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论1931年荆江地区的赈务 1931年荆江地区的赈务1931年水灾发生以后,国民政府在赈务机构、赈源以及赈灾措施方面都做了一些灵活应变,对荆江地区进行了比较积极有效的赈济。一方面是因为此次水灾是百年罕见的特大水灾,义赈无力承担全国赈务,而1931年南京国民政府的政权还没有稳固,如果不对灾民进行积极有效的赈济,那么势必由“灾”及“荒”,由“荒”而“乱”,动摇国民政府的统治。另一方面,长江流域在中国近代史上有重要地位,“长江为我国近代文化经济中心,如无妥善救济方法,势将使全国蒙其影响”。103蒋介石发表告被灾同胞书,认为鄂省“空前未有之奇灾”,“不仅影响长江人民的生计,实关系民族整个之生存。”104正是因为长江流域的重要地位,国民政府对荆江地区的赈救比较重视。社会团体在此次荆江地区水灾赈济中积极与政府合作,壮大了赈灾力量。本节试从赈灾机构、赈源、赈灾措施、赈务弊端等方面分析1931年荆江两岸地区的赈务。(一)赈救机构传统的官赈是以地方或中央为主体,施赈只是政府日常工作的内容之一,并无专职赈灾机构,而该年荆江地区的赈灾是以政府赈灾机构为主体,除了兼管灾害救济的民政部门,还有众多的专职化的赈灾机构,其中有常设赈务机构赈务委员会,还有临时设置的赈灾机构。1、民政部门的救灾机构民国肇建伊始,内政部下设之民政司就执掌贫民赈恤、罹灾救济等事项。根据1931年6月27日修正公布的内政部各司分科规则规定勘报灾歉及蠲缓、田赋审核、地方罹灾、调查赈济、防灾备荒等事项都是由民政司第四科掌管。各省赈灾及其他社会救济事项,则由各省民政厅主办。不管是民政司还是各省民政厅,都只是兼管灾害救济的机构,而不是专职救灾机构。当遇到全国范围的水灾时,它不能有效调动全国的各种力量救灾。2、赈务委员会南京国民政府成立后,于1929年成立国民政府赈灾委员会,专门负责办理赈务。1930年该委员会改组为赈务委员会,下设总务、筹赈、审核三科。同时被灾各省为办理本省赈务也设省赈务会,到1930年3月包括湘鄂在内已有18个省成立省赈务会,1051931年赈务委员会委员长为许世英,赈务委员会的当然委员为内政、外交、财政、交通、铁道、实业各部部长。许世英为政界要人,常务委员朱庆澜、委员熊希龄都是著名的慈善家,富有办赈经验,然而就其组织而言范围过小,行政权方面事实上也有颇多不便之处,财力薄弱,人才欠缺。因此,面对1931年这样全国范围的严重洪涝灾害时,赈务会的救灾工作就显得力不从心,甚至无法应对,不能起到独挡一面的领导作用。3、临时设置的赈灾机构 为集中各方面力量赈灾,国民政府于1931年8月14日特设救济水灾委员会(以下简称救灾会),作为统一指挥1931年水灾救济的最高机构。该会聘请中外有名人士近百人为委员,其中中国委员63人,涵括了当时政府各重要部门官员、商界名流、办理慈善赈济的有名人士,外籍委员34人,106主要是外国金融、商业、媒体、政府、教会等各界人士,除此之外,国民政府还聘请在印度及希腊等国办赈多年、经验极富的英人辛普生爵士来华襄助,107聘请国联卫生部长拉西曼为卫生高等顾问。108委员会下设七组,分别为调查组、财务组、会计稽核组、卫生防疫组、运输组、灾区工作组、联络组,每一组又有比较严密的组织。其中会计稽核组专门负责审核监督粮款收支程序。另外,为讨论及审定救灾技术上的计划及实施事宜,救灾会于1931年11月16日特设技术委员会,参加该会的除各省水利局长、建设厅长外,还有中外著名工程师。不论组织的规模、分工的精细、职能的健全,还是可以调用的人才、物力、财力,救灾会都远远高出赈务委员会,确实体现了国民政府“集中各方材力应用专门知识”的初衷。109由于救灾会会址在上海,与湘鄂距离遥远,指挥不便,故在湖北设有分会,在湖南设有办事处具体执行总会的方针和措施。除中央所设的临时救灾机构,湘、鄂地方政府也设立了相应机构,湖南设有湖南救济水灾委员会,湖北设有湖北水灾急赈会,后两会都改为各该省水灾善后委员会。下面以湖北水灾急赈会为例说明。1931年9月28日,湖北水灾急赈会成立于汉口(以下简称急赈会)。省政府主席何成浚,委员马登瀛、朱怀冰、省党部左铎,市党部闻均天,汉商会贺衡夫、陈经畲,省商联会苏汰余,善堂联合会岳绶廷,慈善会蔡辅卿,银行公会俞重威等11人为常务委员,急赈会下设总务、筹赈、救济、审核、调查五股。急赈会组织章程对各股具体掌理的事项作了详细规定,分工明确。急赈会虽由湖北省政府牵头组织,但它涵括的范围极为广泛,实际上是一个由官方统领,政府与社会力量合作救灾的组织。就急赈会的组织人员而言,11个常务委员中有5位是政界人士,非政界人士有6位,其中商界4位,慈善界2位。急赈会下设各股的正主任和副主任各由3/5的非政界人士担任,从领导人员比例上看,社会力量甚至超过政府力量。就其涵括的相关团体而言,也充分动员了社会各界力量。急赈会组织章程规定,该会委员由警备司令部、民政厅、财政厅、建设厅、水利局、汉口商会、银行公会、汉口善堂联合会等25个机关团体的领袖组成,110这些机关团体不仅涵盖了各政府机关、部门,还包括商界、金融界、慈善界组织。慈善人士办赈富有经验,而商界、金融界更是筹措赈款必不可少的社会力量。社会力量的广泛参与,使急赈会在办赈人才、筹措赈款方面壮大了力量。赈灾机构是现代社会组织赈救工作、制订实施赈灾措施的主体,也是赈灾体制中的首要环节。在上述众多的赈灾机构中能够起领导作用、真正承担起赈救重担的是临时设置的高度专职化赈灾机构。这充分说明了有关民政部门既不能防患于未然,又无力赈救于灾后,赈务委员会虽谓专门负责办理赈务,却因职能的不健全不堪善后之重任,政府只好仓促设置临时赈灾机构切实办理赈务。1931年水灾暴露了有关赈务常设机构的软弱无力。在施赈过程中,救灾会把部分地方救灾行政官和有关机构纳入赈务体系,充分调动了地方的人力、物力资源。由于灾区广大,灾情深重,无论从人力还是物力上救灾会都有力不从心之处,不可能独力承担全部的赈灾工作。它不仅需要熟悉地方事务的地方救灾官、有关地方机构在工作上的协助与合作,还需要地方政府在财力上的补充,以保障赈务的进行。因此,尽管救灾会为了革除传统官赈的弊端,有意排除地方救灾行政官,如湖北赈务专员李晋,湖南查灾专员周一虁、放赈专员李环瀛、放赈专员赵守钰即为中央所派,绕过了地方行政长官,但许多基层的赈务工作仍然由地方救灾行政官承担。以工赈为例,湖北省所设第六、第七、第八工赈局,其局长由救灾会聘请湖北水利局科长陈崇武、省政府委员余藉传、省水利局长陈克明分别担任。111湖南省第十工赈局由湖南省建设厅长任局长。112救灾会施工办法规定:工赈实施以前由救灾会工赈处与各省政府或水利机关协商,组织测队进行勘测;各工赈区之副工程师,由所在地之省政府或主管水利机关推荐一名,由救灾会委任;工赈实施时,工赈事务所需用人员,尽量向各主管水利机关调用;修复堤工所占人民私地,由省政府照各该省征用民地办法处理;救灾会支配工款财力如有不敷,由各该地方政府筹措接济。113因此,某些学者提出的救灾会排除了地方救灾行政官,并且地方官赈体系也被完全排出在外的观点未免偏颇。114不仅救灾会未完全排除地方救灾行政官,
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