的财税政策基本思路及政策建议。关键词：低碳经济财税政策对策建议低碳经济是解决气候变暖和经济发展之间矛盾的有效途径。近年来，欧美发达国家积极发展低碳技术，大力倡导低碳革命，并以此推进世界能源、科技、贸易等产业政策的重大调整。低碳经济日益受到世界各国的关注和重视。面对低碳经济的变革，我国作为处于工业化和城市化进程加速推进的发展中大国，机遇与挑战并存。如何立足我国国情，借鉴国际经验，制定符合我国现阶段发展要求的财税政策以促进低碳经济的发展，值得深入思考和研究。一、低碳经济的内涵及意义全球气候变暖对人类生存和发展提出了严峻的挑战，二氧化碳的全球减排是人类必须的选择。在此背景下，“低碳经济”、“低碳发展”、“碳足迹”、“低碳技术”、“低碳生活方式”、“低碳城市”、“低碳社会”、“低碳世界”等一系列新概念、新政策应运而生。由此而产生了能源与经济以至价值观的大变革，这种变革的最终结果将为人类迈向生态文明指出一条新的路径，即：摒弃20世纪的传统增长模式，直接应用新世纪的创新技术与创新机制，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现经济社会可持续发展。（一）低碳经济的内涵国际上将低碳经济定义为“人类通过技术手段和制度设计，降低化石能源（主要是煤、石油、天然气）的消耗，减少温室气体的排放，遏制全球气候变暖，从而减少由此带来的各类自然灾害的发生和生态环境的恶化，保护人类的生存安全。”不难看出，低碳经济既是一种经济发展理念，也是一种以低能耗、低污染、低排放为基础的经济发展模式。低碳经济的目标是控制碳排放，维持生物圈碳平衡；其实质是能源高效利用、清洁能源开发和绿色gdp；其核心涉及能源技术、减排技术创新、产业结构和制度创新。可以说，低碳经济是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。“低碳经济”作为一个与气候变化相联系的范畴，最早可追溯到20世纪60年代。作为一个正式概念的提出，则源于2003年英国的能源白皮书我们能源的未来:创建低碳经济。此后，在巴厘路线图中被进一步肯定。但是，十多年来，国际社会对其并没有给予充分重视。而2008年，美国次贷危机引发的全球金融危机才最终把低碳经济发展模式推向世界。不难看出，低碳经济的产生与发展是一个渐进的过程，并且与世界政治经济形势变化密切相关。因此，由于经济发展阶段和国情的差异，各国发展低碳经济既有需求的共同性，也有步伐、举措的差异性。1发达国家发展低碳经济的内涵。虽然低碳经济是近年来提出的一个新概念，但从“低能耗、低排放和低污染”的概念来看，很多发达国家自上世纪70年代以来就已经开始走低碳路线了。这主要是因为工业革命之后，全球经济开始快速增长，能源消耗持续上升。大量化石能源的使用使得环境污染越来越严重，尤其是温室气体二氧化碳的排放量急剧上升，全球气候变暖，冰川积雪减少，海平面上升。进入20世纪后期，随着人类活动范围不断拓展和程度不断加深，环境问题日益突出，人们愈加认识到气候变化问题的严重性，低碳经济正是在这样的背景下产生的。2003年，英国发布了政府白皮书我们能源的未来：创建低碳经济，首次提出“低碳经济”的概念，并将实现低碳经济作为英国能源战略的首要目标。自英国提出低碳经济之后，德国、意大利、欧盟、日本、澳大利亚、美国等纷纷提出了低碳发展政策，低碳经济成为减缓气候变暖与实现可持续发展的主要途径和必由之路。从联合国气候变化框架公约到京都议定书，再到2009年底的哥本哈根协议，国际气候合作框架正在形成，排、发展低碳经济打下了坚实的基础。截至目前，所有发达国家都提出了中期减排目标，主要发展中大国也提出了自己减缓行动的目标。如，欧盟承诺到2020年将温室气体排放量在1990年的基础上减少20%。日本提出减排长期目标是到2050年温室气体排放量比目前减少60%80%。以欧美为主的发达国家开始采取一系列实际行动向低碳经济转型。英国先后引入了气候变化税、气候变化协议、排放贸易机制、碳信托基金等多项经济政策，推动低碳经济发展；丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利和瑞典等国，对燃烧产生二氧化碳的化石燃料已开征碳税；德国、日本和奥地利等国也相应引入了能源税和碳税制度；美国正在投入巨资研发低碳技术，最近发布实施的能源政策法，为发展低碳经济提供了法律保障。对于已经完成工业化进程的发达国家来说，发展低碳经济不仅是转变经济发展方式的要求，也是发达国家在其世界主导地位遭受新兴国家挑战后，试图利用科技话语和法律话语来继续管控世界的新方式，进而成为约束新兴国家经济和社会发展的一种手段。2发展中国家的低碳经济内涵。与发达国家所处的发展阶段不同，发展中国家正处于工业化、城市化、现代化加速推进的能源需求快速增长阶段，发展问题仍然是发展中国家当前面临的主要问题，这决定了发展中国家与发达国家在对低碳经济模式理解上必然存在着一定差异。联合国气候框架公约所提出的发达国家和发展中国家在应对气候变化问题中应遵循“共同但有区别”的原则实质上也为这种差异提供了理论支撑。中国作为世界上最大的发展中国家之一，对低碳经济内涵的理解应该更深刻、更丰富，更符合中国经济发展特定阶段的实际需要。中国国情决定着应该走具有中国特色低碳经济的道路，从而为低碳经济赋予了崭新的内涵。中国低碳经济的内涵应包括以下几个方面：一是清醒认识我国仍处于工业化加速推进中，发展仍是第一要务；二是强调节能优先，逐步转变以化石能源为主的能源结构，积极发展包括太阳能、风能、地热能、生物质能、水电与核电等绿色能源、新能源；三是坚持“共同但有区别”的原则参与低碳经济的国际合作。表1详细阐述了发达国家与发展中国家发展低碳经济内涵的差异，这种差异也是低碳经济的特征之一。（二）低碳经济的特征作为一种前沿的经济发展模式和一场关系国家权益的全球性革命，与以往的经济形态（如高碳经济、工业经济、循环经济等）相比，低碳经济具有先进性、创新性、区别性和阶段性四个主要特征。1先进性。传统经济具有高排放、高能耗、高污染的特征，低碳经济则强调更高的碳生产率，即每单位碳排放所产生的gdp或附加值更高。同时，发展低碳经济要遵循市场经济原则，不能为了减排而明显降低人们的生活质量和福利水平。这与可持续发展的内在要求相一致，具有明显的先进性。2创新性。传统经济特别是工业化时代以来，主要以gdp的多少来衡量经济发展程度，对经济发展的质量考虑的较少。虽然近年来也有一些新的提法出现，如循环经济、绿色经济等，但与传统经济没有本质上的差异。低碳经济则强调对碳的排放进行计量，引入了碳排放的指标来衡量经济发展质量，通过技术创新来实现低碳化的目标，势必会带动并形成社会各个行业的新技术研发应用的创新潮流。3区别性。低碳经济是相对于高碳经济而言的，强调的是碳排放量的降低。作为最主要的温室气体二氧化碳排放到大气后，少则50年长则200年不会消失，是与人类的工业化进程密不可分的。联合国政府间气候变化专门委员会（ipcc）已经证明，发达国家在其200多年工业化进程中排放大量温室气体是气候变化的主要原因。因此联合国气候变化框架公约明确规定，发达国家对二氧化碳等温室气体的排放负有不可推卸的历史责任，发达国家与发展中国家应该坚持“共同但有区别的责任”原则进行碳减排。一方面要求每个国家都要承担起应对气候变化的义务，另一方面强调“区别”，即发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责。由于发展中国家仍处在以“经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项”的阶段，发达国家应该率先减排，并给发展中国家提供资金和技术支持；发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取措施减缓或适应气候变化。据此，可以认为，发达国家和发展中国家的“低碳经济”应有所差异，所承担的应对气候变化的责任也不同。4阶段性。与传统经济一样，低碳经济归根结底是一种经济形态。在当今的气候环境和能源条件下，低碳所代表的提高能源利用率、开发新能源、调整经济发展结构，贴合了人类的发展要求。如果低碳经济发展得顺利，新能源能够满足社会发展的需求，气候环境问题也得到了较好的解决，随着经济的发展，低碳经济的核心目标必然会发生转移和改变。在度过了当前的发展阶段之后，将会产生出更高的经济发展目标和追求。（三）我国发展低碳经济的意义我国发展低碳经济既有助于实现经济的可持续发展和经济发展方式的转变，更有助于顺应世界经济发展潮流，推进世界应对气候变化的进程，争夺未来低碳经济话语权。1发展低碳经济有助于实现可持续发展。可持续发展是“既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，是人类发展的最终目标。低碳经济强调“低能耗、低排放和低污染”的经济发展模式，也是为了统筹人与自然的和谐发展，促进经济、社会、生态三位一体协调发展。可以说，可持续发展和低碳经济发展的内涵是高度统一的。发展低碳经济有利于突破我国经济发展过程中资源、环境的瓶颈性约束，走新型工业化道路；有利于推动我国产业升级和企业技术创新，打造未来的国际核心竞争力；更有利于促进我国可持续发展政策机制和制度保障体系的形成；是应对全球气候变化的根本途径，也是我国经济可持续发展的内在需求。2发展低碳经济有助于转变经济发展方式。就经济发展方式而言，低碳经济以低能耗、低污染、低排放为基础，通过能源技术、减排技术创新、产业结构和制度创新，低碳经济控制碳排放，创造绿色gdp。这与我国转变经济发展方式的要求是一致的，发展低碳经济为我国实现经济发展方式的根本转变提供了良好契机。党的十七届五中全会通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确提出，未来的“十二五时期”是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。通过发展低碳经济，提高资源、能源的利用效率，降低经济的碳强度，促进我国经济结构和工业结构优化升级；提高可再生能源比重，有效地降低一次性能源消费的碳排放，优化能源结构，从而有利于促进经济发展方式转变。3发展低碳经济有助于顺应世界经济发展潮流以争夺低碳经济话语权。近年来，各国政府都在以实际行动将发展低碳经济付诸实践，欧美等发达国家更是走在发展低碳经济的前列，并试图争夺低碳经济话语权，在世界政治经济格局重塑过程中居于领导地位。在后危机时代，低碳增长方式已成为亚洲各国实现可持续发展的必由之路，更是提升综合竞争力和争夺国际话语权的关键。因此，在全球气候变化背景下积极实践和促进低碳经济发展，不仅关系未来的生存和发展，也是顺应世界经济发展的潮流和历史大势，推进世界应对气候变化的进程，以发展谋跨越，争取未来低碳经济话语权的重大选择。二、我国发展低碳经济的探索与挑战一直以来，我国从长远发展的根本利益出发，以积极的态度致力于全球气候变化问题的解决，为应对全球气候变化做出了巨大的贡献。目前，我国已制定出一批促进低碳经济发展的政策法规，节能减排也取得明显成效，但实现由高碳经济向低碳经济的转变也面临许多问题和挑战。（一）我国发展低碳经济的探索从第一次人类环境会议，到巴西里约热内卢的国际环境与发展大会和2009年的哥本哈根气候峰会，我国政府一直积极参与全球气候变化问题的国际谈判。制定出台了一系列促进节能减排和低碳经济发展的政策法规并取得了显著成效，发展低碳经济的良好环境已经逐渐形成。从财政体制调整、完善财政收入制度、优化财政支出结构和改革财政资金分配管理的方式等方面，积极发挥财政经济杠杆作用，推动经济发展模式的低碳转型。1积极参与应对全球气候变化的国际谈判。早在1972年，我国政府就组团参加了第一次人类环境会议。从1992年巴西里约热内卢的国际环境与发展大会到2009年的哥本哈根气候峰会，我国政府一直以负责任的态度致力于全球气候变化问题的国际谈判。2007年9月，胡锦涛主席在亚太经合组织（apec）第15次领导人会议上，郑重提出了四项建议，明确主张“发展低碳经济”，并提出了促进低碳经济发展的若（2011年第12期）干设想。在2009年12月7-19日召开的哥本哈根联合国气候变化大会上，中国政府宣布将在2020年实现单位gdp碳排放比2005年减少40%-45%的目标，表明配合国际社会承担大国社会责任的决心。2010年11月29日到12月10日在墨西哥坎昆举行的联合国坎昆气候会议上，中国明确表示在工业化过程中将会学习和借鉴发达国家应对气候变化的经验,不会犯发达国家过去无节制排放的错误，最终为会议通过了两项应对气候变化决议作出积极贡献，从而为推动气候谈判进程继续向前迈出了坚实一步。2制定实施促进低碳经济发展的政策法规。从20世纪80年代后期开始，我国政府更加注重经济增长方式的转变和经济结构的调整。制定出台了一系列政策法规，把降低资源和能源消耗、推进清洁生产、防治工业污染作为我国产业政策的重要组成部分，先后制定了可再生能源发展规划、节能减排综合性工作方案、中国应对气候变化国家方案等文件，颁布和修订了节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等法律，2007年，国务院颁布了中国应对气候变化国家方案，更是将气候变化问题纳入到国家的经济社会发展计划之中，明确提出发展低碳能源和可再生能源，改善能源结构。我国基本上已经形成了一套比较完整、系统的政策法律体系，为我国发展“低碳经济”提供了有力的制度支持。3部分地区发展低碳经济的探索。在一系列促进低碳经济发展的国家政策法规出台的同时，各地方政府也因地制宜，纷纷启动了对低碳经济的研究和试点。从财政体制调整、完善财政收入制度、优化财政支出结构和改革财政资金分配管理方式等方面，积极发挥财政经济杠杆作用，推动经济发展模式的低碳转型。具体体现在以下几个方面：（1）调整财政体制，推动经济发展方式转变。2008年，江苏省财政调整了省以下财政体制，通过政府利益调整的“驱动器”，让经济发展方式转得快、转得好的地方早得益、多得益：改变省对市县新增收入不分税种统一集中20%，对地方新引进的银行保险（保险论文）机构缴纳的营业税，由省给予50%的返还奖励；对地方增值税（25%部分）增量部分，比照2000年以前的做法，由省统一集中50%。但是，对经济相对薄弱县（市）省集中的增值税进行全额返还，以支持这些地区提升工业化水平。相应地对市县新增出口退税负担机制作了调整；对利用新能源发电给予鼓励、对新办火电进行控制。这样，通过营业税“一让”、增值税“一调”，凸显产业结构调整的意图。在省财政的引导和示范作用下，地方也依据省财政体制调整思路，积极完善自身的财政体制。省及省以下财政体制的调整完善，推动了节能减排从“被动应对”进入“主动防控”的新阶段。2004年，浙江省提出了以支持第三产业发展、优化税收收入结构、政府财力结构和财政支出结构为主要内容的“三个三”财税工作措施；2006年，为优化市县收入结构，促进第三产业发展，又出台了优化收入结构财力性奖励办法，充分调动了市县促进第三产业发展的积极性；2008年实施的“分类分档激励奖补”机制，实行市县营业税增收上交返还奖励和省级金融保险业营业税增收奖励政策，推动第三产业的发展；2008年，浙江省各级财税部门把推进分离发展服务业作为促进经济转型升级的重要抓手，在深入调研的基础上，出台支持企业分离发展服务业的政策措施，建立财税、经贸、国税、发改委等部门联动的工作机制，积极推动工业企业分离发展服务业。经过多年的努力，浙江省第三产业占gdp的比重由2003年的%调整为2009年的%，产业结构优化的目标得到初步实现。（2）增加资金投入，推进环保节能建设。江苏省从2006年开始，全省各级财政将“211环境保护”支出科目列为公共财政支出的重点，逐年加大投入，确保财政对环保支出的增幅高于经济增速。围绕创新驱动，财政科技投入紧紧围绕新兴产业发展组织开展科技联合攻关，突出抓好高新园区转型升级。围绕推进各类生态建设，设立省级农业农村生态环境建设专项资金亿元，大力发展现代高效农业，加快形成良好的生态圈。辽宁省从2004年到2006年，争取到国家资源节约与环境保护专项工程项目近20个，总投资将近20亿元，得到中央财政专项补助金亿元，有力地推动了辽宁省循环经济的发展。2010年，辽宁省财政安排40亿元资金，重点发展新兴产业，支持新兴产业的发展，支持支柱产业的升级，支持节能减排，淘汰落后产能，支持生态环境建设，投资力度空前。浙江省加大对环保节能的投入力度，努力推进生态省建设和污染减排。20062009年，浙江省省级财政专项资金共投入5000万元，有力地支持了循环经济建设；20072009年，省财政共筹措安排“811”环境保护新三年行动专项资金、省级环境保护专项资金和生态环保专项资金亿元；20072009年，省级财政共落实财政专项资金亿元，用于对重点节能项目和重点用能行业节能新技术、新工艺和新产品的研究开发和推广应用。湖南省采取多主体、多渠道的方式逐年加大对节能减排的投入力度。主要包括：一是切实加大省本级投入。自2006年以来，省财政累计安排各类专项资金约26亿元支持节能减排，如城镇污水处理设施配套管网建设专项资金亿元，湘江流域和洞庭湖综合整治专项资金2亿元，株洲清水塘污染治理资金约亿元，垃圾处理设施建设专项资金1亿元。二是积极通过银行贷款和中央财政发行地方债券筹资。利用政府信用，实行“统贷统还”，争取银行贷款约100亿元用于城镇污水和垃圾处理设施建设；通过中央财政发行地方债券6亿元，用于城镇垃圾处理设施建设。三是发挥财政引导作用，引导企业资金和各级政府投入。三年来，通过bot方式，吸引民营资本50亿元投资污水处理厂建设。通过政策引导，调动企业和政府节能减排的积极性。据市县统计，三年来用于推动市县政府和企业投入的资金达138亿元。福建省集中财力，加大企业节能降耗扶持力度，加快发展循环经济；推动冶金、建材、化工、电力等重点行业以及工业园区、重点企业和城市节能节水和资源循环利用；加快能源战略产业发展，支持生物质能源、太阳能、风能、秸杆能源化、太阳能光伏等新能源产业；创新机制，加强监管，提高财政资金使用效益。制定出台了福建省节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法和福建省合同能源管理专项资金使用管理暂行办法，大力推行“以奖代补，先建后补”资金管理新机制。部分省市启动低碳经济的探索，通过加大投入，有效地推进了重点环境问题整治、重点流域和区域环境整治、重点工业污染源治理、饮用水源地污染防治等项目的建设，调动了企业节能降耗的积极性，推进了节能减排和生态省建设。（3）优化支出结构，提高科技创新水平。发展低碳经济的关键之一是技术创新，通过技术创新，可以推动提高能效技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和利用，从而促进整个社会经济向高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。浙江省以经济转型升级为契机，大力推动循环经济的发展，不断增加科技经费投入，积极推动科技创新。从全社会看，全省科技活动经费由2003年的亿元增加到2008年的亿元，占gdp比重分别由%上升到%；从全省地方财政科技拨款看，由2003年的亿元增加到2008年的亿元。2007年，辽宁省设立了节能专项资金（额度为2000万元，视财力情况逐年适当增加），主要用于节能技术与产品推广、节能示范项目及试点工程、新能源和可再生能源的开发利用、政府机关办公建筑和大型公共建筑节能改造试点、节能信息服务和宣传培训等节能支出项目。（4）积极开展区域低碳试点。低碳经济是一场新的技术革命，需要在实践中不断探索、总结和完善。浙江省2010年成为全国首个“转变经济发展方式综合试验区”试点省份。试点具体包括加快推动以中心镇新型城市化，大力建设海洋经济发展带，推进义乌国际商贸综合改革试点，加强产业集聚区战略规划和布局引导，促进民营经济平稳健康发展等。省政府拟给予龙港、店口等20个中心镇正县级待遇，允许中心镇党政主要领导实行职级高配。将在整合利用现有财政资金的基础上，一次性安排中心镇培育资金10亿元、欠发达地区扶持资金10亿元；辽宁省2002年成为全国循环经济试点省，选取了多个行业和地区进行循环经济试点，通过建立能耗指标公报制度和技术改造推进节能降耗，在一定程度上控制了碳排放。湖南省在长株潭地区探索区域低碳能源、低碳交通、低碳产业发展模式，发挥示范作用，建立促进资源节约、低碳经济发展的政策体系，重点推动一批低碳经济示范工程建设，创建低碳城市示范区。4节能减排及可再生能源开发利用成效显著。通过多年努力，我国在节能减排及可再生能源的开发利用方面成效显著。1991年至2005年，我国累计节约和少用能源约8亿吨标准煤。如按照中国1994年每吨标准煤排放二氧化碳吨计算，相当于减少约18亿吨的二氧化碳排放。截至2009年上半年，单位gdp能耗比2005年降低13%，相当于少排放8亿吨二氧化碳。“十一五”前三年，中央安排了财政预算内投资336亿元，中央财政资金505亿元，支持十大重点节能工程，城市污水处理设施及配套管网建设，节能环保的能力建设等。全国单位gdp能耗逐年降低，“十一五”前三年累计下降，节能亿吨标准煤，减少二氧化碳排放亿吨，减少二氧化硫排放。2008年底，我国新能源占能源生产总量比重超过9。2007年，我国太阳能产业规模已位居世界第一，是全球太阳能热水器生产量和使用量最大的国家和重要的太阳能光伏电池生产国，2008年我国的太阳能产业在不利经济形势下仍保持了30%的高增长。截止到2008年底，中国累计风电装机容量跃过1300万千瓦大关、达到万千瓦，风力发电能力排名世界第四。生物质能、核能、地热能、氢能、海洋能等新能源发展潜力巨大，近年来也得到较大发展。（二）我国发展低碳经济的挑战虽然我国很早就开始关注气候变化问题并通过政策法规的制定和实施推动了低碳经济的发展，但是，与很多发达国家相比，低碳经济在我国起步较晚，在发展过程中还存在着发展低碳经济与满足经济发展需要两难选择、能源结构、产业结构有待优化、财政资金投入力度不足等许多亟待解决（2011年第12期）的问题。1面临发展低碳经济与满足经济发展阶段需要的两难选择。低碳经济要求经济发展的低能耗、低污染、低排放和高能效。而我国正处于工业化、城市化、现代化加速推进期，对能源的需求快速增长的特定阶段。在这一阶段，能源和资源密集型产品的生产、制造业重化工业的发展、旨在保障、改善民生的大规模基础设施建设都不能停滞。而由此带来的能源消费的持续增长、高碳特征突出的发展排放，严重制约了低碳经济的发展。我国面临发展低碳经济与满足特定经济发展阶段需要的两难选择。如何把握两者的平衡，寻找到帕累托最优，意义深远。2能源结构以煤为主，经济发展高碳特征明显。中国能源禀赋是“富煤、少气、缺油”，资源条件的不足决定了中国能源是以煤为主的“高碳”结构，低碳能源资源的选择有限。虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产的近70%仍是煤炭（见图1），燃煤发电约占电力结构的80%。图11995年2008年我国能源消费结构图煤炭石油天然气水电、核电等其他数据来源：中国能源统计年鉴2009。另据预测，未来20年我国能源部门的电力投资将高达万亿美元，火电的大规模发展对我国发展低碳经济提出了严峻挑战。这与世界能源消费结构中以石油、天然气为主的格局大不相同，导致了我国不管是在经济较为发达的东部沿海地区，还是经济欠发达的中西部地区及东北老工业基地，经济发展的高碳特征十分明显。因此，以煤为主的能源结构是中国向低碳发展模式转变的一个长期制约因素。3.以工业为能源消耗主要部门的产业结构有待优化。工业化、城市化进程的加速发展使得第二产业成为我国经济的主体，工业成为能源消耗的主要部门。而落后的工业生产技术所造成的高能耗高污染又加重了经济发展的高碳特征。从图2可以看出,2003年以来,能源消费与gdp增速明显加快,尤其是2003至2005年,能源消费增长速度超过了gdp的增速。主要原因是钢铁、水泥、化工、电力等高耗能产业迅速扩张,从而造成能源消费量增长加快。据统计，目前所有工业过程的能源强度都至少比理论最小值高50%，这也表明工业部门节能潜力巨大。如何进一步优化产业结构，改变重工业在国民经济结构中所占比重偏高的格局，是发展低碳经济的重要任务。4.支持低碳经济发展的财政资金投入力度不足。支持科技创新，推广低碳技术，需要大量财政资金的投入。按照2006年的gdp计算，我国由高碳经济向低碳经济转变，年需资金250亿美元。虽然按照联合国气候变化框架公约的规定，发达国家有义务向发展中国家提供技术转让，但实际上我国引进低碳技术仍以商业渠道为主。发展低碳经济涉及很多经济效益较低或者产品具有准公共物品属性的新兴行业，如新能源、排污权交易等，这些行业在发展的初期尤其需要财政的大量投入，创造良好的发展环境，为市场机制发挥作用奠定基础。虽然“十一五”期间中央财政不断加大对节能环保的预图2我国能源消耗与gdp增长情况数据来源：曾俊聪等，2010。财政论坛11ckyj（2011年第12期）算安排，从2007年至2010年，中央财政节能减排的支出大幅增加（见表2），但由于我国中央财政预算占全国财政预算表2中央财政节能减排支出情况表年度中央财政支持节能减排（亿元人民币）比上年增长(%)资金缺口（亿美元）2007235218200849517720091662010年1至9月100098数据来源：1.中国财政年鉴（20082010），财政部网站；2.资金缺口计算以“按2006年gdp计算，我国由高碳经济向低碳经济转变年需资金250亿美元”为参照，按每年年均汇率计算。比重还不高，地方财力又存在很大的地区差异，很多地区的低碳经济发展因为财力限制得不到理想的财政扶持，更没有形成全国统一的财政预算支持制度，低碳经济发展的资金缺口仍然很大。5.支持低碳经济发展的财税政策有待完善。财政税收政策是政府进行宏观调控、合理配置资源的重要手段，在发展低碳经济的过程中起着至关重要的作用。目前，我国主要通过税收优惠和财政补贴等财政政策（财政政策论文）支持节能减排和生态环境建设。其它的政策工具，如转移支付、政府采购、财政贴息担保及其他金融创新工具等使用的不多，财政政策工具比较单一。税收政策方面，降低环境污染、优化环境治理、确保环境资源的有偿使用，环境税收政策不完善，现行税制和税收政策有待健全和调整。支持低碳经济发展的财税政策体系没有形成，政策的激励引导效应得不到充分发挥。三、促进低碳经济发展财税政策的国际经验借鉴从2000年6月欧盟启动欧盟气候变化计划（eccp，theeuropeanclimatechangeprogram），到2003年英国提出“低碳经济”的发展模式，欧盟、英国、德国、法国、意大利、美国、澳大利亚、日本等发达国家及印度、南非等发展中国家纷纷制定了促进本国低碳经济发展的财税政策。从这些国家综合运用财税政策，促进低碳经济发展的实践中，我们可以获取以下经验和启示：（一）制定促进低碳经济发展的财税政策应立足本国国情发展低碳经济，既要使国家在发展中保持竞争优势、争取发展空间，又要注重各国减排政策实施和减排目标的实现。因此，制定促进本国低碳经济发展的财税政策，应根据本国既定的自然环境、地质特征、发展阶段、经济模式等基本国情差别对待。发展中国家，特别是新兴经济体国家，处于工业化高排放的增长阶段，经济增长对传统能源消耗的依赖度较高，骤然采取大幅减排的措施，必然会大大降低经济发展速度。因此，应制定以奖励、补贴等引导性措施为主的财税政策；与发展中国家相比，发达国家在高科技、新能源等发展上占有优势且其低碳减排的压力相对较小。因此，发达国家在制定低碳经济财税政策时，引导与强制并重，如诸多发达国家实施了碳税、气候变化税等力度大、影响面广的措施；英国还将减排目标结合预算案实施。（二）低碳经济的财税政策应能充分调动全社会积极性从世界各国的通行做法来看，在促进低碳经济的发展过程中，政府更多的是在制订政策框架、支持研发活动、推动技术进步、增加民生投入等市场作用薄弱或缺位的领域发挥作用。通过对低碳节能进行资金投入，制定相关政策引导、鼓励社会成员广泛参与以推动市场机制成长。随着政策在实施中不断改进与完善，环境、农业等各个相关产业的财税政策逐渐融合，形成低碳经济财税政策的整体框架和日渐成熟的市场机制。在成熟市场机制下，财政直接投入力度会逐渐减小，取而代之的是税收、政府采购等经济刺激措施来引导全社会参与低碳节能行动。以欧盟为例，欧盟层面有整体政策和资金安排，其各成员国也制订了各自的政策体系，并通过多个能源和环境综合发展规划，将政策与市场作用结合起来，形成一个不同层次紧密结合的应对气候变化财政政策框架。美国联邦政府对低碳节能直接资金投入较少，重点是以税收等措施支持低碳项目的实施，制定法规、公众宣传、教育培训、信息服务、课题研究，组织引导企业对关键性、共性的节能技术进行开发、示范，引导能源效率技术的推广应用等。（三）低碳经济的财税政策应与其他政策配套使用低碳经济涉及的领域和部门很多，在政策实施过程中，财税政策需要与产业、土地、环保、就业、社会保障等措施协调配合，避免政策的重复所造成的公共资源的浪费；建立促进低碳经济发展的财税政策是一个系统工程，实施新政既要积极更要稳健，创新性政策能否取得实效，很大程度上取决于配套措施是否完备。英国实施“碳预算”，将温室气体减排和财政预算结合，根据减排目标，安排资金投入、税收、收费等政策措施，实现财政政策与气候变化政策的有机结合，既保障了低碳减排的落实，又由于预算具备法律效力，且执行依托于预算执行机制，具备了“硬约束”效力，增强了减排的强制力和约束力。（四）低碳经济的财税政策应有适当的退出机制在市场经济高度发达的国家，低碳节能技术和新能源的发展日新月异，新技术新能源不断被更新的技术和更节能的新能源所更新和替代。昔日的新技术和新能源在财税政策的财政论坛12ckyj（2011年第12期）扶持下趋于成熟，可能已经到了投资回报高的阶段，不需要优惠政策的支持也可以成熟运作，而新的前沿低碳项目、减排技术更加迫切地需要政府的扶持。因此，针对不同低碳减排技术、项目推广的财税政策、财税激励机制应适当引入退出机制，避免造成公共资源的浪费。（五）制定低碳经济财税政策应给地方政府一定操作空间研究美国的低碳减排政策，我们不难看出：在美国，由于体制原因，政策力度受诸多因素制约，某些低碳节能政策在联邦层面推出难度很大，由州政府或是县政府推出这些政策，使得政策实施取得了很好的成效，部分地达到了政策预期效果。我国东中西部地区经济发展不平衡，地区间发展低碳经济的模式和特点各不相同。如果能够给地方政府一定的操作空间，使各地结合本地区的发展阶段和特点，因地制宜地制定适合本地区低碳经济发展的财税政策，则可以更快更好的实现国家节能减排、低碳发展目标。四、我国发展低碳经济的财税政策基本思路及政策建议财税政策是国家宏观调控的重要工具，服务低碳经济实践，推动低碳经济目标的实现是公共财政的基本职能。我们要借鉴其他国家的先进经验，立足于中国国情，明确发展低碳经济财税政策的基本思路，制定出行之有效的财税政策以促进低碳经济的发展。（一）基本思路制定促进低碳经济发展的财税政策是一个系统工程，应从以下几方面着手，明确基本思路。1立足国情，明确定位。中国既是世界上最大的碳排放国之一，也是最大的发展中国家。发展问题仍是中国当前面临的最主要的课题。发展低碳经济，应立足于中国国情，走有中国特色的低碳经济道路。作为人类社会继农业文明、工业文明之后的一大历史进步，以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济并不意味着贫困。发展低碳经济旨在更好、更健康、可持续地提高人民福祉。因此，制定支持低碳经济发展的财税政策，首先应按照低碳经济的发展需要明确政策定位。即在扶持经济低能耗、低污染、低排放与高效能、高效率、高效益发展的同时，保障并不断加大财政对民生的投入和支持，在创造绿色gdp的过程中实现财政政策的基本职能。低碳经济是一场深刻的经济变革，涉及经济社会发展的多个方面。财税政策是宏观制度环境中的一部分，要想发挥出更大的作用，就要协调配合好其它方面的政策制度。经过三十余年的改革开放，我国市场经济体制已日渐成熟。财政作为政府宏观调控的手段，并不能也不应该替代市场发展经济的作用，关键是要发挥好财政政策的激励引导作用，积极创建有利于低碳经济发展的社会环境，财税政策的制定实施应该积极协调配合法律、行政、金融等其他方面的政策措施，做到协调一致，避免政策之间互相冲突，也避免对市场过分干涉。以改革发展的思路，运用市场化手段，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。2把握重点，区别对待。财政支持低碳经济发展，要把握住支持的重点，区别对待。对于低碳经济的关键领域或者公共物品属性较强的领域，要加大支持力度。对于一些非关键领域或者具有明显经济效益的领域，可以交给市场，发挥市场机制的基础作用。同时，财政支持低碳经济发展还要根据经济活动的具体内容，做到区别对待。财政政策要力争在生产环节保障社会就业的同时压缩落后产能；在消费环节保障合理消费需求的同时压缩奢侈消费需求。3多管齐下，形成合力。构建低碳经济财税政策支持体系，应多管齐下。一方面，继续发挥税收优惠、补贴的引导作用，支持企业开展节能减排；另一方面，发挥财政直接投入的推动效果和财政担保的融资作用，支持低碳项目的启动实施。运用政府采购，激励市场提供低碳产品。总之，综合运用政策工具，真正形成长效稳定的财政政策体系，最大限度地发挥各种政策工具的合力作用，更好地推进各地低碳经济的发展。（二）政策建议1进一步完善财政体制，为发展低碳经济提供制度支撑。低碳经济作为一项系统性、综合性的经济发展模式，需要一个科学、合理的财政体制提供制度支撑。财政体制应该摒弃以往的“末端治理”方式，位置前移，通过体制机制的利益杠杆调整，把地方政府发展积极性引导到加快转变经济发展方式上，促进要素资源集聚、集约、集群发展的方向上，实现低碳经济的“源头引导”。完善省及省以下财政体制改革，要充分考虑主体功能区建设规划、不同区域的产业发展特色和功能定位基本公共服务均等化的要求，建立和完善生态保护转移支付制度，推动生态建设，促进集约发展。2增加支持低碳经济发展的财政支出。加大对发展低碳经济的转移支付；把促进经济低碳化发展的政府财力支出纳入财政预算支出范畴，并增设相应的低碳预算支出项目。在经常性预算中，增设低碳经济发展支出科目，安排相应的财政支出预算，建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制。在建设性预算中，加强财政对低碳经济发展的投资力度，稳步提高低碳经济发展投资占预算内投资的比重。在原有的节能专项资金基础上进行整合，设立低碳专项资金，用于支持财政论坛13ckyj（2011年第12期）节能减排等低碳项目。考虑财力情况，适当增加节能专项资金额度。同等条件下，优先支持低碳项目。3完善支持低碳经济发展的税收政策。发展低碳经济是未来的大势所趋。为了适应这一趋势，结合我国当前所处的发展阶段，应采取渐进式的税制改革方式，逐步对现行税制进行调整，通过开征新的环境税种予以辅助，以逐步增强税收发挥支持低碳经济发展的作用。（1）适时