我国电子政务立法问题研究.pdf

华中师范大学 硕士学位论文 我国电子政务立法问题研究 姓名：陶书志 申请学位级别：硕士 专业：情报学 指导教师：程蕾 20080501 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s l s 中文摘要 信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。电子政务的兴起与信息技术的突 飞猛进和经济、信息全球化以及政府管理变革相呼应。电子政务的重点在政务，其 发展在带来政府管理变革的同时，也促使各国法律制度不断加以调整，以适应电子 政务的发展。 国外一些发达国家，尤其以美国、新加坡为代表，已经形成了比较完善的电子 政务法律环境。然而，由于我国电子政务发展晚、起点低等原因，电子政务立法还 处于起步阶段，对其研究相对薄弱，分析比较零散，不能给予我国电子政务立法以 应有的合理指导。因此，本文从电子政务发展与政策法律环境的关系出发，分析了 我国电子政务立法的必要性和可行性，通过对中外电子政务立法历程介绍及比较， 分析政策法律环境的作用，提出了我国电子政务立法的立法模式、内容及立法原则， 最后分析我国电子政务立法的相关法律问题，提出了加快我国电子政务立法步伐的 对策和建议。 全文共分为四部分： 第一部分( 第一章) 阐述了电子政务的概念及内涵，分析了我国电子政务立法的 必要性及可行性。 。 第二部分( 第二章) 介绍了国内外电子政务立法的现状，并从立法基础环境、立 法模式及立法科学性三个方面将我国电子政务立法与发达国家进行比较，分析我国 在电子政务立法建设上的差距。 第三部分( 第三章) 探讨了我国电子政务立法应选择统一立法与单行立法相结 合的立法模式，提出了我国电子政务的立法内容和立法应遵循的五个基本原则。 第四部分( 第四至五章) 以目前电子政务的重点、热点问题政务公开为切入 点，围绕政务公开及其涉及的公民基本权利、政务安全、政务标准和政务建设资金 等相关问题，分析了制约我国电子政务立法的主要问题( 第四章) ，在深入分析的 基础上，文章主要从管理和立法的角度提出了建设性的对策和建议( 第五章) 。 关键词：电子政务：立法内容；问题；对策 a b s t r a c t i n f o r m a t i o ni st l l et r e n do ft h ew o d d se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h er i s eo f e g o v e m m e n t i s a c c o r d i n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n t o fi 1 0 咖a t i o nt e c l l r l o l o g y e c o n o m i ca i l di n f o n n a t i o ng l o b a l i z a t i o n 孤dt h eg o v e m m e n t a lm a n a g e m e n t t h ef o c u so f e g o v e m m e n ti st h eg o v e m m e n t ，w h i c hb r i n g sa b o u tc h a n g e o fg o v e m m e n t ，a tt h es 锄e t i m ew h i c ha l s oc a u s e st l l en a t i o n a l l e g a ls y s t e m st ob ea d a p t e dt 0t l l ed e v e l o p m e n to f e g o v e h m l e n t s o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，p a n i c u l a r l yu n i t e ds t a t e sa n ds i n g a p o r e ，h a v ef o m l e da r e l a t i v e l ys o u n d1 e g a le n v i r o 砌e n tf o re - g o v e m m e n t h o w e v e r ，b e c a u s eo fc h i n a l sl o w e r a n ds h o r t - p 商o dd e v e l o p m e n to fe g o v e f i l 】【i l e n t ，l e g i s l a t i o no fe - g o v e r n m e n ti ss t i l la ti t s i n i t i a ls t a g e ，a n dt h er c s e a r c hi sr e l a t i v e l yw e a k ，研t hf r a g m e n t e da 1 1 a l y s i s ，w h i c hc a j ln o t g u i d eo u re 唱o v e m m e n tl e g i s l a t i o ni nr i g h td i r e c t i o n t h e r e f o r e ，t h i sp a p e ri s b a s e do n r e l a t i o n s h i pb e t 、v e e n t 1 1 ee - g o v e m m e n td e v e l o p m e n tp o l i c ya n d1 e g a le n v i r 0 砌e n t ， a 1 1 a l y z e dc h i n a se g o v e m m e n tl e g i s l a t i o na n dt h en e e df o rf e a s i b i l i t yo fc h i n a ，a n dp u t f o n a r dt h el e g i s l a t i v em o d e ，c o n t e n ta i l dl e 西s l a t i v ep r i n c i p l e s ，t h r o u g hm ec o m p a r eo f l e g i s l a t i v ep r o c e s so f a d m i n i s t r a t i o n a th o m e 锄da b r o a da n d t h e 锄a l y s i so f 也e m “o no fl e g a le n v i r o n m e n t ，a n df i n a l l y孤a l y z e dt h e r e l a t e di s s u e so ft h e e g o v e m m e n tl e 西s l a t i o na n dp u tf o r w 乏砌t h ec o u n t e m l e a s u r e sa 1 1 dp r o p o s a l so fs p e e d i n g u pt h ep a c e n ef h l lp a p e rc o n s t i t u t e sb yf i v ep a r t s t h ef i r s tp a n ( 1s tc h a p t e r ) s t a t e dt h ec o n c e p ta 1 1 dc o n t e n to fe 。g o v e m m e n t ，a i l d a n a l y z e dt l l en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f c h i n a se g o v e 舢m e n t1 e g i s l a t i o n t h es e c o n dp a n ( 2 n dc h a p t e r ) i n t r o d u c e d 她p r e s e n tl e g i s l a t i o na th o m e 观dd b r o a d ， a n dc o m p a r e dc l l i n a sl e g i s l a t i v ee n v i r o n m e n t ，a i l da n a l y z e dt h eg a pb e t w e e nc h i n aa i l d m ed e v e l o p e dc o u n 仃i e so nt 1 1 ef o l l o w i n gt i l r e ea s p e c t s ：c h i n a se g o v e m m e n t ，l e g i s l a t i o n m o d ea n dt h er a t i o n a l i t ) ，o ft h el e g i s l a t i o n t h et l l i r dp a r t ( 3 r dc h a p t e r ) e x p l o r e dm a tc h i n a se - g o v e m m e n t1 e g i s l a t i o ns h o u l d c o m b i n eu n i f o 肌2 u l do n e w a yc o m b i n a t i o nl e g i s l a t i o n ，a j l df i v e b a s i cp r i n c i p l e st l l a t l e 西s l a t i o n 觚dc o n t e n to fc h i n a se - g o v e n l 】m e n ts h o u l df o l l o w t h ef 1 0 u n l lp a n ( 4 t l lt o5c h a p t e r s ) b e g i n sw i 也也ef o c u sa n d h o ti s s u e so f c u 仃e n t e 9 0 v e 脚m e n t t r _ 腿s p a r e n ta d m i n i s t m t i o n ， c e n t e r c do nt l l eb a s i cc i v i lr i g h t s ， t l l e i i a d m i l l i s t r a t i o ns e c u r i t y ，a d m i n i s t r a t i o ns t a n d a r d sa n dt h ef u n d sf o ra d m i n i s t r a t i o n c o n s t m c t i o na n do t l l e rr e l a t e di s s u e s ，t h ea n a l y z e dt h em a i ni s s u e st h a tr e s t r i c t sc h i n a s e - g o v e n m e n tl e g i s l a t i o n ( c h a p t e r4 ) ，b a s e do ni n d e p t ha n a l y s i s ，t h ep a p e rp u tf - 0 r 、a r d c o l l s t m c t i v em e a s u r e s 锄dp r o p o s a l sf r o mt t l ep e r s p e c t i v eo fm a n a g e m e n ta n dl e g i s l a t i o n ( c h a p t e f5 ) k e yw o r d s ：e - g o v e m m e n t ；l e g i s l a t i o n ；l e g a lp r o b l e m s ； c o u n t e 硼e a s u r e s l 硕士学位论文 m a n j e l t 。s h f sj s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：l 均苻志 日期： d 矛年月了。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：l 询拶君 日期： 矿多年，月) 。日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程“ ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程“ 中的 规定享受相关权益。圃童诠塞埕銮厦进厦；旦圭生l 旦= 生；旦三生筮查! 作者签名：陶秽声、 日期：d 罗年厂月岁6 日 导师签名 日期： 日 易砂 月 墅矿 、彳年 ：伊扩 名 矿 签 ：师期 争日 硕士孝位论定 m a s t e r st h e s i s 引言 随着信息革命的兴起和信息时戗的到来，世界范围内正在掀起一场邋猛的信息 化浪潮，里现出以信息化为根本特征的崭新面貌，推进政府部门办公电子化、自动 化、网络化，实现信息资源共享已是大势所趋。联合国经济社会事务署把推进发展 中国家政府信息化作为今后工作的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织， 重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源共享锄。在这一新的发展机遇与历 史抉择面前，许多国家纷纷确立以推进信息化为特征的发展战略，尤其注重推进政 府信息化建设。通过大力推进政府自身的信息化建设，重构与信息革命相适应的服 务与管理方式，以便更有效地满足社会和公众的需要。 电子政务正是在这种背景下应运而生的。电子政务对提高政府效率、改进服务、 推动体制变革等都具有重要作用。电子政务的进度、成效、质量的好坏不仅关系到 国民经济和社会信息化建设能否健康高速发展，同时也事关政府改革的成败。一方 面，电子政务是信息化的重要内容，在世界各晷积极提彳磊的“信患高速公路”五个 应用领域中，“电子政务“ 列为第一位，其次才是电子商务、远程教育、远程医疗 和电子娱乐。另一方面电子政务也促使政府职能转换和公共管理变革。随着电子政 4 务这一新概念的提出和逐步推广，国际上掀起了电子政府建设的热潮。有关数据显 示：1 9 9 6 年以前全球只有不到5 0 个政府部门建立了自己的网站，到2 0 0 5 年，全球 有1 7 9 个国家启动了电予政务工程，占联合国成员国总数的9 4 ，都在不同程度上 着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项罾。电子政务建设已经成 为国际上薪一轮公共行政管理改革翻衡量国家竞争力水平的重要标志之一。 然而，电子政务的发展也带来法律制度的变革印。对于发展电子政务来说，构 建电子政府并非一帆风顺，肯定会遇到各种各样的问题。在经含组织列举的电子政 府外部障碍中，法律障碍高居第一位。经合组织提出，电子政府能否成功，取决于 政府能否提供一个适宜的法律架构礞。从各国推进电子政务的发展来看，为了促进 本国电子政务建设，普遍重视法律环境建设，都先后出台了一系列旨在促进电子政 。王欣。美国政府傣息指弓疆匿务及茨对我国的寤示翻情报杂志，2 2 3 ：9 l 。 肇李歪华。嚣羚毫孑致务的立法及葜窟示凌。象惠鬻终安全，2 麓6 ( 7 ) ：1 8 。 o 法律的含义宥广义和狭义之分，广义上泛指享有立法权的国家机关制定或认可的、以权利义务为主要内容的、 由国家强制力保证实施的行为规范。在狭义上仅指具有最高立法权的国家机关所制定威认可的、以权利义务为 主要内容的、具有国家强制性的行为规则。为此参见，卓泽渊泫学抒论【m 】北京：法律出版社，2 0 0 3 1 4 在本文 中，采取广义上的法律含义，即法律它包括全国人民代表大会及其常务委员会，国务院，各省、自治送、直辖 市人民政府代表大会及其霞务委爨会等规构制定鳇藏范性法律文传。 霉弼汉华，龟子致务法磅究团法学醑究，2 馥3 ) ：3 0 + l 务发展的法律法规，改善电子政务法律环境。 我国电子政务立法无论深度和广度上，还是实践层面，都明显滞后于电子政务 的发展，不能满足我国电子政务建设的需要，这在很大程度上与我国国情有关。因 此，检视我国电子政务立法和实践的得失，探索电子政务立法与电子政务发展之间 的关系，加强对我国电子政务立法内容的研究很有必要。这既是当前我国电子政务 发展的需要，也是本文选题的现实意义所在。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 1 电子政务立法概述 1 1 电子政务的概念及内涵 电子政务是伴随信息技术和互联网技术的迅速发展及其在全社会的广泛应用， 特别是在电子商务等新生事物的兴起后而提出来的新概念。它是由英文 e g o v e r n m e n t 翻译而来的，而e g o v e r n m e n t 的字面意思应为“电子政府“ ，但后 来可能主要是为了与“电子商务”相对应，我国借鉴国外电子政府概念，结合我国 政府信息化的实际情况，使用了电子政务的概念。 1 1 1 电子政务的概念 电子政务作为一个跨越社会科学与自然科学的交叉领域，涉及社会、经济、政 治、技术、管理等众多学科，是经济与社会信息化的先决条件。关于“电子政务“ ， 国内外存在着许多提法，如电子政府、政府上网、政府在线、数字政府、网络政 府、虚拟政府、政府信息化等，电子政务是从政府活动过程而言的，其它提法是从 政府主体角度而言的，都只是从某个角度说明了电子政务的概念与特征。关于电子 政务的内涵，由于研究视角、方法、范围的不同，人们对其有不同的定义。根据国 内一些专家学者对电子政务的定义，总结归纳起来主要有以下观点圆 。 从狭义的角度，电子政务就是政务工作电子化政府在公共管理和服务等政 务工作中，全面应用现代信息技术，特别是互联网技术、计算机技术进行办公、管 理和提供各种公共服务的一种治理方式。 从广义的角度，电子政务包括各级行政机关系统的政务工作信息化，如国家权 力机关、司法机关、政协以及其他公共部门的政务工作信息化和各级党委党务工作 的信息化。 o 关于电子政务与电子政府之间的关系，学理上存在同一说、包容说、主客体说等观点。同一说认为电子政务 与电子政府是一个问题的两个说法；包容说认为除作为公共行政部门信息化的电子政府之外，电子政务还包括 政党、公共团体组织的公共服务信息化；生客体说认为，电子政府针对的足公共部门信息化的主体范围，而电 子政务则是公共部门信息化的客体范围。为此参见，诸葛福长，电子政务一面向党政机关的办公自动化【j 】发 展，2 0 0 2 ( 1 ) ：2 6 ；颜海，左正洪政府上网、电了政府及电子政务辨析【j 】行政论坛，2 0 0 2 ( 7 ) ：2 0 。本文采取严格的、狭 义的观点，认为电予政府足指屯了化的行政机构。 o 姚国章电子政务原理【m 】北京：北京大学j i 版社，2 0 0 5 - 3 o 濮小金，常朝稳，司志刚电子政务【m 】北京：机械工业出版社，2 0 0 5 2 o 樊博政务智能：政府主动服务模式的决策支持技术【m 1 北京：清华大学出版社，2 0 0 6 4 3 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 从管理的角度，电子政务就是政府机构应用现代信息技术，将管理和服务通过 网络技术进行集成，在互联网上实现政务组织结构和工作流程的优化重组，对传统 政务进行持续不断的革新和改善，以实现高效率的政府管理和服务。 从技术的角度，电子政务是基于网络技术、数据库技术、全文信息检索技术、 g i s 技术、r s 技术、g p s 技术、数据仓库和数据挖掘技术、空间决策技术、数据通 信技术、标准化技术、信息安全技术和信息共享技术等的政务信息管理系统。 上述观点基本上反映了电子政务的内涵，为了方便分析，本文主要采用管理角 度的电子政务概念，这个概念包含以下几个方面的信息：第一，电子政务的核心在 政务，电子只是实现管理的手段。电子政务的最终目的，是为了处理与公共权力行 使相关的业务，或者为了提供高效的公共服务而快速处理公共部门内部的事情。第 二，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开信息基础设施和相关软 件技术的发展。第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理和运作原封不动地 搬到网络上，而是要对现有的政府组织结构、运作方式、行政流程等进行优化和重 组。 电子政务所包含的内容较为广泛，几乎可以包括传统政务活动的各个方面。根 据近几年来国际电子政务的发展和我国电子政务的实践，与电子政务活动有关的行 为主体有四个 ：政府、政府公务员、企事业单位和社会公众，政府的行政业务活 动主要是围绕这四个行为主体展开，即包括政府与政府之间的电子政务g o v e r n m e n t t og o v e r n m e n t ，简称g t o g 或g 2 g ) ，政府与公务员之间的电子政务( g o v e r n m e n tt o e m p l o y e e ，简称g t o e 或g 2 e ) ，政府与企业之间的电子政务( g o v e r n m e n tt ob u s i n e s s ， 简称g t o b 或g 2 b ) ，政府与公民之间的电子政务( g o v e r n m e n tt o c i t i z e n s ，简称g t o c 或g 2 c ) 四种类型，其中的每一种类型都包含众多的服务内容。 1 1 2 电子政务的特点 相对于传统行政方式，电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化，即行 政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。具体表现如下 。 ( 1 ) 虚拟化在传统的政府行政方式中，行政法律关系双方当事人( 行政机关 及其工作人员与行政相对方) 是现实存在的，无论是面对面交谈作出行政决定，还 是通过传统邮寄手段递交申请、送达行政裁决，各方都能清楚地感受到对方的实际 存在以及所接收信息的真实性。但电子政务则不同，从某种意义上讲，它是虚拟的。 。赵固俊电子政务教程【m 1 北京：人民大学入学出版社，2 0 0 4 9 - l o 覃正屯了政务导论f m 】北京：中国经济出版十，2 0 0 3 1 3 1 4 。胡 ，武继山电了政务与政府信息资源管理l j 】图书馆理论与实践，2 5 ( 3 ) ：4 0 4 1 4 硕士学位论足 m a s t e r st h e s i s ( 2 ) 无纸化减少纸面公文，实现无纸化办公，既是电子政务的特点之一，也是 其宗旨之一。为此美国政府颁布政府纸张消除法，意图借助电子信息技术实现 公文制作及交换、传输的网络化、电子化，即无纸化。政府机关采用计算机及网络 技术，使政府文件的生戒、修改、存德、发送与接收都可以实现无纸优。无纸化办 公有助于提高政府的工作效率，减少公文差错，但电子文件大量产生，这又会带来 保存等其他问题。 ( 3 ) 即时性传统的信息交流方式，如信函、电报、直接交付、发布公告等方式， 在信息的发送与接收之闻存在着长短不同的时差。丽在电子政务中，各方警摹人通 过网络交换信息，无论实际的空间距离远近，一方发送信息与另一方接收信息几乎 可以做到同时进行，就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、 互动。当然，这需要具备一定的条件，如行政机关的电子邮箱随时都在运行，并且 不存在机器故障或突然停电等事件发生。 ( 4 ) 技术性电子政务是借助于计算机与现代通信技术而建立在网络平台上的。 电子政府的运行、电子政务的安全、电子信息数据库的保密等，都需要技术措旌才 能实现。可以说，电子政府就是用高科技武装起来的政府，它使政府的行政方式技 术化、电予化。如网上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系 中通行的行政方式。传统政务中以书面文件为中心而构建的行政运行体系，在电子 政务中将被电子文件、电子签名、电子邮件等所取代。 1 2 我国电子政务立法的必要性与可行性 2 。 我国电子政务立法的必要性 ( 1 ) 电子政务的地位与作用，要求必须加强电子政务立法 电子政务作为信息时代的产物，是当今世界发展的潮流，也是推动政府管理变 革的重要力量，它对提高政府工作效率和公信力、改善公共服务、促进民主化等都 具有重要作用。大力推进电子政务建设，是加快我国政府现代化建设的重要战略举 措；是提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，贯彻落实科学发展观、 全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必 然选择；也是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重 要内容。通过加快电子政务建设，实现机制创新，简化业务流程，推进政府服务 函高举孛垦特色疑会主义俦大旗帜秀夺取全瑟建设，l 、康茬会新胜秘添奋斗 蠢印：艇磬p e o p l e c o m 。c 粕b ，1 0 4 0 l 彰l 甜o 剃科2 9 霹1 4 叁t m l 。 0 1 2 5 t 8 5 硕士学位论文 m a s t r st h e s l s 社会、管理社会的一系列的面向公众服务，包括政务公开、行政审批、便民服务等 政府为民众沟通的“一站式”的服务应用，有利于在政府与大众之间架起沟通桥梁， 推进政务公开，增强政府工作的透明度，拓宽群众参与对社会经济事务管理的渠道， 改变把政府网站当作政府的传声筒、政绩工程、形象工程、不能真正为人民群众着 想的形象，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，从而使广大人民群众真 正享受到电子政务的“一站式”服务，拥有更多更切实的权利。 因此，为了达到上述目的，保障电子政务的健康发展，只有做到“立法先行“ ， 加强电子政务立法建设，使我国电子政务建设有法可依、有法必依，为电子政务的 快速发展提供法律保障，促进政府由管理型向服务型转变，更好地为公众服务。从 而有助于全面贯彻依法治国基本方略，推进社会主义民主政治建设，建设法治政府， 不断提高党的执政能力和领导水平，推动我国建立一个开放、透明、民主的政府， 实践科学执政、民主执政、依法执政的理念，做到立党为公、执政为民。 ( 2 ) 电子政务发展面临的种种问题，要求必须加强电子政务立法 我国自1 9 9 9 年启动“政府上网工程”以来，电子政务发展迅猛。2 0 0 0 年1 0 月， 电子政务被列为“十五计划“ 重要内容，电子政务建设进入新时期。2 0 0 2 年7 月， 国家信息化领导小组通过电子政务建设指导意见，标志着我国电子政务建设进 入一个全面规划、整体发展的新阶段。根据中国互联网信息中心( c n n i c ) 第2 1 次 互联网发展状况统计报告显示：截止2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，我国c n 域名数量已达到 9 0 0 万个，比2 0 0 6 年同期增长了近4 倍，占域名总数的7 5 4 ，其中，我国各级政 府职能部门在c n 下注册域名数增长势头强劲，注册以g o v c n 结尾的域名总数达3 5 万个。另外，联合国经济和社会事务部发布的2 0 0 8 年度全球电子政务调查报告也 显示，在全球电子政务发展水平排名中，北欧国家包揽前三名，中国排名第6 5 位圆。 可以看出，近年来在政府的积极推动下，我国电子政务建设处于快速发展之中。 但是，我国电子政务法律法规建设比较滞后，不能满足电子政务发展的需要， 许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范，严重阻碍了电子政务的发展。主 要表现为电子政府缺少明确的法律地位和效力。例如，电子政府是否与有形政府处 于同等法律地位? 网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力 ? 对于这 样一些关乎电子政务根本性质的定位问题，我国现有法律并没有作出明确的规定。 这就导致对诸如政府信息资源管理、信息市场的规范化、网络窃密、信用问题、隐 中国互联网发展统计报告h n p ：、v ww c n n i c n e t c 1 1 u p l o a d f i l e s ，d o c ，2 0 0 8 l 门7 1 0 4 1 2 6 d o c 0 2 - 2 0 2 0 0 8 。王湘江中国电子政务发展水平全球排名第6 5 位【j 】每周电脑报，2 0 0 8 ( 8 ) ：2 6 o 高家伟论电子政务法【j 】中国法学，2 0 0 3 ，( 4 ) ：6 8 6 硕士学位论定 m a s t e r st h e s l s 私权保护等方面的离题，仍存在许多空白点，缺乏相应法律加以规范。 从总体上看，我国电子政务立法表现出零乱性、无纲领性，基本上是“头痛医 头，脚痛医脚”。因此，为了促进我国电子政务的快速发展，必须加快立法步伐。 我国电子政务立法的首要任务就是要对电子政务法律环境作一系列分析，以及它应 包含的各项法律制度，并由此形成电子政务的法律总体框架，明确电子政府的法律 地位及其法律效力问题，以便有计划、有步骤地逐步建立和完善我国电子政务的法 律环境建设。 ( 3 ) 与发达国家魄子政务立法进程相比，我国必须加快瞧子政务立法 进入2 1 世纪，电子政务作为当代信息化最重要的领域之一，已经成为全球关 注的焦点，世界各国都加快信息化步伐，积极推动电子政务发展。随着电子政务发 展的不断深入，电子政务法律环境建设滞后成为制约电子政务进一步深化和阻碍扩 大应用的瓶颈，加快电子政务法律环境建设成为时代的要求。因此，世界各国普遍 重视电子政务法律环境建设，纷纷开展了适合各自国情的立法活动，出现了一个电 子政务立法的浪潮。例如，美国2 0 0 2 年1 1 月2 3 囡通过电子政府法，韩国在2 0 0 3 年5 胃对其政务电子化促进法进行了修订，舆地利于2 4 年3 胃l 豳起实旌 电子政务法等。 与发达国家相比，我国在电子政务立法上存在较大差距。截止目前，我国对电 子政务进行规范的只在一些部f l 法规以及地方立法层面，国家澎未有一部统一的电 子政务法律。中国社会科学研究院教授周汉华在“2 0 0 7 亚太公共服务高峰论坛”上 表示：“法律的缺位和立法工作的不平衡，已经严重地影响到我国电子政务推行的 效果了，到圈前为止，中国仍没有一部法律或者行政法规专门系统地规定电子政务。 著且，明确提到电子政务概念的法律文件只有一条，帮行政许可法第3 3 条”o 。 这暗示着我国电子政务法律建设还有很长的路要走。 然而，加快电子政务发展是时代的要求和趋势，我国电子政务立法建设滞后与 我国作为一个世界大国的国际形象不翔称，消弱了我莺在国际事务中的话语权。随 着世界经济一体化发展，实施电子政务，有效利用电子信息技术手段创新政府管理 模式，加速政府现代化进程，实现政府职能转变、全面提高政府机构的管理效率和 服务水平，是加入世界贸易组织后遵守国际通行规则的要求，也是政府部门率先垂 范，推动国民经济信息化进程的需要。加快电子政务发展，积极融入世界发震潮流， 有助于提升我国国际地位，维护国家利益，更好地承担作为一个世界大国的责任。 o 毛汪华+ 弱在巍法孛美l 毡子政务存在差距 莪却：触w w e e 瓤i n 嚣萨v e o 耐羲i n a 鬈o v 坯x l 玉规7 删l 朗3 9 4 2 。s h t m lo l - 2 5 2 g 7 硕士学位论更 m a s t e r st h e s i s 这就要求我国必须紧跟时代步伐，顺应时代潮流，加快电子政务立法建设，从而为 电子政务发展提供法律保障。 1 2 。2 我国电子政务立法的可行性 ( 1 ) 党中央、国务院一直高度重视信息化和电子政务工作 从2 0 世纪9 0 年代以来，我国政府在一些方针、政策、规划和纲要中，都非常 重视电子政务的发展，扇动了一系列重大的信息化和电子政务工程。党的十五届五 串全会把信息化提到国家战略的高度；党的十六大报告中，明确将电子政务的推进 与进一步转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正、透明、廉洁高效的行政 管理体制放在同等重要的位置。2 0 0 2 年，国家信息化领导小组决定，把电子政务建 设作为今蘑一个时期我翟信息化工作的重点，政府先行，带动因民经济和社会信息 化。十一五规划纲要强调，贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形 成中国特色社会主义法律体系。“十一五”作为承前启后的重要时期，我国电子 政务建设将进入以深化应用为显著特征的新的发展阶段。为了充分发挥网络在电子 政务建设中豹基础性作用，促进电子政务和信息化健康发展，2 0 年，霞家信息化 领导小组分别制定关于推进国家电子政务网络建设的意见和国家电子政务总 体框架，为“十一五“ 期间各地区、各部门更好地推行电子政务，促进全国电子 政务健康发展具有重要意义。同时，为了进一步加强政府嬲站建设和管理王作，国 务院办公厅在2 0 0 6 年制定关于加强政府网站建设和管理工作的意见，有力的推 动了我国电子政务的发展。2 0 0 6 2 0 2 0 年国家信息化发展战略也提出：推进信 息化法制建设，具体措施为：加快推进信息化法制建设，妥善处理相关法律法规制 定、修改、废止之闯的关系，制定和完善信息基础设旌、电子商务、电子政务、信 息安全、政府信息公开、个人信息保护等方面的法律法规，创造信息化发展的良好 法制环境回。随着政治体制改革深入，电子政务与行政管理体制改革结合更加紧密。 党的十七大报告中提出：全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家， 坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系固。再次就行政管理体 制改革问题提到电子政务，明确把电子政务作为促进行政管理体制改革的重要手 。中华人民共秘溪嚣民经济鞠社会发震第一个蠢冬蔑楚纲要 h t t p ：踟w w g o u c l l z 【z l ，2 0 0 6 - 0 3 ，1 6 ，c o n t e n t - 2 2 8 8 4 l 1 2 h t m 0 2 2 5 2 0 0 8 回2 0 0 6 至2 0 2 0 年国家信息化发展战略h t t p ：n e w s 2 l 墩c o n l 2 0 0 6 0 5 0 8 1 0 7 4 9 - 1 h t l t l l - 0 3 - 2 8 - 2 0 0 8 国高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利丽奋斗 h 印娩p c ，p c o p l c c o m c n 怨b ，1 0 4 0 l 彰l 髓0 9 彰“2 9 4 1 4 h t m l 。 o l _ 2 5 * 2 8 段。随着时间推移，各地将逐步形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促 进、共同发展的机制。在推进电子政务建设的同时，坚持服务导向，不断优化政府 管理和服务业务流程，创新服务方式，使行政管理体制改革和电子政务建设相互协 调、相互促进。 由此可见，电子政务建设在我国社会发展目标中占据重要地位，是一项事关全 局的基础性工作，为了保障电子政务的快速发展，必须加强电子政务立法建设。 ( 2 ) 我国电子政务立法已有一定的基础 近年来，我国电子政务立法取得可观的成果，在制定法律、法规以及部门规章 和地方立法方面都有了一定的尝试，先后出台了一些与规范电予政务发展有关的法 律法规，改善了电子政务的法律环境，为电子政务的发展奠定了法律基础，这些法 律法规主要涉及计算机系统安全、网络安全、信崽保密、政务公开等方面，这将在 第二章中详细介绍。 我国在电子政务立法过程中，地方立法较为活跃。在各级领导的重视和推动下， 地方政府部门重视和推进信息化立法王作，制定相关法规和政策，提高计算机普及 率，信息网络技术使爝程度也逐年提高，许多部门都建成了局域网或城域羯，并有 不少日常业务已上网运行，如办公自动化系统、业务处理系统等。整个政府的信息 化工作无论在网络规模、信息利用，还是办公自动化和业务处理等方面都进入新的 发展阶段。以首都北京为例，北京市电子政务建设是我国地方电予政务建设的典范， 早在1 9 9 8 年7 月1 日就正式开通北京市政务门户网站( 即首都之窗) 。为了促进电 子政务发展，北京市在电子政务项目建设管理、网络和信息系统安全管理、政务信 息公开共享等方面先后制定了一系列政府规章和规范性文件，主要有北京市政务 与公共服务信息化工程建设管理办法、= 立京市公共服务网络与信息系统安全管理 规定、北京市信息化促进条例、北京市信息化工作领导小组关于推进北京市电 子政务网络建设的意见、北京市电予政务规则体系( 试行) 等，这些法规制度 和文件的颁布及实施，改善了电子政务的发展环境，有力促进了北京市电子政务的 深入发展。褥比如广东省2 0 0 3 年5 周公布广东省电子政务建设实施意见，天津 市2 0 0 4 年6 月颁布天津市电子政务管理办法，海南省2 0 0 5 年6 月出台海南 省政务信息化工程建设管理办法等地方政府规章，许多省市颁布了关于政务信息 公开的地方政府规章、部分省市发布了政务信息系统安全保障和政府征集信用信息 的政府规章等，内容都直接涉及电子政务，对促进地方电子政务的建设起到了积极 的推动作用。 9 硕士学位论定 m a s t e r st h e s l s 2 国内外电子政务立法现状及比较 从发达国家电子政务建设看，尽管各国国情不同，但是，在电子政务实施过程 中都不约而同地建设起相应的法律基础构架，通过引入具有国家强制力的手段来保 障及促进电子政务向纵深方向发展。而且，随着电子政务立法研究的深入开展，通 过立法来保障和促进电子政务发展已经成为各国的共识。因此，本章选取美国、德 国、日本和新加坡四个其有代表性的国家为侧，了解和研究发达国家在促进电子政 务发展方面的立法经验，对推进我国电子政务建设和相关立法工作具有重要意义。 2 国内外电子政务立法现状概述 2 1 1 国外电子政务立法现状 ( 1 ) 茭国 美国电子政务的发展起源于2 0 世纪9 0 年代初，是世界上最早提出建立电子政府 的国家，也是到目前为止全球电子政务发展水平最高的国家之一。为了推动电子政 务发展，美国在电子政务发展过程中，十分重视法律法规的作用，在2 0 世纪9 0 年代 中期以后，高密度制定和实施了一系列与电子政务相关的法律和文件。其中包括以 公共信息发布和保护个人隐私为主要内容的信息自由法、个人隐私保护法、 公共信息准则、政府纸张消除法、消费者与投资者获取信息法、儿 童溉络隐私保护法、电子隐私条例法案等；以基础设施建设为主要内容的电 信法等；以保护网络和计算机安全为主要内容的计算机保护法、网上电子 安全法案、反电子盗窃法、计算机欺诈及滥用法案等；以发展电子商务 为主要内容统一电子交易法、国际国内电子签名法、统一计算机信息交 易法、阏上贸易免税协议等；以知识产权保护为主要内容的千禧年数字版 权法、反域名抢注消费者保护法等。另外，还有政策性文件，如国家信息 基础设施行动议程与全球电子商务政策框架等。尤其引人注目的是2 0 0 2 年1 2 月l ? 甚美国总统签署电子政府法，该法是美国电子政务立法中最重要的核心法 律之一，几乎涉及到信息技术管理和规划的每一个方面，从危机管理到电子档案及 查询索引都一一做了规定，还以立法形式对电子政府管理部门工作做出具体规定， 明确电子政府办公室的管理职能，减少在具体事务中的盲目性，并组建专门的协调 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st i | e s i s 机构总统管理委员会；该法还第一次以立法的形式规定拨专款( 4 年共3 4 5 亿 美元) 支持电子政务计划。 从上面立法内容可以看出，美国重视法律法规、政策、纲要和发展规划在电子 政务发展中的作用，这些法律和文件分别放不露的焦度和程度相关联，从整体上构 成了电子政务的法律基础和框架。这其中，可以说信息立法是电子政务立法的主要 内容，信息安全立法是电子政务立法的重点，促进基础设施建设立法是电子政务立 法的基础，丽电子商务与网络知识产权的立法又是电子政务立法的必要补充，电 子政府法则从多个焦度对电子政务进行了较为全面的规范。 ( 2 ) 德国 德国是欧洲头号经济大国，也是仅次于美国、日本的世界第三经济强国，也重 视运用法律保障本国电子政务发展。麓遮接2 l 世纪的挑战，同时也为了确保德国 在欧洲信息化社会的领导者地位，德国2 0 0 0 年9 月发布“联邦在线2 0 0 5 ”计划， 该计划是欧洲规模最大的电子政府计划，它不仅是一个信息技术项目，还涉及政府 管理的革新以及行政管理的调整，是联邦政府为使德国成为信息化社会而制定的重 要规划和政策。它确保公民、企业、院校及其它管理机构能更方便、快捷、有效地 享受联邦政府的各种服务，要求在全国范围内简化联邦政府构架与程序，到2 0 0 5 年所有政务实现网上办公。与此同时，“电子欧洲计划与“联邦在线2 0 0 5 ”计划 同步实施，2 0 0 5 年底完成。随着“联邦在线2 g 0 5 计划完成，德国开始重点实施 “德国上网”计划，该计划要求联邦、州、县市这三级政府网鼓联网为居民提供各 项服务，目标是在2 0 0 8 年完成。从2 0 0 7 年1 月1 日起，德国开始为期半年的欧盟 轮值主席国任期。秉承欧盟一贯的战略思路，德国继续号召各豳加强行政合作，并 与后两任轮值主席国( 葡萄牙、斯洛文尼亚) 共嗣发起为期1 8 个月的项目，旨在 推广电子政府，并对欧盟数据保护指令进行评估，希望在任期内简化其应用程 序，对有关报告条款和独立监督机构的条款进行审查。此外，为了应对